推進(jìn)深圳社會(huì)建設(shè)的若干建議

譚 剛

推進(jìn)深圳社會(huì)建設(shè)的若干建議

譚 剛

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大成就，而社會(huì)建設(shè)則明顯不足和滯后①，社會(huì)問(wèn)題和矛盾不斷集聚，人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入以社會(huì)建設(shè)為重點(diǎn)的新階段，近年來(lái)中央的若干重要文件也先后就此進(jìn)行了相關(guān)部署?，F(xiàn)就深圳市去年第一期“都市計(jì)劃”培訓(xùn)班赴美國(guó)學(xué)習(xí)考察情況，結(jié)合深圳實(shí)際，對(duì)如何推進(jìn)深圳社會(huì)建設(shè)提出若干建議。

推進(jìn)社會(huì)建設(shè)要求深圳發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，著力突破短板約束。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的背景下，隨著政府職能轉(zhuǎn)變不斷推進(jìn)、國(guó)際化程度相對(duì)較高、城市治理水平日益提升，加之市民公共參與意識(shí)突出，使得深圳在社會(huì)建設(shè)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)和條件。但是從總體上看，深圳社會(huì)建設(shè)仍然存在資源配置分散、多元供給機(jī)制不健全、公民有序參與不完善等現(xiàn)象。僅以民間組織培育與公眾參與來(lái)看，就存在宏觀鼓勵(lì)與微觀約束并存、分級(jí)登記與雙重管理重疊、制度剩余與制度匱乏交叉等現(xiàn)象，有待改進(jìn)和完善。

一、美國(guó)公民社會(huì)概要

美國(guó)公民社會(huì)有以下特點(diǎn)②：

（一）長(zhǎng)期養(yǎng)成的自治文化是公民社會(huì)的基礎(chǔ)

早在19世紀(jì)30年代，法國(guó)貴族托克威爾就不無(wú)驚奇地發(fā)現(xiàn)：“在美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人們?cè)噲D以巧妙的方法打碎權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)?！薄鞍燕l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同時(shí)分給這么多公民的美國(guó)制度，并不害怕擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)。我們有理由認(rèn)為，在美國(guó)，愛(ài)國(guó)心是通過(guò)實(shí)踐而養(yǎng)成的一種眷戀故鄉(xiāng)的感情。”③在這種文化氛圍的熏染下，美國(guó)人對(duì)基層政府的作為尤其是政府的公平性錙銖必較。

（二）社區(qū)是公眾參與的主要空間

社區(qū)是城市人口生活的基層單元，公眾參與的事項(xiàng)多數(shù)是在社區(qū)的空間里進(jìn)行。美國(guó)的社區(qū)聽(tīng)證會(huì)制度和社區(qū)理事會(huì)是普通市民參與地方政治的固定渠道。④美國(guó)大城市里一直都存在著一種基層自愿性組織，很多都是在鄰里基礎(chǔ)上形成的，一些社區(qū)控制的提倡者堅(jiān)定地認(rèn)為，市民的偏好、生活方式以及一些城市問(wèn)題在鄰里與鄰里之間的表現(xiàn)是不盡相同的，而高度集中的政府通常不能及時(shí)對(duì)這種多樣性做出反應(yīng)，基于這種觀點(diǎn)，他們建議創(chuàng)立社區(qū)理事會(huì)（community councils） 以及半獨(dú)立的鄰里政府（quasi-independent neighborhood governments）。⑤政府進(jìn)行某項(xiàng)涉及社區(qū)利益的政策變動(dòng)，首先要做的就是召開(kāi)社區(qū)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，從而確保社區(qū)公眾在很多關(guān)系到本社區(qū)存在發(fā)展的問(wèn)題上能夠充分參與，從而推動(dòng)政府科學(xué)合理地進(jìn)行決策。美國(guó)有些地方政府針對(duì)本地市民參政議政素質(zhì)普遍不高的實(shí)際情況，開(kāi)展專門(mén)培訓(xùn)，提高民眾對(duì)地方政府治理的民主參與水平。為培養(yǎng)市民了解和參與政府的工作，北卡羅萊那州杜姆市和杜姆縣政府就專門(mén)為市民開(kāi)辦了“杜姆鄰里學(xué)院”。學(xué)院開(kāi)辦的宗旨是“鼓勵(lì)和支持市民去建設(shè)更好的杜姆市”。

（三）發(fā)達(dá)的非政府組織（N G O）承擔(dān)了大量的社會(huì)公共事務(wù)

