中國(guó)智庫的現(xiàn)狀及其參與決策研究

孫蔚

中國(guó)智庫的現(xiàn)狀及其參與決策研究

孫蔚

現(xiàn)代智庫已經(jīng)成為各國(guó)決策者處理各種社會(huì)復(fù)雜問題所倚重的重要力量。與西方智庫相比較，中國(guó)現(xiàn)代智庫因所處的體制環(huán)境不同，呈現(xiàn)出本土化運(yùn)作的獨(dú)特性。由于中國(guó)各類智庫參與政府決策的方式和途徑各不相同，其對(duì)政府決策的影響力和效果也有所差異。促進(jìn)中國(guó)智庫的專業(yè)性水平和獨(dú)立化程度，提高其服務(wù)決策的信度和效度，不僅是中國(guó)現(xiàn)代智庫建設(shè)的發(fā)展方向，也是中國(guó)現(xiàn)代智庫在推進(jìn)我國(guó)決策科學(xué)化和民主化進(jìn)程中不可推卸的歷史責(zé)任。

智庫;參與決策;信度;效度

智庫也叫“思想庫”，以前人們一直稱之為“智囊團(tuán)”或者“智囊機(jī)構(gòu)”。一般來說，智庫由多學(xué)科專家和學(xué)者組成，他們主要從專業(yè)化的角度，客觀、科學(xué)地對(duì)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、軍事、外交、文化等領(lǐng)域的戰(zhàn)略性或具體性政策問題展開深入研究，向政府及有關(guān)部門提出政策建議，并影響社會(huì)輿論和公眾觀念。由這些學(xué)者和專家組成的這種公共研究機(jī)構(gòu)人們稱之為“智庫”。目前，現(xiàn)代智庫已經(jīng)成為世界各國(guó)決策者在處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交、文化等問題時(shí)所倚重的一支重要力量，正在發(fā)揮著越來越大的作用。

一、當(dāng)代中國(guó)智庫的主要類型

1.西方國(guó)家智庫的主要特點(diǎn)

作為一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)軟實(shí)力的重要象征和標(biāo)志，智庫在西方國(guó)家的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，對(duì)政府決策影響巨大。根據(jù)美國(guó)權(quán)威外交雜志《外交政策季刊》2009年刊登的研究報(bào)告指出，當(dāng)今全世界有近5500家智庫①，其中半數(shù)以上分布在歐美國(guó)家，以美國(guó)的智庫發(fā)展最為先進(jìn)和成熟。歐美各國(guó)智庫發(fā)展雖然千差萬別，類型各異，智庫研究的側(cè)重點(diǎn)也不一樣，但它們都發(fā)生了目標(biāo)轉(zhuǎn)型，都在進(jìn)行一些旨在影響決策者決策的政策研究，并試圖影響公眾觀念和社會(huì)輿論，以自身的專業(yè)能力提高社會(huì)美譽(yù)度，這也是它們立足社會(huì)、引起政府和有關(guān)企業(yè)矚目和重視的根本。這是西方國(guó)家的智庫自身的特點(diǎn)決定的。一是西方國(guó)家的智庫都強(qiáng)調(diào)自己的獨(dú)立性，有著不受外力干擾的價(jià)值判斷自主權(quán)。獨(dú)立性是西方國(guó)家智庫擁有社會(huì)名譽(yù)和公信力的基礎(chǔ)。二是西方國(guó)家的智庫研究機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的專業(yè)性和服務(wù)意識(shí)，這是獲得政府青睞的重要因素。這主要表現(xiàn)在西方國(guó)家的咨詢業(yè)對(duì)從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格要求都很高。如美國(guó)的智庫從業(yè)人員人才優(yōu)勢(shì)非常突出，不僅要有較高的專業(yè)知識(shí)，而且要有職業(yè)道德和咨詢經(jīng)驗(yàn)。三是西方國(guó)家智庫一般提供決策咨詢，不搞純理論的研究，而是注重對(duì)具體與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活密切相關(guān)或者迫切需要做出決策的問題進(jìn)行調(diào)查研究和咨詢，非常注重咨詢的實(shí)用性和有效性。四是西方國(guó)家智庫發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來源是多元的，有西方國(guó)家濃厚的民間捐贈(zèng)文化做支撐。西方智庫的經(jīng)費(fèi)來源除了有一些來自于政府的撥款、資助和項(xiàng)目合同資金外，更多的來自于各社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)等。

