關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目造價(jià)控制與管理審計(jì)的思考

韓秀國(guó)

（鐵道部審計(jì)中心二處副處長(zhǎng)，北京 100844）

關(guān)于鐵路工程項(xiàng)目造價(jià)控制與管理審計(jì)的思考

韓秀國(guó)

（鐵道部審計(jì)中心二處副處長(zhǎng)，北京 100844）

鐵路工程項(xiàng)目造價(jià)的控制與管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，審計(jì)部門應(yīng)根據(jù)鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)的不同階段，有重點(diǎn)地實(shí)施全過程的審核與評(píng)價(jià)。通過對(duì)鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)各階段的審核與評(píng)價(jià)，促進(jìn)決策部門、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、施工單位等加強(qiáng)對(duì)鐵路工程項(xiàng)目造價(jià)的控制與管理，使鐵路工程項(xiàng)目造價(jià)確實(shí)得到有效的控制，避免鐵路工程項(xiàng)目“初設(shè)超可研、實(shí)施超概算、決算超預(yù)算”現(xiàn)象的發(fā)生，從而不斷提高鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)的管理水平和投資效益。

鐵路工程;造價(jià)控制;監(jiān)督；管理；審計(jì)

大規(guī)模鐵路建設(shè)正在全面進(jìn)行，鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和管理受到國(guó)家和鐵路各級(jí)管理部門高度重視，也受到全國(guó)各個(gè)方面的高度關(guān)注。鐵路有關(guān)管理部門為了加強(qiáng)對(duì)鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)的管理，對(duì)每個(gè)大中型工程項(xiàng)目分別成立了專門管理機(jī)構(gòu)；鐵路各級(jí)財(cái)務(wù)部門對(duì)建設(shè)資金的撥付和使用進(jìn)行嚴(yán)格控制；國(guó)家、鐵路各級(jí)建設(shè)、審計(jì)部門每年分別對(duì)鐵路工程項(xiàng)目的建設(shè)情況，包括對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的工程質(zhì)量和安全施工情況、建設(shè)資金的管理和使用情況等進(jìn)行檢查或?qū)徲?jì)。但從已完工的建設(shè)項(xiàng)目看，存在初設(shè)超可研、實(shí)施超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象。

鐵路工程項(xiàng)目存在的“三超”現(xiàn)象，其原因是多方面的，但其中對(duì)工程項(xiàng)目造價(jià)的控制和管理還不夠完善，應(yīng)該是主要原因之一。加強(qiáng)工程造價(jià)的控制與管理，一方面，要求建設(shè)單位對(duì)工程造價(jià)的控制與管理貫穿于工程建設(shè)的全過程，要在投資決策、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)及訂立合同、工程施工以及工程價(jià)款結(jié)算等主要階段加強(qiáng)對(duì)工程造價(jià)的控制與管理；另一方面，審計(jì)部門也應(yīng)按照各個(gè)階段的不同特點(diǎn)，對(duì)工程造價(jià)的控制和管理進(jìn)行全過程的審計(jì)監(jiān)督。

1 在鐵路工程項(xiàng)目投資決策階段對(duì)工程造價(jià)控制與管理的審核與評(píng)價(jià)

工程造價(jià)的控制與管理應(yīng)貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程，但決策階段對(duì)該項(xiàng)目的工程造價(jià)具有重大影響，特別是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、建設(shè)地點(diǎn)的選擇、工藝的評(píng)選、設(shè)備的選用等，直接關(guān)系到工程造價(jià)的高低。因此，項(xiàng)目決策的內(nèi)容是否科學(xué)、合理，是決定工程造價(jià)的基礎(chǔ)，直接影響著決策階段之后各個(gè)建設(shè)階段對(duì)工程造價(jià)的控制與管理。審計(jì)部門應(yīng)抽調(diào)有關(guān)方面的專家，對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的確定、建設(shè)地點(diǎn)的選擇、工藝的評(píng)選、設(shè)備的選用等備選方案的科學(xué)、合理性進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)，以便有關(guān)決策層進(jìn)行科學(xué)決策。

1.1 審核投資決策基礎(chǔ)資料的收集是否詳實(shí)、準(zhǔn)確

對(duì)鐵路工程沿線的水電路狀況資料、地質(zhì)勘測(cè)資料、主要材料設(shè)備的價(jià)格資料、大宗材料的采購地以及現(xiàn)有已建類似工程資料等的收集是否全面、詳實(shí)、準(zhǔn)確，審計(jì)人員要逐項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的審核與評(píng)價(jià)，以確認(rèn)可行性研究的基礎(chǔ)資料是否可靠。