美國(guó)城區(qū)自治另一個(gè)重要特色就是，各級(jí)地方政府并不包攬當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會(huì)事務(wù)，而是通過(guò)積極培育和推動(dòng)非政府組織的發(fā)展，來(lái)承擔(dān)門(mén)類眾多的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)管理工作，從而實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的管理格局。營(yíng)利部門(mén)致力于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非政府組織致力于社會(huì)服務(wù)和管理，政府則在這兩者之間，站在更高層次上，通過(guò)政策調(diào)節(jié)、制定法律以及財(cái)政支持，來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控和宏觀管理。美國(guó)非政府組織共有200萬(wàn)個(gè)左右，數(shù)量龐大、從業(yè)人員多、社會(huì)影響廣泛，包括宗教、醫(yī)療衛(wèi)生、健康服務(wù)、扶貧救濟(jì)、社會(huì)福利、教育培訓(xùn)等基金會(huì)、協(xié)會(huì)組織以及培訓(xùn)認(rèn)證、質(zhì)量評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)，遍布全美城市社區(qū)，形成了一個(gè)無(wú)所不包的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使社區(qū)服務(wù)達(dá)到“老有所養(yǎng)、幼有所托、殘有所助、貧有所濟(jì)、難有所幫、學(xué)有所教、需有所供”。美國(guó)非政府組織的發(fā)展，帶動(dòng)了社區(qū)服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展，并對(duì)提供充分就業(yè)、保持社會(huì)穩(wěn)定起到了不可低估的作用。美國(guó)非政府組織雇傭了1100萬(wàn)名工作人員，占全國(guó)就業(yè)人數(shù)的13%。非政府組織成為政府監(jiān)管的重要幫手，幫助政府解決了許多社會(huì)監(jiān)管問(wèn)題。

（四）地方政府權(quán)力得到有效監(jiān)督

美國(guó)地方政府治理主要是提供公共服務(wù)，以人為本地滿足選民需求，創(chuàng)造良好的生活、工作以及營(yíng)商環(huán)境。（1）在政府財(cái)政支出中，大部分是用于公共服務(wù)項(xiàng)目。州政府在高等教育中的支出占政府總支出的10%，中小學(xué)教育支出占1/4，公共福利支出占1/6；（2）各級(jí)政府對(duì)弱勢(shì)群體都有普遍的關(guān)懷和資助。最重要的計(jì)劃是對(duì)低收入家庭提供直接或間接的幫助。目前聯(lián)邦政府對(duì)州最大的資助計(jì)劃是聯(lián)邦醫(yī)療資助工程，對(duì)象是低收入家庭。政府在制定住房、稅收等各方面政策時(shí)，都對(duì)弱勢(shì)群體有不同程度的傾斜；（3）政府將部分職能讓位給市場(chǎng)。近年來(lái)，各級(jí)政府興起了“壓縮規(guī)模，下放職權(quán)”的運(yùn)動(dòng)，運(yùn)用“企業(yè)家精神”改造政府，提出“將市場(chǎng)機(jī)制引入政府”、“講求效果”、“政府掌舵而不劃槳”等一系列改革思路，把環(huán)保、簽證、衛(wèi)生、供水等許多職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，提高了監(jiān)管效率，降低了管理成本，取得了一定成效；（4）在問(wèn)責(zé)方面，官員要對(duì)選民負(fù)責(zé)，并及時(shí)改進(jìn)工作。許多行政舉措依法必須經(jīng)選民通過(guò)，如地方政府發(fā)行長(zhǎng)期市政債券必須經(jīng)過(guò)多數(shù)選民通過(guò)。

（五）制度化是社會(huì)建設(shè)的有力保障

《城市憲章》是保證美國(guó)人公共參與的主要法典。這一點(diǎn)從公眾參與社區(qū)設(shè)計(jì)可以看出。如1951年紐約曼哈頓區(qū)區(qū)長(zhǎng)華格納首次創(chuàng)設(shè)了社區(qū)規(guī)劃議會(huì)提供社區(qū)參與的機(jī)制，1968年依紐約市憲章正式將全市劃分為62個(gè)社區(qū)地區(qū)，并設(shè)置社區(qū)理事會(huì)扮演都市計(jì)劃委員會(huì)的咨詢角色。1989年紐約市憲章再次修訂，制定了統(tǒng)一土地使用審查程序，建立了一套完整的開(kāi)發(fā)審查程序與社區(qū)理事會(huì)對(duì)都市計(jì)劃委員會(huì)審查事項(xiàng)表達(dá)意見(jiàn)、公聽(tīng)、投票流程以及提交推薦方案的標(biāo)準(zhǔn)流程,在制度上確立了社區(qū)公眾參與在城市規(guī)劃決策體制中的必要途徑。《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》第4條規(guī)定了“公眾獲取信息的權(quán)利”，包括公眾獲取信息的內(nèi)容、限制、政府對(duì)公民獲取信息的義務(wù)等；第9條“訴諸法律事宜”規(guī)定，如果第4條權(quán)利受到侵犯，即公民要求獲取信息的請(qǐng)求被忽視或全部不當(dāng)駁回、未得到充分答復(fù)或者未按本法律規(guī)定進(jìn)行處理，國(guó)家立法應(yīng)該保障：第一，公民能夠通過(guò)司法途徑進(jìn)行審查；第二，除此之外，還應(yīng)當(dāng)建立快速的公正獨(dú)立的其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。⑥