2.中國(guó)智庫發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的本土化特色，對(duì)政府決策的影響日益增強(qiáng)

改革開放的30年是中國(guó)智庫迅速發(fā)展的30年，智庫的迅速發(fā)展一方面得益于30年來我國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的發(fā)展和繁榮，另一方面也因?yàn)闆Q策者重視相關(guān)研究機(jī)構(gòu)在決策過程中所發(fā)揮的巨大作用，重視一些專家學(xué)者所提出的治國(guó)方略。有的學(xué)者認(rèn)為，按照國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則，中國(guó)智庫應(yīng)該是“穩(wěn)定且獨(dú)立運(yùn)作的、從事政策研究和咨詢以影響政策決策過程的組織”②。但是，在中國(guó)完全實(shí)現(xiàn)“獨(dú)立運(yùn)作”的智庫所占比例可能不會(huì)超過5%。因此，只把民間智庫作為中國(guó)智庫的研究對(duì)象意義不大，是對(duì)中國(guó)智庫發(fā)展現(xiàn)狀的無視和回避。目前，中國(guó)已經(jīng)有各類智庫2000多家③，其中大多數(shù)是官方智庫，而民間智庫發(fā)展十分緩慢。官方智庫是中國(guó)智庫體系中極為重要的組成部分。從實(shí)際存在狀態(tài)上看，中國(guó)的智庫一般可以分為以下幾種。

(1)典型的準(zhǔn)智庫性質(zhì)的官方機(jī)構(gòu)，如各級(jí)黨委政府研究室、發(fā)展研究中心以及各政府部門內(nèi)設(shè)的專門研究機(jī)構(gòu)等。這些研究機(jī)構(gòu)屬于黨政附屬研究機(jī)構(gòu)，直接為黨委政府決策服務(wù)。這類機(jī)構(gòu)基本按照黨政組織及其領(lǐng)導(dǎo)的工作部署進(jìn)行“命題性”調(diào)研，其研究結(jié)果直接為決策組織及領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。

(2)黨校、社科院等屬于黨委政府所屬事業(yè)性單位的哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，兼具官方和半官方色彩。由于在中國(guó)政治結(jié)構(gòu)中處于有利地位，其政策研究和服務(wù)方式都十分便利。其研究有相對(duì)的獨(dú)立性。其中，黨校還承擔(dān)著培訓(xùn)中國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任務(wù)，因此對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的決策思想、輿論導(dǎo)向和政策出臺(tái)有更直接的影響。

(3)大學(xué)里各種社會(huì)科學(xué)院系和各種社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。它們獨(dú)立自主性強(qiáng)，民間色彩濃厚，學(xué)術(shù)意識(shí)濃厚，研究水平高，經(jīng)費(fèi)主要來自學(xué)校內(nèi)部撥款、研究人員的課題研究經(jīng)費(fèi)和其他渠道的贊助，研究成果的發(fā)布主要通過學(xué)術(shù)論文的發(fā)表，課題成果的宣傳。由于研究人員的社會(huì)聲望和高水平的研究?jī)r(jià)值成果，往往也能得到各級(jí)決策者的青睞。

(4)掛靠在企業(yè)里的各種研究機(jī)構(gòu)。這類研究機(jī)構(gòu)一般關(guān)注與自身行業(yè)聯(lián)系密切的研究主題，由于與社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響和百姓生活密切相關(guān)，特別涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題的研究報(bào)告往往能引起社會(huì)的關(guān)注，通過媒體宣傳對(duì)黨委政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策能產(chǎn)生一定的影響。

(5)民間注冊(cè)的單獨(dú)的研究機(jī)構(gòu)。如天則經(jīng)濟(jì)研究所、思源社會(huì)科學(xué)研究中心、治方研究基金等，這種純民間的社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)在中國(guó)數(shù)量很少，生存環(huán)境還比較脆弱，但由于其研究成員往往集中了社會(huì)知名研究專家，有比較完善的宣傳平臺(tái)和較強(qiáng)的社會(huì)影響力，其研究成果往往開明、大膽、創(chuàng)新性強(qiáng)，“上諫”意識(shí)濃厚，發(fā)展空間很大?！懊耖g智庫的優(yōu)勢(shì)，在于它可以打破政府智庫的‘部門本位’和大學(xué)智庫的‘學(xué)科本位’，以相對(duì)比較客觀中立的姿態(tài)探討一些公共政策問題?！雹?/p>

