論我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建

和 洪

(鐵道警官高等?？茖W(xué)校法律系,河南鄭州 450053)

行政公益訴訟是指當(dāng)國(guó)家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的違法行政行為,損害了公共利益或有損害公共利益的危險(xiǎn)時(shí),法律賦予無直接利害關(guān)系的公民、公益性社會(huì)團(tuán)體或特定國(guó)家機(jī)關(guān)向法院提起訴訟的權(quán)利,由法院對(duì)被訴行政行為進(jìn)行審查并予以補(bǔ)救的制度。它不僅使公共利益獲得了國(guó)家司法權(quán)的有效維護(hù),也拓展了公民參加國(guó)家事務(wù)管理的途徑,而且還“是一種嶄新的權(quán)力制約權(quán)力模式……可以防止行政權(quán)力的極度擴(kuò)張,有效制約行政機(jī)關(guān)的放縱和恣意,從而從根本上維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義,實(shí)現(xiàn)國(guó)家的和諧、社會(huì)的和諧”[1]。作為應(yīng)對(duì)行政權(quán)侵犯公共利益這一新型社會(huì)矛盾的有效途徑,該制度受到了現(xiàn)代法治國(guó)家的廣泛關(guān)注,許多國(guó)家都結(jié)合本國(guó)的立法慣例和司法環(huán)境以不同方式構(gòu)建起了各具特色的行政公益訴訟制度。與此世界立法潮流不相稱的是,同樣已經(jīng)頻繁出現(xiàn)諸如國(guó)有資產(chǎn)流失案件、環(huán)境污染案件、壟斷經(jīng)營(yíng)案件等行政主體侵權(quán)案件的我國(guó),卻至今未就行政公益訴訟作出明確的法律規(guī)定。這種明顯的立法滯后,不僅不利于我國(guó)對(duì)社會(huì)公共利益的有效維護(hù),不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建,也與不斷健全和完善社會(huì)主義法律體系的總體法制建設(shè)目標(biāo)不符。

基于以上認(rèn)識(shí),本文擬在對(duì)世界上幾個(gè)主要國(guó)家之行政公益訴訟制度進(jìn)行考察和分析的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建提出幾點(diǎn)不成熟的看法,以求教于學(xué)界前輩和同仁。

一、外國(guó)行政公益訴訟之基本情況考察

(一)英國(guó)的行政公益訴訟

英國(guó)在傳統(tǒng)上是以判例法為淵源的國(guó)家,法官們的觀點(diǎn)和主張?jiān)诖罅康呐袥Q中得以體現(xiàn)和確立,英國(guó)的行政公益訴訟制度也是在此基礎(chǔ)上建立的。英國(guó)行政公益訴訟制度具有如下特點(diǎn):

1.起訴主體具有廣泛性。在英國(guó),為了使公共利益不受違法行政行為的侵害,法務(wù)長(zhǎng)官可以主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查,也可以在私人沒有起訴資格時(shí)授權(quán)該私人以其名義起訴。反對(duì)違法行政行為的私人,擁有作為公共利益之代表的訴之權(quán)益。根據(jù)英國(guó)法律規(guī)定,任何公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及特定國(guó)家機(jī)關(guān)均可以原告身份對(duì)違法行政行為向法院提起訴訟。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)依法直接提起訴訟時(shí),它就是行政訴訟的原告;當(dāng)公民以總檢察長(zhǎng)名義提起訴訟時(shí),總檢察長(zhǎng)是形式上的原告,公民作為告發(fā)人,則是實(shí)質(zhì)上的原告。