1.2 審核可行性研究情況

審計(jì)人員應(yīng)審核有關(guān)部門是否根據(jù)已掌握的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和信息資料，進(jìn)行綜合分析和處理，并根據(jù)市場(chǎng)需求及發(fā)展前景，合理確定工程的規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。審計(jì)人員應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)復(fù)核測(cè)算，評(píng)價(jià)可行性研究報(bào)告重點(diǎn)內(nèi)容的科學(xué)合理性。

1.3 審核方案比選情況

審計(jì)人員應(yīng)審核有關(guān)部門是否結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況，在滿足運(yùn)力需求的前提下，遵循“效益至上”的原則，進(jìn)行多方案比選。是否用動(dòng)態(tài)分析方法進(jìn)行多方案技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較。是否通過方案優(yōu)化，使工藝流程盡量簡(jiǎn)單，設(shè)備選型更加合理。

1.4 審核工程投資估算

審計(jì)人員應(yīng)審核投資估算編制依據(jù)是否詳細(xì)、全面，是否從實(shí)際出發(fā)，充分考慮到施工過程中可能出現(xiàn)的各種情況及不利因素對(duì)工程造價(jià)的影響，考慮市場(chǎng)情況及建設(shè)期間預(yù)留價(jià)格浮動(dòng)系數(shù)，使投資基本上符合實(shí)際并留有余地，使投資估算真正起到控制項(xiàng)目總投資的作用。

通過對(duì)上述決策階段有關(guān)情況的審核與評(píng)價(jià)，加強(qiáng)項(xiàng)目決策階段對(duì)工程造價(jià)的控制與管理，促使鐵路工程項(xiàng)目采用科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資料，合理地計(jì)算投資估算，使其他階段對(duì)造價(jià)的控制與管理有可靠的基礎(chǔ)，使投資控制目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，避免“三超”現(xiàn)象的發(fā)生。

2 在鐵路工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段對(duì)工程造價(jià)控制與管理的審核與評(píng)價(jià)

工程項(xiàng)目經(jīng)過決策立項(xiàng)后，設(shè)計(jì)階段應(yīng)是全過程造價(jià)控制的重點(diǎn)。雖然設(shè)計(jì)費(fèi)用占工程總投資的比例很小，但對(duì)工程造價(jià)的影響程度很大。有些工程設(shè)計(jì)人員往往偏重于設(shè)計(jì)質(zhì)量與功能，不注重對(duì)工程造價(jià)的影響。在結(jié)構(gòu)形式、地質(zhì)條件都相近的情況下，不同設(shè)計(jì)人員所采用的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)及主要材料用量有所差別，有些設(shè)計(jì)的安全系數(shù)大大超過設(shè)計(jì)規(guī)范要求，從而造成許多功能和投資的浪費(fèi)。審計(jì)部門應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)過程進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)。

2.1 審核招標(biāo)和設(shè)計(jì)監(jiān)理情況

審核工程設(shè)計(jì)是否進(jìn)行招標(biāo)和進(jìn)行設(shè)計(jì)監(jiān)理，以確保工程概算和施工圖預(yù)算不超過決策階段的投資估算。審計(jì)人員應(yīng)審核建設(shè)單位是否將工程造價(jià)控制與管理工作全面承包給設(shè)計(jì)單位，自己不聞不問，或很少參與；審查建設(shè)單位是否積極參與設(shè)計(jì)的全過程，抓住控制與管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

2.2 審核設(shè)計(jì)方案優(yōu)化情況

初步設(shè)計(jì)方案完成后，審計(jì)人員應(yīng)審核建設(shè)單位是否組織有關(guān)的專家進(jìn)行設(shè)計(jì)優(yōu)化，并從安全、功能、標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)等方面全面權(quán)衡，確定一個(gè)較合理的設(shè)計(jì)方案，使最終設(shè)計(jì)方案既科學(xué)又經(jīng)濟(jì)。

2.3 審核對(duì)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)是否實(shí)行限額控制

限額設(shè)計(jì)是以項(xiàng)目可行性研究報(bào)告所批復(fù)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，在投資估算限額范圍內(nèi)進(jìn)行工程設(shè)計(jì)，以提高投資的經(jīng)濟(jì)效益。審計(jì)人員應(yīng)審核設(shè)計(jì)過程中是否推行限額設(shè)計(jì)，并按照設(shè)計(jì)程序分階段、層層控制總投資；是否使投資控制貫穿于初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)直到施工圖設(shè)計(jì)的各個(gè)階段；各設(shè)計(jì)階段是否按各專業(yè)進(jìn)行投資分解，分塊限額，是否具體分配到單元和專業(yè)，形成橫向控制和縱向控制相結(jié)合的控制體系。