二、中國(guó)智庫參與影響政府決策的主要方式

中國(guó)的智庫已經(jīng)發(fā)展到了2000多家。探討現(xiàn)代中國(guó)智庫參與影響決策的方式，客觀看待其影響成效和局限性，對(duì)確立未來智庫的發(fā)展方向是十分有益的。智庫為中央、地方?jīng)Q策服務(wù)的方式主要有以下幾種。

第一，參與黨委政府重要綱領(lǐng)文件的討論和起草。黨委政府的研究室、黨校、社科院、社科聯(lián)等機(jī)構(gòu)承擔(dān)著各級(jí)決策咨詢?nèi)蝿?wù)，參與黨委政府有關(guān)重要工作調(diào)研，這些智庫的專家除了參與一些規(guī)劃和報(bào)告的調(diào)研和起草之外，還接受各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的委托課題研究，即“點(diǎn)題”研究。這些課題都與當(dāng)前的重大決策密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的應(yīng)用性。這種研究對(duì)決策的影響帶有宏觀性、指導(dǎo)性，并不介入具體事務(wù)決策。

第二，通過各種內(nèi)參向決策者輸送自己的觀點(diǎn)。各研究機(jī)構(gòu)一般都有自己的公開刊物和內(nèi)部參考性刊物:公開刊物面向所有讀者，而內(nèi)參刊物一般專門為上級(jí)決策提供參考性研究報(bào)告和論點(diǎn)。如中央黨校有直接送達(dá)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》，國(guó)家行政學(xué)院也有《咨詢與研究》，各省級(jí)黨校一般也有自己的《決策參閱》之類的刊物送達(dá)省委、省政府。這些內(nèi)部參考刊物的觀點(diǎn)可能涉及敏感問題，但更多涉及技術(shù)層面，為決策提供技術(shù)方案。

第三，通過舉辦各種學(xué)術(shù)會(huì)議和論壇發(fā)表觀點(diǎn)。一般來說，各種智庫每年都有各種各樣的學(xué)術(shù)會(huì)議、研討會(huì)，在這些研討會(huì)上每人都能暢所欲言發(fā)表自己的言論，因而具有開放性。特別是一些重要論壇，經(jīng)常有一些重量級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與會(huì)。這樣，論壇和研討會(huì)就可能成為影響領(lǐng)導(dǎo)決策的重要途徑和方式。

第四，通過媒體發(fā)布自己的觀點(diǎn)，進(jìn)而影響社會(huì)輿論，影響決策。當(dāng)前智庫參與決策的重要方式是間接地通過在媒體上刊登文章，參與電視新聞訪談、網(wǎng)絡(luò)訪談評(píng)論等方式對(duì)當(dāng)前社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等熱點(diǎn)問題展開深入討論，亮明自己的觀點(diǎn)，從而引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，進(jìn)而影響政府決策。特別是對(duì)一些突發(fā)性事件和應(yīng)急決策，這種通過媒體影響決策的方式是十分有效的。

第五，通過參與決策者的重要會(huì)議和講課方式來影響決策。一些決策機(jī)構(gòu)在決策前，經(jīng)常召集一些學(xué)者專家參加有關(guān)座談會(huì)，聽取他們的意見。這種影響決策方式也非常直接和重要，專家觀點(diǎn)有可能被決策者所采納。同時(shí)，一些重要專家學(xué)者還能有機(jī)會(huì)給決策者講課，對(duì)一些重要現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行講解，闡述自己的觀點(diǎn)，通過這種途徑也能對(duì)決策產(chǎn)生重要影響。如中央政治局每隔一段時(shí)間邀請(qǐng)一些著名專家學(xué)者為政治局成員講課。

三、目前影響政府對(duì)智庫研究成果采納的主要因素

政府的采納是智庫影響決策的主要目標(biāo)。影響政府對(duì)智庫研究成果采納的因素主要有以下幾方面。

一是智庫研究成果的質(zhì)量。公共政策研究始終圍繞著十分現(xiàn)實(shí)的問題:如何使得政府的決策更加有效，行動(dòng)更加合理。質(zhì)量是智庫的生命。智庫能在政策研究中發(fā)揮作用與智庫高質(zhì)量、專業(yè)化的研究成果是分不開的。科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)研究方法和技術(shù)手段以及專業(yè)的多學(xué)科知識(shí)是政策問題研究的重要保障，能有效地保證成果的可靠性和可行性。同時(shí)，決策質(zhì)量的含義不僅包括科學(xué)性和專業(yè)性，還包括決策咨詢書的行文風(fēng)格，語言精練、通俗易懂、觀點(diǎn)鮮明、語氣誠懇、可行性和可操作性強(qiáng)的建議更容易得到采納。

