從日本“夫妻駐在所”制度談我局“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)的建設(shè)

李竹勇

(上海鐵路公安局，上海200071)

隨著中國(guó)鐵路邁入高鐵時(shí)代，鐵路公安機(jī)關(guān)維護(hù)旅客生命財(cái)產(chǎn)安全和保障鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)安全的責(zé)任更加重大，任務(wù)更加艱巨繁重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年京滬、寧杭、杭甬、合蚌四條高鐵開通后，全局營(yíng)業(yè)里程將增加1241.7公里，達(dá)到8189.7公里，車站增至654個(gè)，值乘列車增至412對(duì)。對(duì)照鐵道部公安局對(duì)我局工作量的測(cè)算，警力實(shí)際需求為9068人，缺口3000多人。為有效緩解我局“日益繁重的公安保衛(wèi)任務(wù)與日益緊張的警力”這一基本矛盾，合理調(diào)整線路民警勤務(wù)，穩(wěn)定線路民警隊(duì)伍，進(jìn)一步提高線路治安管理質(zhì)效，筆者從探討日本“夫妻駐在所”制度入手，思考我局“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)的建設(shè)。

一、日本“夫妻駐在所”制度概況

日本的現(xiàn)代警察制度起源于明治維新時(shí)期，發(fā)展于二戰(zhàn)以后，到20世紀(jì)70年代形成了具有日本特色的現(xiàn)代警察制度。駐在所制度是日本警察制度中的特色之一，許多國(guó)家和地區(qū)紛紛到日本學(xué)習(xí)、借鑒此種制度。

(一)駐在所的歷史

日本明治維新以后，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，與之相生的日本社會(huì)治安狀況也逐漸惡化。為維持東京的公共秩序，1874年成立了東京大都市警察局。同年，在東京的主要十字路口和其他特定區(qū)域建立了駐在所。1881年，東京大都市警察局決定用崗?fù)ぬ鎿Q東京所有的駐在所，并把名字改換成交番。1888年，日本內(nèi)政部向所有轄區(qū)(東京除外)發(fā)布了一個(gè)行政法令，要求在各地區(qū)的每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都建立駐在所。在法令頒布之后，日本警力從集中在城市地區(qū)向廣泛部署到全國(guó)各個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移，在沒(méi)有顯著增加人員的情況下，實(shí)現(xiàn)了警察對(duì)全國(guó)區(qū)域的控制和治理。截至1897年，日本共有1225個(gè)交番和11047個(gè)駐在所，逐步形成了城市地區(qū)設(shè)立交番、鄉(xiāng)村設(shè)立駐在所的制度。交番，相當(dāng)于我國(guó)的公安派出所;駐在所，類似我國(guó)的社區(qū)或農(nóng)村警務(wù)室。隨著社會(huì)發(fā)展和城市、農(nóng)村布局的改變，交番和駐在所數(shù)量也相應(yīng)調(diào)整。目前，日本全國(guó)共有交番6500多個(gè)、駐在所7800多個(gè)，是全國(guó)城市、村莊總數(shù)的5倍。

(二)“夫妻駐在所”基本情況

規(guī)范的駐在所一般要求有118㎡，其中41㎡作為辦公區(qū)域，77㎡作為警察及其家屬的住宅。在警力配置上，每個(gè)駐在所只配備1名警察，且為中年男性。俗話說(shuō)“夫唱婦隨”，日本人把源于我國(guó)唐朝的倫理風(fēng)俗“發(fā)揚(yáng)光大”，造就了一代代大男子主義的大丈夫和千依百順的日本媳婦。相當(dāng)一部分日本婦女在婚后便告別職場(chǎng)，專心在家相夫教子，甘當(dāng)家庭主婦，其中也不乏一些警察妻子。許多駐在所警察索性舉家搬進(jìn)了駐在所，以所為家，既便于開展工作，也便于照顧家庭。丈夫當(dāng)了“村官”，住房、妻子的就業(yè)問(wèn)題也得到解決，大大刺激了警察主動(dòng)往基層“鉆”的熱情。但這種現(xiàn)象并非強(qiáng)制要求，政府和警察本部默認(rèn)這種行為并給予警察妻子一定的補(bǔ)貼。目前，日本絕大部分農(nóng)村、市郊都實(shí)行了“夫妻駐在所”制度。

(三)“夫妻駐在所”的優(yōu)點(diǎn)