2.4 審核設(shè)計(jì)階段概算及施工圖預(yù)算是否全面準(zhǔn)確

審計(jì)人員應(yīng)審核工程概算及施工圖預(yù)算是否有漏項(xiàng)、缺口，是否考慮足夠的各種價(jià)格浮動(dòng)因素。加強(qiáng)設(shè)計(jì)階段的工程概預(yù)算審核，確保設(shè)計(jì)階段概算和施工圖預(yù)算科學(xué)、準(zhǔn)確。

通過對(duì)上述設(shè)計(jì)階段的審核與評(píng)價(jià)，使工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)更加科學(xué)、經(jīng)濟(jì)，全面、完整，避免各類變更的頻繁發(fā)生，從而達(dá)到避免“三超”、控制工程造價(jià)的目的。

3 在鐵路工程項(xiàng)目招投標(biāo)階段對(duì)工程造價(jià)控制與管理的審核與評(píng)價(jià)

建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度是建設(shè)單位控制工程造價(jià)的有效手段，建設(shè)單位要充分利用招投標(biāo)這一有效競(jìng)爭(zhēng)手段進(jìn)行工程造價(jià)控制。審計(jì)部門應(yīng)對(duì)招投標(biāo)階段工程造價(jià)控制與管理進(jìn)行全過程的審核與評(píng)價(jià)。

3.1 對(duì)招標(biāo)文件的審核

招標(biāo)文件編制是否規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，招標(biāo)文件是否明確工程現(xiàn)場(chǎng)條件、狀況、工程概要、工程招標(biāo)范圍、工程承包方式、計(jì)價(jià)依據(jù)、工程預(yù)付款進(jìn)度款支付及結(jié)算方式、工期質(zhì)量要求、技術(shù)要求、評(píng)標(biāo)細(xì)則、截標(biāo)、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)時(shí)間、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、合同價(jià)的確定方式、投標(biāo)書的符合性要求、主要合同條款、施工圖紙及圖紙會(huì)審答疑內(nèi)容、工程量清單等實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。

3.2 對(duì)評(píng)標(biāo)定標(biāo)過程的審核

審核是否對(duì)投標(biāo)人統(tǒng)一計(jì)價(jià)口徑、統(tǒng)一計(jì)量依據(jù)，以標(biāo)價(jià)合理等綜合條件選擇合適的施工單位；是否堅(jiān)持“公開、公平、公正”的原則，選擇既能降低工程造價(jià)，又能保證工程按質(zhì)按時(shí)完成的施工單位。對(duì)綜合降低造價(jià)的投標(biāo)，要審核其降低造價(jià)的具體內(nèi)容，以防為了中標(biāo)而降低造價(jià)，最終影響工程質(zhì)量。

3.3 對(duì)合同簽訂過程的審核

合同作為貫穿整個(gè)施工過程和結(jié)算過程的合約，是確定工程造價(jià)的主要依據(jù)，對(duì)工程造價(jià)的控制起著十分重要的作用。審計(jì)部門應(yīng)對(duì)合同簽訂過程進(jìn)行審核監(jiān)督。重點(diǎn)對(duì)合同的主要內(nèi)容，如結(jié)算方式，合同價(jià)變更的規(guī)定（應(yīng)經(jīng)過審計(jì)核實(shí)），材料、設(shè)備的供應(yīng)方式，工程分包等條款進(jìn)行審核，保證鐵路工程合同價(jià)的合理性、合法性，減少履行合同中甲乙雙方的糾紛，維護(hù)合同雙方的利益，有效地控制工程造價(jià)。

通過對(duì)上述工程招投標(biāo)及合同簽訂過程的審核與評(píng)價(jià)，促進(jìn)建設(shè)單位“公開、公平、公正”地選擇施工單位，使鐵路工程項(xiàng)目既能節(jié)約投資，又能保證工程質(zhì)量，同時(shí)減少合同糾紛，保護(hù)合同雙方的合法權(quán)益。

4 在鐵路工程項(xiàng)目施工階段對(duì)工程造價(jià)控制與管理的審核與評(píng)價(jià)