2.利害關(guān)系的不特定性。在一般行政訴訟中,受到侵害的往往是具體行政相對(duì)人的合法權(quán)益,且侵害已成事實(shí)。而在行政公益訴訟中,違法行政行為侵害的是公共利益,對(duì)普通民眾往往只有不利影響而無直接利益上的損害,或者某一具體行為在侵害公共利益的同時(shí)也損害了相對(duì)人的直接利益。在此情況下,英國(guó)法律允許在受直接損害的相對(duì)人不愿、不敢或不便提起訴訟時(shí),任何個(gè)人、社會(huì)組織、特定國(guó)家機(jī)關(guān)為了維護(hù)公共利益而提起訴訟。另外,基于公共利益的重要性和一旦受到侵害所造成影響的廣泛性,法律允許在行政行為作出后實(shí)際損害結(jié)果發(fā)生前,對(duì)違法行政行為將來可能造成的不利后果提起訴訟,以防患于未然,但以該損害明顯會(huì)發(fā)生為前提。

3.可訴對(duì)象的雙重性。行政公益訴訟的起訴對(duì)象不僅包括行政主體做出的只對(duì)特定行政相對(duì)人發(fā)生效力的具體行政行為,也包括不針對(duì)特定相對(duì)人但卻損害了公共利益的抽象行政行為。這一規(guī)則創(chuàng)制于丹寧大法官主審的“布萊克伯恩訴大都會(huì)警察局”案。布萊克伯恩經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)俱樂部開設(shè)的賭博場(chǎng)所公開違反法律,他便向大都會(huì)警察局提出此問題,但警方依據(jù) 1966年發(fā)布的一項(xiàng)“政策規(guī)定”認(rèn)為不能對(duì)此事進(jìn)行起訴。布萊克波恩便向法院提出訴訟,對(duì)該“政策規(guī)定”提出質(zhì)疑,并要求判令警察局履行職責(zé)。這一訴求得到了丹寧大法官的支持,判令撤銷該項(xiàng)“政策規(guī)定”,法律得到了實(shí)施[2]。這一判例的作出獲得了英國(guó)各界的認(rèn)同,使英國(guó)確立了抽象行政行為的可訴性及對(duì)其進(jìn)行司法審查的先例[3]。

(二)美國(guó)的行政公益訴訟

在美國(guó),很早就有相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟和納稅人提起的禁令請(qǐng)求訴訟等類似行政公益訴訟的形式。例如,1901年紐約州曾有一判決就是允許私人以原告的身份起訴的,對(duì)批準(zhǔn)在道路上經(jīng)營(yíng)報(bào)亭的行政行為給予處分。市民提起的職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟最初是作為相關(guān)人訴訟提起的,后來私人不僅在實(shí)際上而且在名義上被允許以當(dāng)事人的身份起訴,如 1896年的北達(dá)克他州的判決承認(rèn)了私人要求依照憲法以州民投票的方式?jīng)Q定縣政府所在地的請(qǐng)求訴訟。納稅人訴訟雖然本意為納稅人享有的為阻止地方公共團(tuán)體的違法財(cái)產(chǎn)管理行為而提起的訴訟,但同時(shí)也針對(duì)造成金錢損失的違法行為。而行政公益訴訟的真正確立卻是 20世紀(jì)40年代的事。在 1940年“桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)”一案中,最高法院承認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)者雖然沒有受到合法權(quán)利的損害,但是實(shí)際上受到了損害,可以依法享有司法審查的起訴資格。三年以后,第二上訴法院在“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)(法人)訴伊克斯”案件中,針對(duì)被告主張的原告沒有起訴資格一說,發(fā)揮了私人檢察總長(zhǎng)理論,賦予私人基于維護(hù)公共利益的需要提起訴訟的權(quán)利[4]。私人檢察總長(zhǎng)理論(p rivate attoney general theory)是美國(guó)聯(lián)邦第二上訴法院在審理“紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯”案件中發(fā)展出來的理論。該案的原告是煤炭消費(fèi)者,被告是工業(yè)部長(zhǎng)和煤炭局長(zhǎng)。原告由于不服被告規(guī)定煤炭?jī)r(jià)格過高,根據(jù) 1937年煙煤法的規(guī)定,請(qǐng)求第二上訴法院審查。被告主張?jiān)鏇]有起訴資格,因?yàn)楸桓娴臎Q定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對(duì)被告的主張,發(fā)揮了私人檢察總長(zhǎng)理論。法院認(rèn)為,國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益,可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查。國(guó)會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長(zhǎng),主張公共利益。

