基于收入分配視角下的地方政府分配職能研究*

任曉莉

基于收入分配視角下的地方政府分配職能研究*

任曉莉

“十一五”以來，我國居民收入顯著增長，但同時各方面居民收入差距也在不斷拉大。如果這種局面不加以控制和縮小，將對我國下一步的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會穩(wěn)定產(chǎn)生較大的制約。由于地方政府擁有人民賦予的權(quán)力，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟社會管理者的特殊地位，在調(diào)節(jié)居民收入分配、解決分配不公問題上承擔著極其重要的職責。因此，正確定位地方政府分配職能，探討地方政府如何在關乎社會和諧穩(wěn)定的財富“蛋糕”上發(fā)揮分配職能的作用，促進收入分配公平成為當前及至今后一段時期需要深入研究的問題。

收入分配;收益公平分配;地方政府;分配職能

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中諸多不和諧、不穩(wěn)定的問題，其引發(fā)的深層次原因都是一種利益的失衡，這種利益失衡的交匯點突出表現(xiàn)在收入分配領域。收入分配的不公平、不合理、收入差距大、收入分配秩序混亂等矛盾和問題是影響經(jīng)濟發(fā)展與和諧社會構(gòu)建的主要因素。社會進步和改革的深入要求財富的合理分配已成為一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。由于地方政府擁有人民賦予的權(quán)力，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟社會管理者的特殊地位，在調(diào)節(jié)居民收入分配、實現(xiàn)收益公平和建設社會主義和諧社會進程中承擔著極其重要的職責。因此，研究地方政府如何發(fā)揮其調(diào)節(jié)分配的功能已經(jīng)成為迫在眉睫的任務。這關系到地方政府如何在國家大的改革方針及政策安排下，堅持和創(chuàng)新收入分配改革政策，盡快破繭化蝶，讓更多的百姓分享社會經(jīng)濟的發(fā)展成果，進而維護社會的長治久安，推進我國各地區(qū)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、收入分配問題對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的影響

從我國政府層級設置來講，由于政府層級很多，經(jīng)濟分權(quán)體制獨特，地方政府與中央政府的行為存在著很大差異。有學者的研究認為①，改革開放30多年來，我國政府基本上是一個不長期偏向某個(些)社會群體的中性政府，中性政府的特點之一是，處于其中性選擇，政府在制定政策時可以不受社會利益集團的限制，把資源分配給那些最具生產(chǎn)力的群體，從而促進經(jīng)濟增長。從中央政府來說，正是由于這一特征，某個局部地區(qū)由于生產(chǎn)能力的低下，可能會受到來自中央政府政策上的歧視，進而導致落后地區(qū)政策上的損失和收益的低下。因而對落后地區(qū)來說，其收益分配問題較之先進地區(qū)要嚴重得多，解決問題的難度和復雜度也很高。所以我們對問題的分析主要是針對落后地區(qū)的地方政府(省市級)。

從通常的意義上來講，一個地區(qū)人們收入的增加往往是隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟的增長而增加的，表征社會財富和社會富裕程度的指標就體現(xiàn)在人均收入上。近十多年來，在我國客觀經(jīng)濟高速增長的背景下，各地方經(jīng)濟社會都不同程度地得到飛速發(fā)展，人均收入已達到3000美元，但同時出現(xiàn)的區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距加大、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題嚴重等特征導致地區(qū)之間、居民之間貧富差距越來越大，導致落后的地區(qū)發(fā)展的壓力也日益增大。

作為地方政府，最為關注的往往是如何追趕先進、實現(xiàn)跨越式發(fā)展的問題，其目光也往往著眼于整體經(jīng)濟實力的上升。從大方向來說，這當然是正確的。根據(jù)馬克思主義的基本原理，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑，我們要構(gòu)建社會主義和諧社會，必須以經(jīng)濟發(fā)展為前提。只有在經(jīng)濟高度發(fā)展的基礎上，才能提出構(gòu)建和諧社會的要求。

但是，構(gòu)建社會主義和諧社會作為新時期中國政府提出的一項十分重大的戰(zhàn)略決策，又是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目標。而縮小收入差距、促進收入公平分配作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，既是建設全面小康社會的重中之重，又是建設和諧社會進程中的關鍵環(huán)節(jié)，需要認真抓好。收入差距的加大與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展之間存在著什么關系呢?這是我們首先必須明確的問題。