駐在所制度的出現(xiàn)，使得警方可以把警察廣泛部署到整個(gè)國(guó)家的每一個(gè)社區(qū)、每一個(gè)村莊，使警察能夠掌控每個(gè)轄區(qū)的治安情況，聽取、滿足和解決居民的意見、需求和困擾。保持和居民的接觸，能夠更好地引導(dǎo)警察開展執(zhí)法活動(dòng)，更好地預(yù)防和阻止犯罪?！胺蚱揆v在所”制度的實(shí)行，一方面解決了警察與家人長(zhǎng)期分居的問(wèn)題，另一方面，由于其家屬的入住，成為社區(qū)的新“居民”，警察在日常生活中能廣泛接觸社區(qū)居民，在閑談中可以獲取一些情況信息。特別是駐在所警察外出巡邏或處理緊急事件時(shí)，其妻子就在所內(nèi)接待居民，在力所能及的情況下代為處理一些事務(wù)。當(dāng)然，日本的犯罪率長(zhǎng)期處于低水平，農(nóng)村駐在所警察的工作比較清閑，也是有了家室的警察樂(lè)意到基層、到駐在所長(zhǎng)駐的原因。

二、日本“夫妻駐在所”制度值得借鑒之處

(一)政策支持

日本政府和警察高層高度重視和支持是“夫妻駐在所”得以普及的重要原因。以沖繩縣“夫妻駐在所”為例，除對(duì)駐在所配置必要的警務(wù)裝備和生活設(shè)施外，每月協(xié)助丈夫處理駐在所公務(wù)11日以上未滿21日的妻子可獲得39500円(相當(dāng)于人民幣3175元)的補(bǔ)貼，超過(guò)21天則得到79000円(相當(dāng)于人民幣6350元)的補(bǔ)貼。受到這一啟發(fā)，鐵路公安機(jī)關(guān)建設(shè)“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)必須在辦公、居住用房和硬件設(shè)施、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等方面提供必要的保障，切實(shí)解決駐站民警長(zhǎng)期遠(yuǎn)離城市、夫妻分居以及生活不便等實(shí)際困難，創(chuàng)造拴心留人的駐站環(huán)境。

(二)精選對(duì)象

日本“夫妻駐在所”均在市郊接合部和農(nóng)村地區(qū)，人選方面通常會(huì)挑選警隊(duì)中已成家立業(yè)的中年男性。因?yàn)檫@個(gè)年齡層次的男人比較穩(wěn)重、心態(tài)較平穩(wěn)、具備一定的社交能力(也稱群眾工作能力)以及比較豐富的從警經(jīng)驗(yàn)，一般的治安案件、村民求助，一人足以應(yīng)付。而在鐵路公安機(jī)關(guān)民警中，工作能力強(qiáng)的中年男警不在少數(shù)，但因存在妻子住在城市或市郊，工作穩(wěn)定、收入固定，且子女就近入學(xué)方便等因素，愿意到“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)工作的可能相對(duì)較少。因此，要挑選合適的駐站人選，必須進(jìn)行細(xì)致的調(diào)查摸底。

(三)警務(wù)運(yùn)作

駐在所警察工作時(shí)間實(shí)行每周5天、每天8小時(shí)工作制，每4天安排一次“深夜勤務(wù)”(22時(shí)～次日5時(shí)之間，2小時(shí)為限度)，而實(shí)際上他們天天都在值班，隨時(shí)準(zhǔn)備為居民排憂解難，時(shí)刻準(zhǔn)備處理各種案(事)件。閑暇時(shí)，他們還走村串戶聽取公眾的意見，向轄區(qū)居民提供安全指導(dǎo)，其周到的警察勤務(wù)與細(xì)致入微的便民服務(wù)，為公眾提供了良好的治安環(huán)境，也為日本警察工作提供了深厚的群眾基礎(chǔ)和信息來(lái)源。對(duì)鐵路公安機(jī)關(guān)而言，線路民警的崗位職責(zé)決定其要經(jīng)常深入沿線工廠、學(xué)校、公眾聚集場(chǎng)所開展路外安全宣傳，到耕牛戶、廢品收購(gòu)站點(diǎn)、危險(xiǎn)品貯運(yùn)銷單位等開展走訪、回訪，并隨時(shí)準(zhǔn)備處置各類線路治安案(事)件、督促整改線路安全隱患。因此，如何調(diào)整或科學(xué)設(shè)定“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)民警的勤務(wù)模式，要作為一項(xiàng)線路勤務(wù)制度改革的重要內(nèi)容來(lái)研究，有效化解駐站警務(wù)點(diǎn)警力減少，影響線路治安管理的矛盾。