美國(guó)行政公益訴訟的類型主要是民眾訴訟。民眾訴訟是指當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí),法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟。在美國(guó),各州以及聯(lián)邦的多數(shù)制定法中明文規(guī)定可在廣泛范圍內(nèi)采用民眾訴訟。如聯(lián)邦《純凈大氣法》、《水質(zhì)污染管制法》、《噪聲管制法》等等。此外,美國(guó)的環(huán)境法中關(guān)于公益訴訟已經(jīng)形成了一套完備的制度,公民提起訴訟不僅有法可依,而且有證據(jù)可舉,有標(biāo)準(zhǔn)可查,《清潔水法》就是其中重要的法律之一。與此相適應(yīng),《美國(guó)區(qū)法院民事訴訟法規(guī)》第 17條規(guī)定:“法定情況下,保護(hù)別人利益的案件,也可以用美利堅(jiān)合眾國(guó)的名義提起?！边@些具體法律的詳細(xì)規(guī)定為公民或社會(huì)團(tuán)體就環(huán)境公益或其他公共利益的司法救濟(jì)提供了保障。

(三)德國(guó)的行政公益訴訟

德國(guó)為加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù),在立法上將公民尋求公共利益救濟(jì)的利益標(biāo)準(zhǔn),從“法律權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到“法律值得保護(hù)的利益”標(biāo)準(zhǔn),使原來的被排斥于保護(hù)范圍之外的反射性利益 (包括公共利益)等事實(shí)利益,納入行政訴訟救濟(jì)的利益范圍內(nèi)。但德國(guó)的行政公益訴訟沒有英美法系那么廣泛,采取的還是比較保守的做法,對(duì)直接侵犯公共利益之行政違法行為只能由法律確定的公益代表人來提起行政公益訴訟。如在德國(guó)《行政法院法》第 35條和第 36條中規(guī)定:“在聯(lián)邦行政法院中設(shè)立一名高級(jí)聯(lián)邦檢察員。為維護(hù)公共利益,高級(jí)聯(lián)邦檢察員可參加聯(lián)邦行政法院任一訴訟程序;但違紀(jì)審判庭和兵役審判庭的程序除外。高級(jí)聯(lián)邦檢察員受聯(lián)邦政府指令約束?！薄耙罁?jù)州政府之行政法規(guī)的規(guī)定,亦可在高級(jí)行政法院和地方行政法院中指定公益代表人,可由其在一般或特定情況下代表州或州行政機(jī)關(guān)?！盵5]德國(guó)的行政公益訴訟由隸屬于政府的公益代表人提起,雖然同普通行政官員相比,公益代表人具有相當(dāng)大的獨(dú)立性,但還是表明立法者傾向于將維護(hù)公共利益的職責(zé)交給國(guó)家而非普通公民[6]。這與美國(guó)將行政公益訴訟的原告資格賦予普通私人或團(tuán)體的做法是有所差別的。這一特點(diǎn)也表明德國(guó)在對(duì)待以公民與法院之間的互動(dòng)來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法問題上,不太強(qiáng)調(diào)給公民發(fā)揮作用的機(jī)會(huì),反而將監(jiān)督權(quán)交給政府機(jī)關(guān)的代表一一檢察員來行使。這一做法仍然體現(xiàn)著其重視國(guó)家力量和成文法法律文化傳統(tǒng)的特點(diǎn),不重視公民在法實(shí)現(xiàn)中的作用,以及法律的可用性、有效性和回應(yīng)性。