(一)收入分配關系是一切經(jīng)濟社會發(fā)展中最重要的物質(zhì)利益分配關系

我們國家目前正在進入新時期的一個“黃金發(fā)展期”，也是一個“矛盾凸現(xiàn)期”和“利益關系復雜期”。經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，不可避免地會帶來大量情況較為復雜的社會矛盾，形成各類復雜的利益關系。而利益關系是經(jīng)濟關系的最基本的關系，人類社會的一切行為皆源于對利益的追求，對經(jīng)濟利益的追求是一切時代的人們進行生產(chǎn)活動的根本動機和最終目的。馬克思曾經(jīng)指出:“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關?！雹诙鞲袼挂苍f:“每一個社會的經(jīng)濟關系首先是作為利益表現(xiàn)出來的?！雹郛斍埃覈?jīng)濟社會中存在的最突出的矛盾和利益關系中有不少是牽涉到社會建設與群眾個人利益的問題。由于一個社會的收入分配，實際上也就是物質(zhì)利益的分配，因此，收入分配關系是利益關系中最重要、最基礎的關系，是當前社會矛盾的交匯點，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中居于重要地位。人們在一定社會經(jīng)濟利益的實現(xiàn)以及實現(xiàn)的程度，是由該社會的收入分配制度和分配方式?jīng)Q定的，收入水平和收入差距直接影響到人們的切身利益。收入公平分配是一個社會公平程度的經(jīng)濟基礎和實質(zhì)性內(nèi)容，收入分配是否公平、是否合理，關系到人們的切身利益和勞動積極性的發(fā)揮，關系到社會經(jīng)濟的和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。公平的收入分配有利于促進經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展，因而是經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的物質(zhì)利益分配關系。

(二)收入公平分配是地區(qū)構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康發(fā)展的前提條件

經(jīng)濟利益在社會成員之間的公平分配是社會經(jīng)濟關系和諧的核心，而社會關系的和諧又是整個經(jīng)濟社會健康發(fā)展的基礎。收入分配的公平，主要表現(xiàn)為收入分配的相對平等，即要求社會成員之間的收入差距不能過于懸殊，要求保證人們的基本生活需要。改革開放以來，我國收入差距的擴大與效率的提升是相伴隨的。收入差距在一定程度上擴大是難以避免的、是合理的。所謂合理的差距是指為了經(jīng)濟成長和效率的提高必須付出的代價。但這并不意味著收入差距必然無限擴大，也就是說，收入差距的擴大并不總是合理的，不是我們必須要付出這個代價才能維持同樣的經(jīng)濟效率和收入增長。目前的收入差距擴大，在很大程度上是由現(xiàn)行體制的弊病造成的，特別是財政、稅收及政府管理體制的諸多弊端，導致了收入分配扭曲。如果任由收入差距過于懸殊，收益分配關系扭曲態(tài)勢繼續(xù)下去，就會成為影響社會安定不可忽視的因素，甚至會出現(xiàn)社會動蕩和倒退。而公平的收入分配，有助于協(xié)調(diào)人們之間的經(jīng)濟利益關系，從而有助于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧。

(三)收入分配差距的擴大與地方經(jīng)濟社會的發(fā)展水平緊密相關

經(jīng)濟學家王小魯?shù)囊豁椦芯勘砻鳍?，地區(qū)間的差距1985年為2.9倍(稍高于1981年的2.8倍)，到2008年持續(xù)擴大到9.2倍。經(jīng)濟學家張維迎(2008年)的一項研究發(fā)現(xiàn)⑤，雖然中國基尼系數(shù)的擴大是伴隨著收入水平的增長而來的，但是，人均GDP水平和人均GDP增長率越高的地區(qū)，平均的收入差距反而是越小。特別是浙江、福建、廣東這些省份;而那些收入增長率比較低的地區(qū)，收入分配的差距比較大。這兩項研究表明，雖然大家對目前收入分配差距擴大的原因有著基本的共識:即經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)律、體制改革的相對滯后和宏觀調(diào)控體系的不健全等等，但是一個地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的水平與收入差距的擴大存在著互為因果的關系。經(jīng)濟發(fā)展的起點和水平，直接影響著區(qū)域內(nèi)的收入分配水平。經(jīng)濟發(fā)展水平越高，收入差距相對稍小;經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，收入差距相對就擴大。落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比，不僅經(jīng)濟發(fā)展水平低、居民收入水平低，其內(nèi)部還存在著與先進地區(qū)相比更大的收入差距，產(chǎn)生一種“擴大中的缺口”現(xiàn)象。這說明，收入分配的不公平而導致的居民收入差距過大，已經(jīng)成為影響和諧社會構(gòu)建的重大問題，最終也會影響或者阻礙一個地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

二、地方政府分配職能的定位及行使分配職能的原則

(一)促進收入公平分配是地方政府分配職能的主要體現(xiàn)