二、當(dāng)前深圳社會(huì)建設(shè)的主要特點(diǎn)及存在的問(wèn)題

推進(jìn)社會(huì)建設(shè)是深圳構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的內(nèi)在要求。從美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程可以看到，作為社會(huì)建設(shè)重點(diǎn)的公民社會(huì)不但成為社會(huì)事務(wù)的決定性力量，而且公眾參與還成為西方社會(huì)最主要的社會(huì)管理方式，形成社會(huì)有效治理的必要途徑。深圳在建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的進(jìn)程中，要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與做法，積極探索與中國(guó)特色相適應(yīng)的社會(huì)建設(shè)路線圖，推動(dòng)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的建設(shè)進(jìn)程。

2006年，深圳社會(huì)組織率先在全省乃至全國(guó)實(shí)現(xiàn)了無(wú)行政級(jí)別、無(wú)事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門(mén)、無(wú)政府官員任職以及自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員等目標(biāo)。其主要做法是將原來(lái)由事業(yè)單位直接提供的公共服務(wù)改為向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，并將社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金納入政府部門(mén)預(yù)算，通過(guò)政府采購(gòu)等方式，向符合條件的社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。此外，深圳市還積極培育專業(yè)化社會(huì)組織。2007年，深圳建立了以政府主導(dǎo)、民間運(yùn)作為特點(diǎn)的社工制度，鼓勵(lì)社工機(jī)構(gòu)發(fā)展。

深圳社會(huì)建設(shè)主要有幾個(gè)特點(diǎn)：其一，空間寬松。政府對(duì)社會(huì)、企業(yè)、公民逐漸松綁，出讓了大量的空間，公民社會(huì)逐漸生長(zhǎng)壯大。以公眾參與為特征的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展在這種越來(lái)越寬松的空間狀態(tài)下，無(wú)疑會(huì)有很好的發(fā)展前景。其二，制度的覆蓋。各地建立了聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢制度、信訪接待制度、民意調(diào)查制度、民間審計(jì)制度等，加之網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的逐步發(fā)展和媒體的演變?yōu)楣矃⑴c提供了良好的平臺(tái)，公共參與較之前30年有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。其三，利益的驅(qū)動(dòng)。公民多數(shù)參與行為均由利益驅(qū)動(dòng)而發(fā)生，利益由此成為公眾參與最重要的動(dòng)機(jī)。其四，作用的發(fā)揮。各個(gè)行為主體在各自利益主張中，對(duì)公共政策及施行或多或少會(huì)施加影響，由此起到了推動(dòng)公共利益和自身利益發(fā)展的共同目的。其五，能力的進(jìn)步。各個(gè)利益主體普遍能夠借助現(xiàn)有的社會(huì)空間、制度空間、政府管道，運(yùn)用各種社會(huì)資源和媒介，表達(dá)自己的利益主張，這種能力還在不斷地進(jìn)步中。尤其是網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和媒體的開(kāi)放，使公民個(gè)人也能借助網(wǎng)絡(luò)或者報(bào)章雜志宣揚(yáng)自己的訴求，從而引起社會(huì)、政府的關(guān)注。

必須看到，深圳社會(huì)建設(shè)仍然存在不足。主要表現(xiàn)在：

1.社區(qū)自治發(fā)育不足。隨著我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育發(fā)展和健全社會(huì)管理新格局的要求，我國(guó)城市社區(qū)有了巨大發(fā)展，進(jìn)行了社區(qū)體制改革，但在總體上還是沒(méi)有很好地解決社區(qū)自治的問(wèn)題。作為社區(qū)自治象征的居委會(huì)始終沒(méi)有返歸原來(lái)意義，沒(méi)有回到自治的法律地位。