(四)法國(guó)的行政公益訴訟模式

法國(guó)的行政公益訴訟是以其行政越權(quán)之訴為基礎(chǔ)建立起來的。在法國(guó),行政越權(quán)之訴著眼于公共利益,主要目的在于保證行政行為的合法性,對(duì)事不對(duì)人,是法國(guó)最重要也是最具特色的訴訟制度,性質(zhì)上屬于客觀訴訟。它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害,請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。其基本目的是為了糾正違法的行政行為,保障良好的社會(huì)秩序,而不是僅限于保護(hù)起訴人的個(gè)人權(quán)利。公民提起越權(quán)之訴的條件是,必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系,但并不要求是申訴人的個(gè)人利益。判決發(fā)生對(duì)事的效果,不以申訴人為限。法國(guó)最高法院認(rèn)為,法律中排除一切申訴的條款,不能剝奪當(dāng)事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時(shí),當(dāng)事人的申訴權(quán)才受到限制[7](P64)。為了鼓勵(lì)公民為維護(hù)社會(huì)公共利益,糾正違法行政行為而提起越權(quán)之訴,法國(guó)法律規(guī)定,越權(quán)之訴可以免去律師代理,事先不需要交納訴訟費(fèi)用。

(五)日本的行政公益訴訟

日本行政案件訴訟法將行政訴訟案件分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中的民眾訴訟即屬于行政公益訴訟的范疇。根據(jù)該法第 5條的規(guī)定,所謂民眾訴訟,是指“請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合法規(guī)的行為訴訟,并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上利益無關(guān)的資格提起的訴訟”[8]。民眾訴訟有兩個(gè)顯著特征:第一,其訴之目的在于糾正國(guó)家或地方公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為,而非維護(hù)自己的主觀上的權(quán)利或利益。第二,民眾訴訟的起訴者是基于選舉人的資格或其他與自己法律上的利益無關(guān)的資格提起訴訟。由此可見,民眾訴訟就其性質(zhì)而言是客觀訴訟(客觀訴訟是相對(duì)于保護(hù)公民個(gè)人利益為目的的主觀訴訟的以維護(hù)客觀的法秩序?yàn)槟康牡脑V訟)[9]。日本最高裁判所的一個(gè)判例可以為民眾訴訟做一個(gè)很好的注解。該案為請(qǐng)求營(yíng)業(yè)許可無效的訴訟。1962年日本最高裁判所 1月 19日判決,確認(rèn)居民提起的要求行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)浴池營(yíng)業(yè)許可無效的請(qǐng)求,其制度依據(jù)為違反法律關(guān)于公共浴池的設(shè)置必須相距 250米以上的規(guī)定。

二、外國(guó)行政公益訴訟制度對(duì)我國(guó)的啟示

通過上述比較有代表性的國(guó)外行政公益訴訟制度的分析,我們至少可以得到如下啟迪。

(一)許多國(guó)家已在立法上認(rèn)可行政公益訴訟

通過以上考察,我們不難看出,世界上多個(gè)國(guó)家雖然法律傳統(tǒng)不同,司法體制有別,但出于維護(hù)社會(huì)公共利益的考慮,都結(jié)合本國(guó)法律和司法的實(shí)際情況,通過不同的形式和途徑構(gòu)建起了各具特色的行政公益訴訟制度。可以說,通過訴訟形式來控制行政權(quán)力、維護(hù)公共利益的行政公益訴訟,正在走出極度受限制的困境,為許多國(guó)家所承認(rèn)、接受和采用。

(二)國(guó)外行政公益訴訟所保護(hù)的權(quán)益范圍廣泛

從前文提及的幾個(gè)有代表性國(guó)家的行政公益訴訟的有關(guān)內(nèi)容看,在這些國(guó)家行政公益訴訟制度所保護(hù)的權(quán)益相當(dāng)廣泛,包括生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益、公眾的生命健康以及文化、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等等,幾乎囊括了當(dāng)今社會(huì)所有的公益事業(yè)項(xiàng)目。

