擅自開展診療活動(dòng)案

李國(guó)棟

1 案情簡(jiǎn)介

2008年8月，某市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報(bào)，稱在某小區(qū)周某存在非法行醫(yī)的行為，市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所立即派監(jiān)督人員前往調(diào)查。通過事先走訪群眾，摸清其具體位置后，立即進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn):周某原為某縣中醫(yī)院執(zhí)業(yè)醫(yī)師，于1999年取得《執(zhí)業(yè)醫(yī)師證書》，自2007年退休后擅自在其所住小區(qū)開展診療活動(dòng)。用中草藥專治胃炎、膽囊炎等疾病，接診患者主要以小區(qū)住戶為主。在現(xiàn)場(chǎng)中發(fā)現(xiàn):黃芪、甘草等50余種中草藥;開具的一張治療膽囊炎的中藥處方。經(jīng)詢問，當(dāng)事人只能提供《醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書》不能提供《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》。我們按照行政執(zhí)法程序，當(dāng)場(chǎng)制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問筆錄，并對(duì)其藥品進(jìn)行異地封存。

2008年9月8日，向當(dāng)事人下達(dá)了《行政處罰決定書》作出:①責(zé)令停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)。②沒收藥品。③罰款2000元的行政處罰。最終以停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，繳納罰款結(jié)案。

2 案例分析

本案值得探討的是法律適用的問題，即對(duì)執(zhí)業(yè)醫(yī)師未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》開展診療活動(dòng)進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》還是二者均適用合并處罰。這是在具體執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)爭(zhēng)議的問題，就此問題我發(fā)表一下個(gè)人觀點(diǎn)，僅供大家參考。

2.1 是否可以適用《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》的探討 《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條規(guī)定:“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門予以取締，沒收其違法所得及其藥品、器械，并處十萬元以下的罰款;對(duì)醫(yī)師吊銷其執(zhí)業(yè)證書;給患者造成損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”

《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》調(diào)整的對(duì)象是執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師。這一條適用的違法事實(shí)為“未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行醫(yī)或者非醫(yī)師行醫(yī)”。由于周末已經(jīng)取得了《執(zhí)業(yè)醫(yī)師證書》，所以要判斷的關(guān)鍵是能否認(rèn)定未經(jīng)批準(zhǔn)開辦了醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

使用本條存在的一定的問題，主要表現(xiàn)在:第一，適用主體方面存在疑問。《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第二條規(guī)定:“依法取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格或者執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格，經(jīng)注冊(cè)在醫(yī)療、預(yù)防、保健機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)的專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，適用本法。”也就意味著本法的適用范圍是取得資格證并且注冊(cè)的人員。周某曾經(jīng)取得過執(zhí)業(yè)證書，但早已經(jīng)離開，是否適合《醫(yī)師執(zhí)業(yè)注冊(cè)暫行辦法》中第十三條第五款規(guī)定的“終止醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)滿兩年的”情形，并屬于應(yīng)予注銷的范圍，如是則不適用于本法，但如何確定其終止醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)還需證據(jù)確定，如不能證明其終止醫(yī)師執(zhí)業(yè)活動(dòng)兩年以上，則還應(yīng)認(rèn)定其執(zhí)業(yè)證書有效，可以適用本法。第二，適用本法執(zhí)行難度大。本條規(guī)定的處罰種類包括:沒收藥品、器械，沒收非法所得，吊銷醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書等，執(zhí)行起來阻力和難度較大。

2.2 是否可以適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的探討 《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定:“任何單位或者個(gè)人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動(dòng)?！钡谒氖臈l規(guī)定:“違反本條例第二十四條規(guī)定，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》擅自執(zhí)業(yè)的，由縣級(jí)以上人民政府衛(wèi)生行政部門責(zé)令其停止執(zhí)業(yè)活動(dòng)，沒收非法所得和藥品、器械，并可以根據(jù)情節(jié)處以1萬元以下的罰款。”