考察境外成熟社區(qū)，社區(qū)自治過(guò)程中至少要有三個(gè)環(huán)節(jié)是目前我國(guó)社區(qū)所缺乏的：一是真正民選的社區(qū)自治組織，為社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展進(jìn)行服務(wù)性工作，而非承接政府行政事務(wù)；二是居民參與社區(qū)管理有便利廣泛的渠道，有社區(qū)會(huì)議、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、競(jìng)選社區(qū)各類委員會(huì)等方式；三是非營(yíng)利組織提供社區(qū)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。目前深圳即使是主體為收入層次較高、文化素質(zhì)較高人群的住宅區(qū)，也存在以上問(wèn)題，沒(méi)有為公眾參與創(chuàng)造一個(gè)最基礎(chǔ)的社會(huì)環(huán)境。

2.利益組織化欠缺。在行政過(guò)程的公眾參與方面，組織不僅是重要的參與主體，而且較之個(gè)人，是更活躍、更有效的參與主體。相比分散的、未經(jīng)組織的利益而言，組織化利益的參與對(duì)行政決定和政策的制定具有更有力的影響，數(shù)量眾多的、分散的利益，受“集體行動(dòng)邏輯”的影響，卻并不意味著“人多力量大”。目前，深圳利益組織化取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，各類民間組織作為不同利益主體的代表和社會(huì)各階層利益表達(dá)的渠道，發(fā)揮了很大作用。

利益組織化的整體情況還存在諸多問(wèn)題，特別是量上的不足。以群體性事件為例。群體性事件的表現(xiàn)特征是大量的個(gè)體分散利益得不到有效的組織整合，從而采取非正常的方式進(jìn)行宣泄表達(dá)；而政府面對(duì)大量的分散個(gè)體，又無(wú)從集中且快速地協(xié)商解決其不同的利益訴求，導(dǎo)致群體性事件不斷地被非理性放大，最終越演越烈。

三、加強(qiáng)深圳社會(huì)建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）把發(fā)揮黨組織社會(huì)動(dòng)員的政治優(yōu)勢(shì)作為社會(huì)建設(shè)工作的抓手

黨要鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)，擴(kuò)大黨組織在社會(huì)的覆蓋面和影響力，就不能只靠外延性組織擴(kuò)大，而必須有內(nèi)涵式組織建設(shè)。首先，通過(guò)社會(huì)領(lǐng)域組織際的協(xié)調(diào)——即組織間利益協(xié)調(diào)，利用黨的組織架構(gòu)，發(fā)揮影響力，尋求不同利益訴求之間的共同立場(chǎng)，推動(dòng)零和或共贏的結(jié)果形成；其次，價(jià)值觀的協(xié)調(diào)：即把各種紛繁復(fù)雜的價(jià)值追求統(tǒng)一到社會(huì)主義核心價(jià)值觀范圍內(nèi)，加強(qiáng)各個(gè)組織群體間在價(jià)值上的溝通、理解和認(rèn)同等等。因此，各級(jí)黨組織要不斷通過(guò)各種創(chuàng)新性活動(dòng)，整合協(xié)調(diào)社會(huì)，擴(kuò)大黨組織的影響力和輻射力，形成整個(gè)社會(huì)的向心力。

在黨的地方委員會(huì)層面建立社會(huì)工作部門(mén)。經(jīng)中央批準(zhǔn)，北京市于2007年12月在市委系統(tǒng)設(shè)立社會(huì)工作委員會(huì)、在政府系統(tǒng)設(shè)立社會(huì)建設(shè)工作辦公室，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬、合署辦公”。自“社工委”和“社會(huì)辦”成立后，北京市社會(huì)建設(shè)工作取得歷史性突破，初步建立起具有時(shí)代特征、中國(guó)特色、首都特點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)新格局。

北京市社會(huì)建設(shè)的體制機(jī)制創(chuàng)新發(fā)揮了示范帶頭作用，目前全國(guó)不少地方都在積極學(xué)習(xí)北京的經(jīng)驗(yàn)，2009年上海市也成立了類似機(jī)構(gòu)。建議借鑒北京的有益做法，結(jié)合深圳實(shí)際情況，設(shè)立深圳市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，統(tǒng)籌社會(huì)建設(shè)的相關(guān)事務(wù)，編制全市社會(huì)建設(shè)規(guī)劃綱要，整合分散在全市不同部門(mén)的社會(huì)建設(shè)資源，制定和部署推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的相關(guān)政策及行動(dòng)計(jì)劃，統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督社會(huì)建設(shè)有序推進(jìn),真正使深圳的社會(huì)建設(shè)能夠與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn)，完成中央對(duì)深圳在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧方面的新任務(wù)新要求。