(三)各國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度目標(biāo)具有共同性

當(dāng)我們透過上述各國(guó)互不相同的行政公益訴訟制度形式或方式,對(duì)其構(gòu)建該制度的法理初衷進(jìn)行考量后就不難看出,雖然各國(guó)行政公益訴訟在具體制度方面的規(guī)定互不相同,但在行政公益訴訟制度的緣起,據(jù)以確立行政公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)上卻有著類似的地方。各國(guó)基本上都是出于保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、規(guī)范和監(jiān)督行政權(quán)的正確行使,以及順應(yīng)人民主權(quán)意識(shí)的要求等方面因素的考慮。

(四)行政公益訴訟制度的構(gòu)建都采用了“穩(wěn)妥”的立法技術(shù)

行政公益訴訟作為對(duì)行政權(quán)力的一種監(jiān)督方式,作為保障與維護(hù)公共利益的一種補(bǔ)充手段,被越來越多的國(guó)家所重視。然而,盡管如此,為了解決行政公益訴訟與現(xiàn)行訴訟制度的沖突,這些國(guó)家一開始都沒有急于對(duì)行政訴訟制度進(jìn)行改造,而是采取在既有的法律框架內(nèi),通過審判實(shí)踐擴(kuò)充相關(guān)法律條文的內(nèi)涵這樣一種“穩(wěn)妥”的方式來實(shí)現(xiàn)的,即法官在審理豐富、復(fù)雜的典型案件時(shí),通過適時(shí)“造法”,逐步形成一國(guó)的行政公益訴訟制度。在美國(guó),主要是通過判例發(fā)揮了“私人檢察總長(zhǎng)理論”,放寬了原告的起訴資格,進(jìn)而推動(dòng)了相關(guān)立法的完善;在英國(guó),確立行政公益訴訟制度的主要途徑是法官在具體案例中對(duì)“充分利益”的解釋突破了傳統(tǒng)訴訟中的直接利害關(guān)系人原則,使行政公益訴訟開始進(jìn)入人們的視野;德、法、日等大陸法系國(guó)家通過在相關(guān)領(lǐng)域(如公共資金的使用與監(jiān)督、消費(fèi)者保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等)設(shè)立團(tuán)體訴訟、民眾訴訟等具有公益性質(zhì)的訴訟制度而達(dá)到啟用行政公益訴訟之目的。這些都可為我們學(xué)習(xí)與借鑒,以推動(dòng)我國(guó)探索一條積極、穩(wěn)妥的行政公益訴訟之路。

三、構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考

綜上所述,行政公益訴訟制度作為現(xiàn)代社會(huì)維護(hù)公共利益的司法途徑,與其他訴訟制度相比有著其自身的鮮明特征和深厚的法理基礎(chǔ)。其重要性和有效性早已得到世界上許多國(guó)家的認(rèn)可和青睞,相當(dāng)一部分國(guó)家已經(jīng)結(jié)合本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和司法實(shí)踐的具體情況制定了各具特色的行政公益訴訟制度。而我國(guó)這方面幾乎還是一個(gè)空白。所以,筆者在前文研究的基礎(chǔ)上,對(duì)我國(guó)行政公益訴訟制度的構(gòu)建提出幾點(diǎn)膚淺的想法。

(一)確立科學(xué)的訴訟主體選擇理念

在訴訟主體的選擇上應(yīng)堅(jiān)持以團(tuán)體 (公益組織)訴訟為主、公民個(gè)人訴訟為輔,檢察機(jī)關(guān)訴訟為補(bǔ)充的理念。