二是智庫和智庫專家的知名度。中國(guó)智庫的政策建議被采納不完全取決于研究成果的質(zhì)量，還取決于智庫的知名度和權(quán)威度，智庫里的研究專家是否有很高的知名度和社會(huì)聲望也是政策建議采納的重要因素。當(dāng)然，所謂研究專家的權(quán)威也是建立在高質(zhì)量的研究基礎(chǔ)之上。但一味向權(quán)威學(xué)者請(qǐng)教和咨詢卻排除了一些并不知名、但研究成果高質(zhì)量的專家學(xué)者意見，影響了智庫所發(fā)揮的效果。

三是決策者對(duì)智庫研究成果的重視。決策者對(duì)研究成果的重視所涉及的因素很多，除了研究成果質(zhì)量和智庫的社會(huì)聲望之外，決策者需要考慮的是，決策建議與當(dāng)政者在這一時(shí)期總的路線方針政策是否契合?？梢哉f，重視是采納的基礎(chǔ)，但是重視并不意味著一定采納。政府對(duì)智庫和專家的重視很大程度上是出自于對(duì)專家和知識(shí)的尊重。政府決策考慮更多的是決策建議的制度制約因素和各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響，學(xué)者們考慮更多的是邏輯上的完善、對(duì)科學(xué)的遵從、對(duì)社會(huì)正義的期待等。但政策問題并不是簡(jiǎn)單的學(xué)術(shù)研究問題。

四是媒體的傳播。一個(gè)智庫提出的專家意見能否被政策行為體接受并最終成為一個(gè)政策議程，這不僅僅取決于智庫的能力以及專家意見的質(zhì)量，而且也取決于這個(gè)智庫所有潛在的受眾是否有能力去獲取、吸收和傳達(dá)這個(gè)政策構(gòu)想。因此，媒體在智庫研究成果影響決策的過程中是非常重要的渠道。

五是信息過載所形成的成果浪費(fèi)。決策者往往面對(duì)著大量的決策研究報(bào)告和建議。決策者對(duì)大量無法閱讀的信息和咨詢建議如何處理，直接影響到這些成果和決策建議的命運(yùn)。

四、加快中國(guó)現(xiàn)代智庫建設(shè)，提高智庫的信度和效度

面對(duì)中國(guó)智庫存在的各種問題和復(fù)雜局面，智庫發(fā)展該如何選擇正確的發(fā)展路徑?提高智庫對(duì)決策影響的信度和效度，是完善中國(guó)現(xiàn)代智庫建設(shè)的重要方向。

1.提高智庫的信度

智庫的信度是指智庫對(duì)決策所提供的內(nèi)容的可信程度。

(1)通過引進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高各類智庫的研究水平和專業(yè)能力，以此提高智庫服務(wù)決策的能力。鼓勵(lì)各類智庫在專業(yè)研究方面展開競(jìng)爭(zhēng)，以智庫的研究成果質(zhì)量作為評(píng)判智庫水平的標(biāo)準(zhǔn)，而且對(duì)各類智庫應(yīng)該一視同仁，定期邀請(qǐng)各類智庫的專家學(xué)者召開座談會(huì)，鼓勵(lì)各類智庫向政府提供有價(jià)值的決策建議和研究成果。

(2)加強(qiáng)智庫研究成果服務(wù)決策的成果輸送渠道建設(shè)，特別是通過媒體宣傳積極推廣智庫成果。智庫有了獨(dú)立發(fā)展意識(shí)，有了專業(yè)研究成果，就要把這些研究成果輸送到?jīng)Q策組織和決策者手中。要加強(qiáng)同媒體的溝通。通過媒體經(jīng)常和有效的宣傳，智庫的研究成果不僅能在社會(huì)上產(chǎn)生廣泛影響，還能自動(dòng)地對(duì)決策者產(chǎn)生壓力和影響力。

2.提高智庫的效度

智庫的效度是指智庫研究成果通過服務(wù)決策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的正面影響，即促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。智庫的研究成果不僅要影響決策，而且要對(duì)決策產(chǎn)生正面影響，對(duì)社會(huì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。