黨的基層組織在基層建設(shè)中，應(yīng)有針對(duì)性地進(jìn)行自治和民主訓(xùn)練。應(yīng)當(dāng)著眼訓(xùn)練社區(qū)和各個(gè)民間組織包括公民個(gè)體自治習(xí)慣的養(yǎng)成、民主本領(lǐng)的掌握，而不是用空洞的大道理、嚴(yán)密的組織網(wǎng)絡(luò)來(lái)“控制”社會(huì)。比如，在社區(qū)居民參與方面，由于長(zhǎng)期以來(lái)城市居民嚴(yán)重依賴單位和全能型政府，導(dǎo)致城市基層民主的滯緩，社區(qū)建設(shè)單純依靠國(guó)家行政主導(dǎo)，社區(qū)組織發(fā)育不足，社區(qū)居民參與不夠，缺乏基層社區(qū)和居民的參與將嚴(yán)重制約公眾參與機(jī)制，影響構(gòu)建服務(wù)型政府的步伐，所以社區(qū)黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身組織優(yōu)勢(shì)，通過(guò)組織合法合規(guī)的社區(qū)選舉、社區(qū)教育和社區(qū)議事等活動(dòng)，養(yǎng)成居民自主表達(dá)自身利益訴求的習(xí)慣和能力。

深圳南山區(qū)近年來(lái)開(kāi)展了和諧社區(qū)建設(shè)的系列活動(dòng)，其做法被歸納為“吸納和嵌入”機(jī)制。所謂吸納，就是把體制外的資源“吸納”到體制內(nèi)釋放，實(shí)現(xiàn)各種自主參與的有序化。圍繞環(huán)保問(wèn)題、政府重大工程問(wèn)題等，南山區(qū)月亮灣片區(qū)社區(qū)業(yè)主、居民代表與地方人大、政府進(jìn)行了多輪理性博弈，最后促使該片區(qū)設(shè)立了人大代表聯(lián)絡(luò)工作站。人大代表聯(lián)絡(luò)工作站將社情民意經(jīng)過(guò)綜合向人大輸入，進(jìn)而由人大推動(dòng)轉(zhuǎn)化為政府決策，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)自主參與的沖動(dòng)被有序吸收到體制當(dāng)中釋放，這也成為政府吸納民意的一大創(chuàng)新。所謂“嵌入”，是將體制內(nèi)的組織資源“嵌入”到社會(huì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)與治理的網(wǎng)絡(luò)化。其具體做法是發(fā)揮黨員、公職人員在社區(qū)的作用，要求黨員和公職人員在所居住的社區(qū)亮出身份、浮出水面，推動(dòng)他們進(jìn)入社區(qū)業(yè)主委員會(huì)，擔(dān)任樓棟長(zhǎng)、片長(zhǎng)，參與社區(qū)義工隊(duì)伍。公職人員能將政府相關(guān)決策信息及時(shí)準(zhǔn)確地傳遞給社區(qū)居民，并成為社區(qū)范圍內(nèi)的政策解說(shuō)員和政策執(zhí)行的推動(dòng)者；同時(shí)他們也將居民的利益訴求反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)，從而有利于決策的科學(xué)化和民主化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是基層黨組織在面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)分化與社會(huì)民主意識(shí)加強(qiáng)的形勢(shì)下進(jìn)行的有益探索。

（二）把社區(qū)建設(shè)作為社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)

在社區(qū)建設(shè)思路、方向上要進(jìn)一步解放思想，切實(shí)轉(zhuǎn)變把加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的控制等同于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的傳統(tǒng)思維，重視社區(qū)自治的發(fā)展方向。

改革和完善社區(qū)工作站制度。雖然基層普遍建立了社區(qū)工作站，但在實(shí)際工作中卻存在許多問(wèn)題。如其與社區(qū)黨支部、居委會(huì)的關(guān)系仍未理順，與黨支部、居委會(huì)糾纏不清。因此，應(yīng)本著實(shí)事求是的原則，對(duì)這項(xiàng)改革進(jìn)行完善，逐步使社區(qū)工作站從社區(qū)體制中單列出來(lái)，獨(dú)立承擔(dān)政府事項(xiàng)，不致影響、干擾社區(qū)自治能力的培育和發(fā)揮。