在社會(huì)實(shí)踐中,因?yàn)椴煌裰黧w的權(quán)利意識(shí)不同、實(shí)際的權(quán)利受損狀況不同等,會(huì)出現(xiàn)公民個(gè)體為訴訟主體的行政公益訴訟。一方面,以公民為主體的行政公益訴訟最為直接地行使了訴訟權(quán)利,積極地實(shí)踐著權(quán)利救濟(jì);另一方面,以公民為主體的行政公益訴訟面臨著救濟(jì)公共利益時(shí),對(duì)于訴訟地位、訴訟實(shí)力、訴訟成本等一系列問題的考驗(yàn),所以,以權(quán)利保護(hù)為出發(fā)點(diǎn),應(yīng)當(dāng)肯定此類型的訴訟方式為權(quán)利人的訴訟主張敞開司法救濟(jì)之門。但是,由于行政公益訴訟中“公共利益”的不確定性、公益訴訟主體的“群體性”等特性,公民作為行政公益訴訟主體的選擇卻不是最優(yōu)的,它難以克服訴訟成本的壓力、難以克服其他社會(huì)成員“搭便車”的社會(huì)負(fù)效應(yīng)。為了規(guī)范行政公益訴訟,制度化的要求是在社會(huì)公正的價(jià)值指導(dǎo)下,系統(tǒng)化機(jī)制的運(yùn)行。以公民為訴訟主體模式是在傳統(tǒng)的訴訟制度下,以個(gè)別訴訟的方式來試圖實(shí)現(xiàn)有效遏制、禁止侵權(quán)行為的選擇,它的作用必然是有限的。所以,在對(duì)行政公益訴訟主體制度的構(gòu)建中,對(duì)于該類主體的適用范圍應(yīng)當(dāng)屬于個(gè)別的,而不是普遍的,以免在救濟(jì)權(quán)利過程中使權(quán)利受損。因此,在我國(guó)未來行政公益訴訟的主體選擇中,公民作為行政公益訴訟的主體不是該制度的主要內(nèi)容,而是基于主體性的個(gè)體選擇。如果能夠以合理的訴訟制度配置來匯集若干的個(gè)體訴訟為一個(gè)團(tuán)體(最好為公益組織)的訴訟,那么“通過一個(gè)審判程序便可救濟(jì)大量的被害者,這既節(jié)省了審判的費(fèi)用,又使被害者救濟(jì)制度有可能實(shí)現(xiàn)。僅依靠集團(tuán)訴訟便能使訴訟由經(jīng)濟(jì)的自滅行為變成經(jīng)濟(jì)的合理行為,由殉教者的英雄行為變成經(jīng)濟(jì)人的計(jì)劃性活動(dòng)”[10]。

同時(shí)我們還應(yīng)當(dāng)借鑒西方國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)針對(duì)特定行政公益侵權(quán)案件以訴權(quán)主體的立法理念,作為對(duì)團(tuán)體訴訟、公民個(gè)體訴訟的補(bǔ)充。因?yàn)?對(duì)于行政主體違法行政造成國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、危害社會(huì)市場(chǎng)秩序等較為嚴(yán)重的侵害公共利益的案件,檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體將會(huì)取得更好的訴訟效果。

(二)充分考慮與其他救濟(jì)途徑的銜接和配合

立法時(shí)應(yīng)加強(qiáng)行政公益訴訟輔助程序的研究,樹立多元救濟(jì)途徑并用的理念。

在現(xiàn)代法治國(guó)家,權(quán)利救濟(jì)出現(xiàn)途徑多樣化、方法多元化的趨勢(shì)。當(dāng)代世界各國(guó)在處理行政公益糾紛中出現(xiàn)了以解決問題為中心的立法趨勢(shì),將糾紛的解決拓展到實(shí)體法領(lǐng)域和各種替代性機(jī)制多元化救濟(jì)機(jī)制中,以糾紛的解決為側(cè)重點(diǎn),針對(duì)不同類型的糾紛分別設(shè)立對(duì)應(yīng)性的救濟(jì)機(jī)制,以求提供合理、有效的多元救濟(jì)制度。糾紛的多樣性本身就決定了糾紛解決方式的多元化,將一切社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾都納入司法救濟(jì)的途徑是不具有合理性和可行性的。因?yàn)?在糾紛的解決體系中,司法僅僅應(yīng)當(dāng)是糾紛解決的途徑之一,司法救濟(jì)雖然是權(quán)利救濟(jì)的最重要和最正式的方式,但不是各種糾紛的最佳解決方式和唯一方式。其他的糾紛解決方式,在救濟(jì)權(quán)利上具有各自的優(yōu)勢(shì),這不僅符合糾紛解決的科學(xué)性,而且符合當(dāng)事人的程序自治原理。因此,在我國(guó)行政公益訴訟的立法過程中也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“多元化救濟(jì)”理念,以便對(duì)我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍等具體問題作出合理而科學(xué)的界定。