使用本條存在的一定的問題:根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定本條例適用于醫(yī)療機(jī)構(gòu)，《實(shí)施細(xì)則》第二條規(guī)定“條例及本細(xì)則所稱的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是指依據(jù)條例和本細(xì)則的規(guī)定，經(jīng)登記取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的機(jī)構(gòu)”。以此判斷，無《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的行醫(yī)場(chǎng)所，就不應(yīng)稱為醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不應(yīng)屬于《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的調(diào)整范疇，這明顯自相矛盾，屬于立法的先天不足我們不予評(píng)說。除開這點(diǎn)不說，根據(jù)衛(wèi)生部《關(guān)于對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法中有關(guān)法律適用問題的批復(fù)》(衛(wèi)政法發(fā)【2005】81號(hào)):對(duì)個(gè)人未取得醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證非法設(shè)立診療場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)療活動(dòng)的行為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條的規(guī)定進(jìn)行處罰。從這點(diǎn)來看本案也適用于本條例。

2.3 是否應(yīng)該適用兩個(gè)法律進(jìn)行并罰的探討 在實(shí)踐中有關(guān)于存在兩法并罰的探討，究其根源在于2005年11，衛(wèi)生部又做出了《關(guān)于取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的醫(yī)師在家中擅自診療患者造成死亡使用法律有關(guān)問題的批復(fù)》(衛(wèi)政法發(fā)【2005】428號(hào))，批復(fù)中規(guī)定:“根據(jù)《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，醫(yī)師應(yīng)當(dāng)在注冊(cè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)執(zhí)業(yè)。任何單位和個(gè)人，未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，不得開展診療活動(dòng)。醫(yī)師在家中擅自診療患者的行為違反了上述法律法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情節(jié)輕重，按照《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第三十九條和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第四十四條予以處罰?！痹诶斫膺@個(gè)批復(fù)含義的時(shí)候我們注意到，在選擇適用的法律時(shí)批復(fù)中適用的是“和”。眾所周知，“和”在法律用語中是并列的意思，從這里看似乎應(yīng)該是雙罰比較合理。

2.4 本案的法律適用 從以上討論中似乎衛(wèi)生部在這兩個(gè)批復(fù)中存在沖突，但從我的理解看，首先這兩個(gè)批復(fù)在時(shí)間上有先后，后作的批復(fù)更有優(yōu)先權(quán)。另外從內(nèi)容看這兩個(gè)批復(fù)也不是完全沖突和對(duì)立的，先作的批復(fù)只是說這類案件適用于條例，后作的批復(fù)是說這類案件適用于條例和醫(yī)師法。這就好像給法律法規(guī)打補(bǔ)丁，第一個(gè)補(bǔ)丁小了一點(diǎn)沒把漏洞都補(bǔ)上，所以又做了一個(gè)大的，把漏洞補(bǔ)完。從這點(diǎn)看，我們更傾向于適用雙法雙罰。

2.5 本案引發(fā)的思考 目前，取締無證行醫(yī)往往面臨“取證難”的問題。非法行醫(yī)多無明顯標(biāo)志且非常隱蔽，一般不宜察覺。本案在查處過程中，通過事先走訪群眾，摸清了其具體位置和工作規(guī)律，對(duì)及時(shí)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證提供了保障。從本案出發(fā)，還可以給我們帶來更多的思考。比如根據(jù)無證行醫(yī)的不同情形來看，一要認(rèn)定是否有醫(yī)師資格，二要認(rèn)定是否符合醫(yī)療機(jī)構(gòu)的特征(醫(yī)療機(jī)構(gòu)特征:人員、機(jī)構(gòu)名稱、相對(duì)固定的地址和設(shè)施)。由于此類案件違法事實(shí)及調(diào)查得來的證據(jù)千差萬別，大體上可以分為有醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的人能證明其開辦診療場(chǎng)所如何處理;有醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的人不能證明其開辦診療場(chǎng)所又該如何處理;無醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的人能證明其開辦診療場(chǎng)所該如何處理;無醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的人不能證明其開辦診療場(chǎng)所該如何處理等。引申開來，適用雙法雙罰的話其中是否又涉及一案雙罰或者法律競(jìng)合等情形還是存在爭(zhēng)議，建議大家在掌握充分證據(jù)的前提下，如何適用法律上應(yīng)仔細(xì)加以考慮，謹(jǐn)慎處理。