完善社區(qū)服務(wù)體系，增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。政府要加大對(duì)社區(qū)建設(shè)的資金投入，并將其主要用于社區(qū)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作以及社區(qū)工作隊(duì)伍建設(shè)和社區(qū)組織的辦公經(jīng)費(fèi)等等。同時(shí)鼓勵(lì)和吸引社區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介組織和個(gè)人投資等捐助社區(qū)建設(shè)。要豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容。在美國(guó)，社區(qū)建設(shè)的概念比我國(guó)寬泛得多，不僅包括提供社區(qū)教育、就業(yè)等公共服務(wù)，更把支持社區(qū)住宅改造、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)社區(qū)弱勢(shì)群體發(fā)展等內(nèi)容納入政府支持的社區(qū)建設(shè)范疇，其核心是保證社區(qū)的穩(wěn)定和長(zhǎng)期發(fā)展。目前我國(guó)城市在社區(qū)服務(wù)方面的內(nèi)容還僅限于一些常規(guī)項(xiàng)目，如就業(yè)、環(huán)境、衛(wèi)生、治安、文化等，一些社區(qū)的個(gè)性化服務(wù)基本是空白。因此，應(yīng)逐步豐富社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，將社區(qū)服務(wù)擴(kuò)大到就業(yè)培訓(xùn)、心理咨詢、扶助老弱、撫養(yǎng)貧困兒童、醫(yī)療保健、社區(qū)改造、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、培育鄰里關(guān)系、提供文娛設(shè)施等不同領(lǐng)域。

引導(dǎo)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感。社區(qū)建設(shè)有賴于政府的引導(dǎo)和介入，更有賴于社區(qū)公眾的能動(dòng)參與。只有社區(qū)內(nèi)各社區(qū)主體積極參與社區(qū)建設(shè)，社區(qū)發(fā)展才能獲得持續(xù)不斷的動(dòng)力資源，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)居民的廣泛參與問(wèn)題，關(guān)鍵在于真正把權(quán)力還給社區(qū)居民，讓居民面對(duì)社區(qū)事務(wù)不只是觀察、表態(tài)、執(zhí)行，還能夠決策、管理和監(jiān)督。

（三）把推動(dòng)公眾參與作為社會(huì)建設(shè)的首要突破

公眾參與是黨的十七大報(bào)告提出建立“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”的內(nèi)容之一，但就實(shí)際現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)社會(huì)管理格局中公眾參與相對(duì)不足，在未來(lái)社會(huì)建設(shè)中有必要進(jìn)一步增強(qiáng)。從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，需要在廣泛借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和深刻認(rèn)識(shí)公民社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，科學(xué)定位，合理分類，有序穩(wěn)步修訂和完善法律規(guī)章和政策，積極營(yíng)造有利于公民社會(huì)健康成長(zhǎng)的制度環(huán)境，重點(diǎn)在市民有序參與等方面率先突破，力爭(zhēng)使深圳的公民社會(huì)建設(shè)走在全國(guó)前列，加快建設(shè)民主、公平、善治、寬容的公民社會(huì)。從目前來(lái)看，深圳主要應(yīng)在以下幾個(gè)方面有所突破：

公眾參與的多樣化。除聽(tīng)證會(huì)外，其他如市民評(píng)審團(tuán)、市民追蹤調(diào)查群、專題小組座談、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等都是公眾參與的重要形式。

信息公開(kāi)的制度化。信息公開(kāi)是參與的前提，無(wú)公開(kāi)則無(wú)參與。一個(gè)城區(qū)涉及的公共事項(xiàng)的相關(guān)信息，哪些是應(yīng)當(dāng)披露的、在什么時(shí)間通過(guò)什么方式在什么范圍進(jìn)行披露，都應(yīng)當(dāng)通過(guò)法規(guī)予以明確。

公眾利益表達(dá)機(jī)制的程序化。公眾利益表達(dá)有多種方式，但是如何在法律規(guī)定當(dāng)中有程序化的設(shè)置，這是問(wèn)題的關(guān)鍵。如城市規(guī)劃方面，應(yīng)該從地區(qū)、城市的總體規(guī)劃階段、規(guī)劃圖則階段以及具體規(guī)劃項(xiàng)目的申請(qǐng)、建設(shè)的具體過(guò)程中，都做到保證公眾參與，使利害關(guān)系人有意見(jiàn)表達(dá)的機(jī)會(huì)。

公眾意見(jiàn)抉擇的機(jī)制化。如在聽(tīng)證會(huì)中，凡是正式聽(tīng)證，必須依據(jù)聽(tīng)證記錄進(jìn)行立法或決策，在立法或決策公開(kāi)說(shuō)明時(shí)要明示聽(tīng)證會(huì)記錄的整體情況以及相關(guān)采納情況。如果沒(méi)有這種嚴(yán)格規(guī)定，政府是否采信公眾意見(jiàn)將始終成為一個(gè)疑慮，既會(huì)降低政府威信，也會(huì)降低公眾熱情。