施工階段是落實(shí)合同、實(shí)施投資控制的操作過程，是工程設(shè)計(jì)意圖最終實(shí)現(xiàn)并形成工程實(shí)物的階段。由于施工過程周期長(zhǎng)，影響因素多，材料價(jià)格波動(dòng)大，工程現(xiàn)場(chǎng)處理因素都會(huì)直接影響工程造價(jià)。采取有效的措施加強(qiáng)這一階段的投資控制，對(duì)管好用好資金、提高投資效益具有重要的意義。建設(shè)單位的審計(jì)部門（或聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）應(yīng)適時(shí)對(duì)工程施工單位及施工過程（包括工程監(jiān)理資料）進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)，這種審核與評(píng)價(jià)應(yīng)在上述合同簽訂過程中予以明確。

4.1 審核材料用量的真實(shí)性與材料價(jià)格的合理性

材料費(fèi)在工程中占有很大比重，材料用量、材料價(jià)格對(duì)施工階段的工程造價(jià)影響很大。審計(jì)人員應(yīng)按施工圖審核材料的用量是否超出該工程的核定用量，如超出應(yīng)審核其用途，避免將本工程的材料用于其他工程；對(duì)材料價(jià)格的審核，審計(jì)人員應(yīng)密切注意市場(chǎng)行情，掌握材料價(jià)格信息，不僅要審核材料供應(yīng)的渠道，對(duì)甲供或甲控物資，是否按規(guī)定（約定）進(jìn)行招標(biāo)采購，如有不符應(yīng)查明原因；同時(shí)要審核材料的質(zhì)量，無論是甲供材料還是施工單位自行采購的材料，都要對(duì)材料的質(zhì)量進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)，以保證工程質(zhì)量并使工程投資得到有效的控制。

4.2 審核設(shè)計(jì)變更的科學(xué)合理性

在工程建設(shè)過程中，設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證是不可避免的，但要進(jìn)行有效的控制。審計(jì)人員應(yīng)嚴(yán)格審核設(shè)計(jì)變更、材料代用、現(xiàn)場(chǎng)簽證、額外用工及各種預(yù)算外費(fèi)用。對(duì)必須變更的工程要先做出工程量和造價(jià)的增減分析，審核其科學(xué)性和合理性。并對(duì)變更程序進(jìn)行審核，經(jīng)建設(shè)單位同意，設(shè)計(jì)單位審查簽證，發(fā)出相應(yīng)的圖紙和說明后，方可發(fā)出變更通知，調(diào)整原合同確定的工程造價(jià)。若遇有重大設(shè)計(jì)變更，總造價(jià)突破原投資估算或設(shè)計(jì)總概算的一定比例時(shí)，按規(guī)定還須報(bào)原批準(zhǔn)部門或單位批準(zhǔn)后方可發(fā)出變更通知。在實(shí)施過程中，往往由于工期緊等客觀原因，造成有些設(shè)計(jì)變更邊設(shè)計(jì)、邊施工，有時(shí)變更已實(shí)施，批準(zhǔn)程序還未完成。審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)甲乙雙方和監(jiān)理人員的簽認(rèn)記錄，客觀公正地進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)，如實(shí)反映情況。

4.3 審核工程建設(shè)單位、監(jiān)理單位是否正確履行職責(zé)

在工程施工過程中，工程的建設(shè)單位（甲方）和監(jiān)理單位對(duì)鐵路工程項(xiàng)目的投資控制與管理，對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量等起到至關(guān)重要的作用。審計(jì)人員對(duì)施工過程的審核與評(píng)價(jià)，首先應(yīng)對(duì)建設(shè)單位是否正確履行職責(zé)，是否按相關(guān)程序辦事，是否尊重科學(xué)，是否存在盲目指揮，是否有搭車工程，是否有隨意增加、變更設(shè)計(jì)內(nèi)容，從而造成浪費(fèi)等進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)。

審計(jì)人員對(duì)監(jiān)理單位的審核與評(píng)價(jià)，首先應(yīng)審核是否經(jīng)過招投標(biāo)確定監(jiān)理單位，對(duì)中標(biāo)監(jiān)理單位的資質(zhì)、能力也要進(jìn)行復(fù)核；對(duì)監(jiān)理單位實(shí)際的履行職責(zé)情況要重點(diǎn)進(jìn)行審核，包括監(jiān)理日志、記錄的審核；對(duì)監(jiān)理發(fā)現(xiàn)問題的整改情況要對(duì)整改記錄等資料進(jìn)行審核，必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行實(shí)地勘察和檢驗(yàn)，以確保工程的質(zhì)量，確保投資效益的實(shí)現(xiàn)。