關于政府分配職能的提出，早在1959年，現(xiàn)代財政學(公共經(jīng)濟學)之父理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)作為政府積極干預主義的倡導者，就堅定地認為政府是社會正義的工具和有效的宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行者，認為許多商品和服務最好由政府提供。他對政府的職能作了最權(quán)威的分類:即配置職能、分配職能和穩(wěn)定職能，認為政府的主要作用有三個方面:1.提供公共物品、提供資源配置過程中“市場失靈”的矯正手段;2.調(diào)節(jié)收入分配以在社會成員中求得達成公平的社會產(chǎn)出分配;3.在適當穩(wěn)定的價格水平下運用凱恩斯政策求得較高水平的就業(yè)率，以保持社會的穩(wěn)定。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，根據(jù)地方政府的特性，結(jié)合經(jīng)典論述，地方政府的主要職能可以歸結(jié)為對地方經(jīng)濟的宏觀調(diào)控、提供地方性公共物品和公共服務以及區(qū)域性經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等。具體來說，包括以下8大方面的職能:地區(qū)性宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能，市場規(guī)制職能，組織與實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的供給職能，調(diào)節(jié)地方收入分配和完善社會保障職能，地方社會管理與服務職能，促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的職能，協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的職能，地方國有資產(chǎn)管理職能。而其中分配職能則是地方政府最重要的職能之一，這是因為實現(xiàn)收入分配的公平具有公共品的特性。

收入分配的公平是公共品的一種特殊類型，或者說，具有公共品的特性。因為“分配公平”具有強烈正外部效應的活動，在這個領域里競爭市場是無能的，也就是說市場經(jīng)濟是無能的，不可能依靠私人來解決分配差距過大和分配不公的問題:一則不可能所有的富人、企業(yè)都有進行慈善捐助的動機和行為;二則即使能通過個人捐助，也仍然無法保證滿足社會對“分配公平”的需求，因為這里不可避免地會遇到“免費搭乘”的問題。更重要的是，從我國的國情來看，由于層級政府眾多，各地情況千差萬別，也不可能完全指望貫徹中央政府政策來解決本地區(qū)千差萬別的收入不公問題，更何況出于中性政府特性出發(fā)，中央政府由于占有資源調(diào)配權(quán)，其政策上的“嫌貧愛富”對地區(qū)差距的持續(xù)擴大還有一定的“推波助瀾”效應。當然，近年來，為了解決地區(qū)收入差距持續(xù)擴大問題，中央適時提出了“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”、“振興東北戰(zhàn)略”以及“中部崛起戰(zhàn)略”等，數(shù)次大幅度增加轉(zhuǎn)移性收入，旨在縮小越來越大的地區(qū)差距問題，但不可否認的是，落后地區(qū)在贏得中央政策的時機上，已經(jīng)是“過了這個村”了，已經(jīng)錯失了一定的發(fā)展機會。

此外，由于國家宏觀經(jīng)濟政策、制度的漏洞而形成的收入分配不公平，如由于稅收制度的不健全、不完善，造成的所得來源多、綜合收入高的納稅人反而不用多交稅的現(xiàn)象，由于稅收征管滯后造成的偷逃稅問題，等等，也有待于地方政府發(fā)揮其對收入分配的調(diào)節(jié)職能，進行具體的調(diào)節(jié)和管理。

正是由于上述實現(xiàn)收入分配的公平具有公共品的特性，因此，地方政府在促進收入公平分配方面具有不可推卸的責任，是實現(xiàn)分配公平的主體，具有比中央政府更具體的分配職能。如果簡化現(xiàn)代地方政府的功能，可概括為兩大問題:一是保持經(jīng)濟的持續(xù)增長，二是公正分配經(jīng)濟發(fā)展成果。兩者中，只要有一個問題解決不好，就將影響這個地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

(二)地方政府實現(xiàn)分配職能的原則設定

地方政府的分配職能是指實現(xiàn)收入在區(qū)域范圍內(nèi)的公平分配?，F(xiàn)實中，對于中央政府應該行使分配職能來促進社會公平這一點已經(jīng)有著最廣泛的共識，但對于地方政府如何在中央既有的政策框架下縮小收入差距、實現(xiàn)收入分配公平卻鮮有討論。在人們的潛意識里，地方政府似乎只有管理經(jīng)濟、發(fā)展經(jīng)濟的職能，而對分配職能的實現(xiàn)，由于國家大政方針的限制，不可能有較大的創(chuàng)新，只能在常規(guī)政策框架內(nèi)作調(diào)整，大有作為的空間和余地不足。其實，這是一種偏見和誤解，這種誤解和偏見也直接導致了地方政府職能定位的明顯錯位。