三、實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)的幾點(diǎn)思考

2011年3月23日，公安局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈上海鐵路公安局“居家式”駐站點(diǎn)工作暫行規(guī)定〉的通知》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)，全面實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)。至于如何推進(jìn)此項(xiàng)工作，筆者提出一些不成熟的想法與大家商榷。

(一)實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)必須認(rèn)清重要意義

2008年以來(lái)，管內(nèi)合寧、合武、甬臺(tái)溫、溫福、滬寧、滬杭等多條高鐵和銅九普速鐵路相繼開通運(yùn)營(yíng)，線路里程增加1272.5公里，車站增加62個(gè)，值乘列車增加126對(duì)。到今年年底管轄范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大，線路增加1241.7公里，車站增加47個(gè)，值乘列車增加131.5對(duì)。然而，與日益繁重的公安保衛(wèi)任務(wù)相比，警力卻越加緊張，甚至呈負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2008年底全局共有在冊(cè)民警6758人，到2010年底僅為6271人，年均遞減達(dá)3.59%。廣大民警長(zhǎng)年累月超勞，正常休息無(wú)法得到保證，不少民警處于亞健康狀態(tài)，加之其家庭難以照顧，或多或少影響到家庭的和諧，滋生抵觸情緒。筆者認(rèn)為，單求民警講奉獻(xiàn)、拼體力，不從隊(duì)伍管理機(jī)制和勤務(wù)模式等方面進(jìn)行改革和突破，不僅民警的身體狀況難以維系，疲勞厭戰(zhàn)情緒也很難平復(fù)，長(zhǎng)此以往必將嚴(yán)重影響隊(duì)伍戰(zhàn)斗力，影響公安保衛(wèi)任務(wù)的有效完成。因此，實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)是當(dāng)前緩解警力緊張問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措，除了能夠有效緩解上述這些矛盾和問(wèn)題，更能使線路民警感覺(jué)到“駐站警務(wù)點(diǎn)是一個(gè)工作場(chǎng)所，更是一個(gè)家”，進(jìn)而激發(fā)線路民警抓好線路治安管理的工作熱情。

(二)實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)必須進(jìn)行調(diào)查摸底

一要在全體民警中開展廣泛宣傳。要組織各基層派出所對(duì)公安局《暫行規(guī)定》進(jìn)行記名式傳達(dá)，使每一位民警都能詳細(xì)了解《暫行規(guī)定》的內(nèi)容，公安局、處職能部門和派出所教導(dǎo)員要及時(shí)進(jìn)行解讀、宣講，使有意愿的民警能明晰有關(guān)政策和要求，積極報(bào)名參與。二要嚴(yán)格篩選申請(qǐng)對(duì)象。在搜集掌握廣大民警意向的同時(shí)，還要準(zhǔn)確掌握民警的工作能力及其家屬的意愿，并對(duì)其家屬年齡、職業(yè)、健康狀況、簡(jiǎn)歷等情況做好登記備案。對(duì)符合條件的民警，應(yīng)由公安處在全處范圍內(nèi)進(jìn)行公示，并填報(bào)“全局愿意攜帶家屬駐站情況調(diào)查表”。三要嚴(yán)格確定擬實(shí)行“居家式”的駐站警務(wù)點(diǎn)。由于申請(qǐng)到“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)工作系民警自愿，非強(qiáng)制要求，所以確定合適的駐站警務(wù)點(diǎn)必須在辦公用房、硬件設(shè)施符合條件，民警個(gè)人有意向的駐站警務(wù)點(diǎn)中選擇。對(duì)符合要求，且只有1名民警報(bào)名的，原則上同意其申請(qǐng);對(duì)有2名及以上民警報(bào)名同一個(gè)駐站警務(wù)點(diǎn)的，根據(jù)評(píng)選細(xì)則擇優(yōu)選定;對(duì)沒(méi)有民警報(bào)名，但可以攜帶家屬駐站的，公安處或派出所可在其他報(bào)名民警中調(diào)劑。