在鐵路工程項(xiàng)目施工階段，通過對(duì)施工單位、建設(shè)單位和監(jiān)理單位的審核，促進(jìn)鐵路工程項(xiàng)目保質(zhì)保量地有序?qū)嵤⒐こ淘靸r(jià)控制在設(shè)計(jì)概算以內(nèi)。

5 在鐵路工程項(xiàng)目?jī)r(jià)款結(jié)算階段對(duì)工程造價(jià)控制與管理的審核與評(píng)價(jià)

工程價(jià)款結(jié)算包括工程進(jìn)度款的預(yù)付和結(jié)算、工程完工后的工程價(jià)款結(jié)算（或決算）。在工程價(jià)款結(jié)算時(shí)，建設(shè)單位的工程管理部門和財(cái)務(wù)部門應(yīng)嚴(yán)把審核關(guān)，審計(jì)部門應(yīng)適時(shí)地進(jìn)行審核與評(píng)價(jià)。

5.1 審核工程預(yù)付款是否及時(shí)合理

審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程預(yù)付款的審核，審核工程預(yù)付款的撥付是否根據(jù)施工合同的約定，按照施工計(jì)劃及時(shí)撥付，是否有超計(jì)劃比例、超工程進(jìn)度撥款，是否有欠撥工程款，影響工程進(jìn)度的現(xiàn)象；并審核工程預(yù)付款的運(yùn)用情況，是否有施工單位的上級(jí)調(diào)撥工程款到其他工程項(xiàng)目的現(xiàn)象。

5.2 審核工程驗(yàn)工計(jì)價(jià)及進(jìn)度款的結(jié)算是否準(zhǔn)確

1）對(duì)工程量的審核。審計(jì)人員應(yīng)根據(jù)施工承包合同、施工圖紙、設(shè)計(jì)變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證等，按照現(xiàn)行預(yù)算定額中的計(jì)算規(guī)則，審核工程量的計(jì)算是否準(zhǔn)確，是否有重復(fù)計(jì)算問題，必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行實(shí)地測(cè)量和計(jì)算。

2）對(duì)套用定額的審核。對(duì)套用定額的審核應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)情況，按照當(dāng)?shù)氐亩~說明進(jìn)行審核。既不能高套也不能錯(cuò)套定額，應(yīng)根據(jù)工作內(nèi)容及單價(jià)組成，并利用類似工程預(yù)算書及相應(yīng)定額進(jìn)行審核。對(duì)定額缺項(xiàng)的項(xiàng)目，應(yīng)依據(jù)類似的工程預(yù)算書并結(jié)合實(shí)際的施工情況，審核人工、材料、機(jī)械消耗單價(jià)確定得是否合理。

3）對(duì)材料價(jià)格的審核。對(duì)材料價(jià)格的審核，一是審核材料的實(shí)際用量，按設(shè)計(jì)、施工圖紙及核算定額所需材料用量審核實(shí)際的材料用量；二是審核取定的材料價(jià)格，是否套用了當(dāng)期（或預(yù)算）材料價(jià)格，是否有跨期高套現(xiàn)象；三是審核材料的價(jià)差，根據(jù)調(diào)整價(jià)差的文件依據(jù)等，逐項(xiàng)進(jìn)行審核，是否有不該調(diào)價(jià)差的而調(diào)了價(jià)差等。

4）對(duì)工程進(jìn)度款撥付的審核。審核工程進(jìn)度款撥付時(shí)是否扣除了預(yù)付的工程款，是否扣除了甲供材料款，是否按規(guī)定扣留了工程質(zhì)量保證金等。

5.3 審核工程決算是否準(zhǔn)確及時(shí)

工程項(xiàng)目的決算，是工程投資的最后清理階段，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程決算階段的審核與評(píng)價(jià)。審核工程決算是否全面、準(zhǔn)確，有無將超概算的工程款掛賬或不進(jìn)賬；是否有不屬于該工程項(xiàng)目的款項(xiàng)，列入該工程項(xiàng)目的問題；是否有工程延期或已交付使用而長(zhǎng)期不驗(yàn)收、不及時(shí)編制竣工決算等等。

Control and management on the railway project cost is a dynamic process which requires the auditing department to carry out the whole process auditing and evaluation with focus in different stages of railway project,through which to strengthen the control and management of project cost in terms of decision-making department,design institute,client and contractors,avoiding ending up over the budget,thus improving the management level and investment return of railway projects.

railway project；cost control；supervision；management；auditing

A

1004-9746（2011）02-0014-04

魏艷紅）

2011-01-10）