(三)具體制度構(gòu)建中應(yīng)著重考慮的問題

1.科學(xué)確定我國(guó)行政公益訴訟受案范圍

從保護(hù)公共利益的角度考察,似乎行政訴訟的受案范圍越寬,越有利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。然而,一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)不僅要考慮制度本身的價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu),還要考慮與其他制度的價(jià)值、功能和結(jié)構(gòu)的融洽與和諧。盡管建立行政公益訴訟的目的是保障社會(huì)公共利益,但在設(shè)定行政公益訴訟的受案范圍時(shí)仍必須考慮各種相關(guān)因素,如法院的能力,包括法院的地位、法官的素質(zhì)和權(quán)力,社會(huì)對(duì)法院的認(rèn)可程度,行政訴訟外其他救濟(jì)渠道的發(fā)達(dá)與否,等等。因此筆者認(rèn)為,我國(guó)在立法之初,應(yīng)在合理幅度內(nèi)拓展行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)公共利益的救濟(jì)范圍作出一定的限制。在現(xiàn)階段將行政公益訴訟受案范圍明確列舉為國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境與資源保護(hù)、抽象行政行為、公益性投資行為以及壟斷行政行為等方面。將來司法條件成熟時(shí)再在此基礎(chǔ)上將我國(guó)行政公益訴訟受案范圍有序展開。

2.盡量拓寬原告資格

要想充分發(fā)揮行政公益訴訟制度在維護(hù)公共利益方面的作用,就必須突破原告資格的規(guī)定,使不同利益在受到侵害時(shí)都可以進(jìn)入訴訟程序。我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家的做法,將行政公益訴訟的原告資格分別賦予與被訴行政行為無直接利害關(guān)系的公民個(gè)人、社會(huì)公益組織和特定國(guó)家機(jī)關(guān)(如檢察院)。只有拓寬原告的資格范圍,才有可能為對(duì)行政行為進(jìn)行日益頻繁的司法審查打開法院大門。

3.確立鼓勵(lì)訴訟的訴訟費(fèi)用承擔(dān)制度

按各國(guó)立法例,訴訟費(fèi)用一般由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān),但在實(shí)際操作上,則由原告先行預(yù)付。然因公益性案件一般牽涉面較大,訴訟費(fèi)用非常可觀,所需費(fèi)用往往為公民個(gè)人和一般組織所難以承受。如果僅因訴訟費(fèi)用問題而將原告拒于法院大門之外,這無異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的保護(hù)請(qǐng)求,所以我國(guó)有必要吸納其他國(guó)家的先進(jìn)做法,適當(dāng)減輕公眾因提起行政公益訴訟而承擔(dān)的費(fèi)用,在相關(guān)法規(guī)中對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做法有利于原告的規(guī)定。例如,法國(guó)對(duì)以保護(hù)公共利益為著眼點(diǎn)的越權(quán)之訴就采用了不同于以保護(hù)私益為目的的完全管轄之訴的做法,“當(dāng)事人提起越權(quán)之訴,可以免除律師代理,事先不繳訴訟費(fèi)用,敗訴時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)極為低廉,是費(fèi)用少的訴訟”[7](P667)。因此,筆者認(rèn)為行政公益訴訟費(fèi)原則上應(yīng)按件收費(fèi);對(duì)于標(biāo)的額巨大的案件,如果原告勝訴,訴訟費(fèi)當(dāng)然地由被告負(fù)擔(dān),而原告敗訴案件的訴訟費(fèi)用的絕大部分可由法院從原告勝訴案件收取的被告罰金中留存一定比例來支付,只讓敗訴的原告承擔(dān)很少一部分費(fèi)用。

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