（四）把大力發(fā)展民間組織作為社會(huì)建設(shè)的基本任務(wù)

降低準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化登記手續(xù)。現(xiàn)行民間組織按照非競(jìng)爭(zhēng)性的原則，實(shí)行雙重分級(jí)管理的體制，即民政部門(mén)和主管單位的雙重管理，這一雙重管理模式直接導(dǎo)致管理多頭、權(quán)限分散、協(xié)調(diào)困難，并在相當(dāng)程度上限制了民間組織通過(guò)登記注冊(cè)來(lái)獲得合法地位，也加大了管理的難度，增加了行政成本。不僅如此，這種模式下的民間組織實(shí)際上變成業(yè)務(wù)主管單位的下屬機(jī)構(gòu)，不利于其作用的充分發(fā)揮。為此，我們應(yīng)借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn),盡量簡(jiǎn)化民間組織的登記注冊(cè)程序,探索一種有利于民間組織健康發(fā)展和充分發(fā)揮其職能的管理體制和管理方式，強(qiáng)化法律和制度的管理，逐步形成培育發(fā)展和管理監(jiān)督相結(jié)合、政府部門(mén)綜合協(xié)調(diào)管理和民間組織自律管理相結(jié)合的管理格局。

進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，為民間組織發(fā)展提供廣闊空間。應(yīng)組織相關(guān)力量對(duì)政府職能進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，制定切實(shí)可行的職能轉(zhuǎn)移計(jì)劃，徹底將政府管理中的服務(wù)性、技術(shù)性、協(xié)調(diào)性的相關(guān)職能及政府在微觀層面的管理特別是在社會(huì)服務(wù)、社區(qū)治理等方面的職能轉(zhuǎn)移給民間組織。在政府行政手段和社會(huì)自治方式皆可完成的事情上，盡量發(fā)揮民間組織的作用，而政府只去履行市場(chǎng)和民間組織無(wú)法完成的職能，真正實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”。要進(jìn)一步明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系應(yīng)該是伙伴關(guān)系而不是行政依賴關(guān)系，是平等的合作關(guān)系而不是上下級(jí)關(guān)系，逐步從單向控制的行政管理體制向協(xié)商合作的管理機(jī)制轉(zhuǎn)變；在政府不能或不便做的事情上發(fā)揮民間組織的作用，政府予以充分的授權(quán)和支持。

拓寬民間組織發(fā)展的資金渠道。政府應(yīng)對(duì)一些行業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)等需要配套發(fā)展的民間組織，出臺(tái)政策給予啟動(dòng)資金的扶持；探索建立對(duì)非政府組織穩(wěn)定的財(cái)政資助機(jī)制，建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約式管理模式，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)性、委托性、補(bǔ)貼性或購(gòu)買(mǎi)性的方式給予民間組織實(shí)質(zhì)性的支持；在社會(huì)福利、社區(qū)衛(wèi)生、就業(yè)、治安、教育、文化等方面可以進(jìn)行社會(huì)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，采用“項(xiàng)目管理”方式交由民間組織承擔(dān)。在這一方面，深圳市政府向民間非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)的舉措，就是一個(gè)很好的嘗試，應(yīng)繼續(xù)深化和推進(jìn)此類工作。

為民間組織的發(fā)展提供各類扶持。在人員方面，要積極協(xié)調(diào)、支持民間組織引進(jìn)社工等優(yōu)秀人才；在場(chǎng)地方面，要通過(guò)各種途徑，協(xié)調(diào)幫助和采取政府補(bǔ)貼民間組織的方式解決辦公用地用房問(wèn)題；在稅收方面，制定詳細(xì)的稅收優(yōu)惠政策，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策大力鼓勵(lì)公益性民間組織發(fā)展，并通過(guò)稅收減免政策鼓勵(lì)社會(huì)各界向非營(yíng)利民間組織捐贈(zèng)，使民間組織資金來(lái)源多元化、社會(huì)化，促進(jìn)民間組織的自主發(fā)展。另外，政府要與民間組織建立互信關(guān)系，把民間組織視為社會(huì)發(fā)展的一個(gè)工作載體，通過(guò)簽訂協(xié)議等方式來(lái)交辦具體事務(wù)，形成互信伙伴關(guān)系。

（五）把改善政府服務(wù)方式作為社會(huì)建設(shè)的重要保障

黨的十七屆五中全會(huì)提出，改革基本公共服務(wù)提供方式，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。深圳在探索公共產(chǎn)品與服務(wù)的多元供給機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：