(三)實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)必須完善保障措施

“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)既是線路民警的辦公場(chǎng)所，也是線路民警的家。因此，確保該駐站警務(wù)點(diǎn)能發(fā)揮拴心留人的作用，完善保障措施十分關(guān)鍵。一要改造用房功能。必須對(duì)現(xiàn)有用房的功能進(jìn)行合理改造，明確辦公區(qū)域和生活區(qū)域，特別是生活區(qū)域內(nèi)要采取軟、硬隔離措施，進(jìn)一步劃定臥室、廚房、衛(wèi)生間等功能區(qū)域，從而使線路民警更能體會(huì)“家”的溫馨。二要落實(shí)相關(guān)設(shè)施。除辦公區(qū)保留和完善必要的警用裝備、交通工具、辦公用品外，生活區(qū)也要配備必要的生活設(shè)施。為此，《暫行規(guī)定》明確:每個(gè)駐站警務(wù)點(diǎn)必配雙人床(含被褥)、衣櫥、電飯鍋、液化氣灶、冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)、微波爐、電視機(jī)、熱水器等10項(xiàng)生活設(shè)施。三要落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。讓線路民警安心留守，甘于奉獻(xiàn)，讓民警家屬甘愿相伴，除積極鼓勵(lì)廣大民警參與“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)，還要借鑒日本“夫妻駐在所”做法，給予隨民警駐站的家屬一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。為此，《暫行規(guī)定》明確駐站達(dá)到或超過(guò)20天，確保民警休息時(shí)間能在駐站警務(wù)點(diǎn)的，給予全額補(bǔ)貼。根據(jù)管內(nèi)各公安處的地區(qū)差異，每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為1000～1600元不等。另外，每月還可實(shí)報(bào)實(shí)銷不超過(guò)500元的水電煤氣費(fèi)。以蚌埠公安處為例，每個(gè)駐站警務(wù)點(diǎn)每月補(bǔ)貼合計(jì)1500元，該費(fèi)用與蚌埠地區(qū)工薪階層收入基本相當(dāng)。

(四)實(shí)施“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)建設(shè)必須規(guī)范制度建設(shè)

由于“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)只有1名民警駐站，其崗位職責(zé)和勤務(wù)制度有別于其他“單警制”駐站警務(wù)點(diǎn)。同時(shí)，擬定的“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)可能原本是“一站兩警制”或“兩站三警制”勤務(wù)模式，實(shí)行居家駐站后，其勤務(wù)模式也必須進(jìn)行適度調(diào)整。與此同時(shí)，對(duì)“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)民警的考核管理也將成為一個(gè)新的課題。筆者認(rèn)為，一要制定專門的線路民警崗位職責(zé)。公安處和相關(guān)派出所要結(jié)合對(duì)“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)管轄線路定位和沿線治安狀況，明確規(guī)定有效勤務(wù)時(shí)段，對(duì)包括基礎(chǔ)調(diào)查、線路巡查、隱患整治、路外安全宣傳等在內(nèi)的具體工作，適度進(jìn)行量化管理，從而確保其職能作用的發(fā)揮。二要制定專門的管理細(xì)則。民警妻子作為鐵路民警的家屬，盡管或多或少了解一些鐵路安全常識(shí)，但隨警駐站后，其人身安全尤為重要。因此，要專門制定管理細(xì)則，明確家屬只需協(xié)助民警做好日常生活起居保障事宜，不參加巡線及其他警務(wù)或安保工作。當(dāng)然，在非緊急狀態(tài)和條件允許的情況下，可幫助民警作一些電話記錄，處理一些群眾接待等工作。三要制定專門的考核措施。公安處和派出所要實(shí)行動(dòng)態(tài)考核管理，對(duì)“居家式”駐站警務(wù)點(diǎn)工作狀況實(shí)行周、月、季度檢查指導(dǎo)，有效監(jiān)督警務(wù)點(diǎn)相關(guān)工作的運(yùn)轉(zhuǎn)。公安處每季度要進(jìn)行一次考評(píng):對(duì)成績(jī)突出的，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì);對(duì)治安管理工作成效較差的，按規(guī)定考核，取消其居家駐站資格，并重新確定駐站民警。當(dāng)然，此項(xiàng)工作剛剛開始運(yùn)作，相關(guān)制度的建設(shè)還要在實(shí)踐中不斷探索和總結(jié)。