(1)智庫要善于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)存在的影響社會(huì)發(fā)展的真實(shí)問題，提出真實(shí)有效的解決問題的建議。智庫每年發(fā)表的研究成果很多都涉及關(guān)系普通群眾切身利益的社會(huì)熱點(diǎn)問題。對(duì)這些問題，普通民眾往往都有一種預(yù)先判斷。智庫的任務(wù)就是要把這些問題的深層原因和真實(shí)表現(xiàn)以及未來影響、解決方案表達(dá)得科學(xué)、客觀、富有邏輯，向決策者提出真實(shí)的決策建議。有些官方智庫得出的結(jié)論往往與普通民眾的主觀感受有相當(dāng)大的距離，有的可能出于技術(shù)上的疏忽，有的是出于考慮各種社會(huì)因素而回避問題的關(guān)鍵和核心。一旦提出真實(shí)的調(diào)查研究報(bào)告，向決策者提出警示和建議，就能夠提高智庫服務(wù)決策的效度，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

(2)智庫要通過和政府的密切聯(lián)系，重點(diǎn)研究政府在某一時(shí)期的政策動(dòng)向，既要了解政府在想什么，需要什么政策，也要了解政府已經(jīng)做了些什么，已經(jīng)制定的政策對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了什么影響。智庫一方面通過各種途徑積極參與和影響政策的制定，另一方面對(duì)政府政策進(jìn)行全方位研究和評(píng)估。對(duì)不適當(dāng)?shù)恼咛岢鲂薷慕ㄗh，甚至批評(píng)意見，這也是智庫服務(wù)決策的一種重要途徑。監(jiān)督和糾偏是智庫發(fā)揮政府決策服務(wù)的重要功能，使其更加合理可行，對(duì)社會(huì)發(fā)展起促進(jìn)作用。

(3)智庫人員要積極主動(dòng)參與政府決策，甚至使自己成為政府決策組織的一員，使自己的專業(yè)技術(shù)能力直接應(yīng)用于決策。當(dāng)前，我國(guó)干部人事制度改革正在向縱深發(fā)展。打破專家身份界限，使專家變換角色，直接服務(wù)于政府，甚至成為黨委政府的決策成員，已經(jīng)在不少地方和部門成為現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前一些智庫高級(jí)研究人員已經(jīng)通過公開選拔和選調(diào)、掛職的途徑參與和加入到黨政部門。同樣，一些黨政高級(jí)決策人員也可以離開領(lǐng)導(dǎo)崗位，轉(zhuǎn)到研究性的智庫里擔(dān)任研究人員。這樣就形成了類似美國(guó)“旋轉(zhuǎn)門”式的智庫角色轉(zhuǎn)換機(jī)制，不僅可以提高政府決策科學(xué)化水平，也可以促進(jìn)現(xiàn)代智庫的發(fā)展。

(4)智庫要善于利用媒體教育和引導(dǎo)廣大民眾，通過向公眾展示智庫的建議，形成公正和正面的社會(huì)輿論導(dǎo)向，以無形的力量引導(dǎo)問題的解決。媒體在智庫和公眾之間扮演的角色是無可替代的，只有借助媒體的力量，智庫對(duì)社會(huì)公眾和整個(gè)社會(huì)的影響才能得到實(shí)現(xiàn)，決策組織才能更好地制定出有利于民眾和有利于社會(huì)的有效決策。

注釋

①陳劍:《積極發(fā)揮智庫作用，推動(dòng)政府決策科學(xué)化》，《前線》2010年第3期。②③參見朱旭峰:《中國(guó)智庫的角色:政府顧問或公眾代言人》，杭州“全球智庫比較研究”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集《全球智庫比較研究》，2010年8月。本文參考論文集的其他論文有Rudolf Speth的《智庫和利益集團(tuán):在政治傳播中的作用》，楊燁的《從中外智庫比較看中國(guó)智庫發(fā)展的可行路徑》。④參見治方研究基金執(zhí)行干事楊平在2009年接受記者采訪的談話，http://news.sohu.com/20090819/n266064665.shtml.

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［5］馬昌博.中國(guó)官方智庫調(diào)查［J］.領(lǐng)導(dǎo)文萃，2008，(4).

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責(zé)任編輯:沐紫

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1003—0751(2011)02—0119—04

2010—11—29

孫蔚，男，中共浙江省委黨校講師(杭州310012)。