正確處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的關(guān)系，穩(wěn)步培育和發(fā)展社會(huì)組織。按照《深圳市綜合配套改革總體方案》的總體要求，編制包括社會(huì)組織管理制度在內(nèi)的若干改革細(xì)則，探索改革社會(huì)組織登記注冊(cè)管理制度、雙重管理制度、分級(jí)管理制度，逐步摒棄非競(jìng)爭(zhēng)性原則，消解社會(huì)組織發(fā)展的“注冊(cè)困境”。與此同時(shí)，繼續(xù)深化社會(huì)管理體制改革，重點(diǎn)推進(jìn)與社會(huì)組織發(fā)展息息相關(guān)的公共資源和社會(huì)資源的分配制度改革，消解社會(huì)組織發(fā)展的“融資困境”。在社會(huì)組織形態(tài)上，除了重視培育和發(fā)展各種類型的非政府組織（NGO）以外，對(duì)于各類非盈利組織（NPO或NFPO）也應(yīng)當(dāng)予以重視，通過(guò)多種形態(tài)的政社分開(kāi)、社企分開(kāi)改革舉措，從體制上解決好國(guó)家與社會(huì)組織、市場(chǎng)與社會(huì)組織之間的“臍帶”關(guān)系，使行政化社會(huì)組織或市場(chǎng)化社會(huì)組織盡快向真正民間的非營(yíng)利的社會(huì)化形態(tài)轉(zhuǎn)型，不斷增加有助于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)組織數(shù)量。

探索公共產(chǎn)品和服務(wù)多元供給的有效實(shí)現(xiàn)方式。目前國(guó)際上對(duì)于城市公共產(chǎn)品（如基礎(chǔ)設(shè)施）一般根據(jù)其“可銷(xiāo)售性”和公私部門(mén)的不同體制，普遍采取商業(yè)化或準(zhǔn)市場(chǎng)化（國(guó)有公營(yíng)）、完全市場(chǎng)化（國(guó)有私營(yíng)、私有私營(yíng)）、使用者化（社區(qū)或受益人）等三種體制安排和四種經(jīng)營(yíng)方式。例如，由商界、政府、國(guó)際組織、公民組成的公私伙伴模式（PPP），是目前歐盟乃至全球范圍內(nèi)最為流行的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，其具體運(yùn)作方式就包括服務(wù)合同、運(yùn)營(yíng)及管理合同、租賃合同、建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交模式（BOT）、設(shè)計(jì)——建設(shè)——投資——運(yùn)營(yíng)模式（DBFO）等不同形式。與此相對(duì)應(yīng)，在公共服務(wù)方面發(fā)達(dá)國(guó)家通常采取服務(wù)外包方式，形成公共產(chǎn)品和服務(wù)的多元供給方式。深圳要借鑒國(guó)外成功的做法，大力發(fā)展公共產(chǎn)品與服務(wù)的外包模式，積極探索基于多種主體提供的多元化供給途徑。一方面，在政策層面上，鼓勵(lì)私人資本參與公共產(chǎn)品與服務(wù)，允許在資本結(jié)構(gòu)上既有政府投資，又有私人投資；既允許私營(yíng)公司自由經(jīng)營(yíng)，又實(shí)施嚴(yán)格的法規(guī)監(jiān)管，形成多種形式并存的經(jīng)營(yíng)機(jī)制、日臻完善的價(jià)格管理機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制。另一方面，在公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給模式上，積極探索官辦官營(yíng)、官辦商營(yíng)、官商合股、管制性民營(yíng)和完全民營(yíng)等不同運(yùn)營(yíng)模式。

調(diào)整公共資源配置格局。從以往較多地傾斜于經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向傾斜于社會(huì)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域，增加對(duì)教育、醫(yī)療、科技、文化等社會(huì)事業(yè)投入，同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的合理配置，不斷加大利益整合機(jī)制建設(shè)，提高公共產(chǎn)品供給的普惠水平，力爭(zhēng)使社會(huì)事業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展，確保社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步推進(jìn)。

注釋：

①據(jù)我國(guó)知名社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝教授估計(jì)，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)滯后經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)約15年（陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年8月30日第4版）。

②以下內(nèi)容除有明確引用出處外，均自課堂授課筆記內(nèi)容。

③（法）托克威爾：《論美國(guó)的民主》上卷，董果良譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2004年，第75頁(yè)。

④謝芳：《美國(guó)社區(qū)》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2004年，第 91頁(yè)。

⑤（美）文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國(guó)地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第82頁(yè)。

⑥蔡定劍主編：《公眾參與——?dú)W洲的制度和經(jīng)驗(yàn)》，北京：法律出版社，2009年，第75頁(yè)。

（作者：深圳社會(huì)主義學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）