改革開放以來，我國地方政府職能經(jīng)歷了從“全能政府”、“全責政府”到逐步放開政府對經(jīng)濟的直接控制，釋放經(jīng)濟發(fā)展活力，再到“加快形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”這樣一個不斷探索和創(chuàng)新的過程，地方政府職能也正在向著科學化、合理化的方向邁進。但是，由于長期以來計劃經(jīng)濟體制下思想觀念的束縛和經(jīng)濟發(fā)展階段的制約，地方政府職能定位明顯滯后，在分配職能的設定與履行過程中存在著“沒有定位”或者“定位不準”等現(xiàn)象，一方面影響了市場機制作用的正常發(fā)揮，另一方面也弱化了地方政府分配職能作用的發(fā)揮。

合理行使地方政府分配職能，是全面正確履行地方政府職能的前提和需要，是解決收益分配問題的需要，更是實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

在一定的客觀條件下，地方政府分配職能的實施程度要受三個方面的制約:一是受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。任何一項分配政策都要以可供進行再分配的收入總額為限，也就是說要看餅有多大。二是受政治現(xiàn)實的制約。再大的餅，如何分配還要根據(jù)公共的選擇而定。三是受保持應有效率的制約。也就是說，任何再分配政策都不要以使餅變小為限，要顧及再分配工具對效率的影響。所謂的收益公平，要以物質(zhì)產(chǎn)品已達到一定豐富程度為其前提。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，合理行使地方政府分配職能應該堅持以下三條原則。一是政府分配職能目標指向上的“人本性原則”。把群眾的根本利益放在第一位，堅持以人為本，這是一個“負責政府”的具體體現(xiàn)。二是政府分配職能價值取向上的“公共性原則”?，F(xiàn)代政府的本質(zhì)特征是公共性，政府權(quán)力從本身上講是一種公共權(quán)力，政府權(quán)力的主體即是人民群眾。三是政府分配職能履行上的“公平性原則”。收入公平分配是社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，共同富裕和社會公平是社會主義的本質(zhì)特征，也是社會主義發(fā)展的最終目標，更是社會主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。政府分配職能的實現(xiàn)就是要在確保效率提高的同時，避免兩極分化，實現(xiàn)全體人民的共同富裕。

三、完善地方政府分配職能的政策建議

一般來說，在促進收入分配公平問題上，落后地區(qū)的地方政府要切實實現(xiàn)其分配職能，實際上面臨兩大難題:一是如何盡快發(fā)展經(jīng)濟，趕上發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展步伐，縮小本地區(qū)居民與發(fā)達地區(qū)居民收入上的整體差距。二是如何解決本區(qū)域內(nèi)比較嚴重的收入差距擴大問題。前一個問題，在根本上涉及如何提升本地區(qū)經(jīng)濟實力、提高地方綜合能力的問題;后一個問題，是收入的再分配問題，涉及地方政府如何創(chuàng)新政策、遏制不斷擴大的居民收入分配失衡態(tài)勢，通過政策的設計以達到促進收入公平分配的目的。結(jié)合這兩大問題，地方政府分配職能的實現(xiàn)集中反映在兩大方面:一是提高地方可供運用的各種資源，即提高地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力。二是提高運用這些資源的利用率，也即實現(xiàn)收入公平分配，公平、公正、高效配置經(jīng)濟資源。

(一)提高地方政府可供利用的資源

我國至今仍處于向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于歷史的原因，一方面，各種生產(chǎn)要素在各地方的分配是極不均衡的，資本要素、外商投入要素等明顯向沿海發(fā)達地區(qū)傾斜，這是市場失效的集中表現(xiàn)。另一方面，中央政府對某些地方實施優(yōu)惠或歧視政策，不能在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)社會公平目標，也是造成各地區(qū)經(jīng)濟的不平衡發(fā)展、不平等市場競爭和不公平的資源分配的原因。但是，需要清醒認識的是，經(jīng)濟地理優(yōu)勢和國家宏觀政策只是區(qū)域差距的外因，對差距的形成只起到加速作用，差距擴大的根本原因則來自于內(nèi)部條件的變化，如地方政府領導人對發(fā)展模式的偏好和選擇、所有制模式的影響以及區(qū)域文化觀念方面的差異等。地方政府要致力于縮小與先進地區(qū)的發(fā)展差距，不僅要克服市場失效，還需要努力克服中央政府政策過度傾斜的影響，更需要引導本地區(qū)解放思想，更新觀念，克服思想觀念上的束縛。由此，地方政府在致力于縮小與發(fā)達地區(qū)差距的問題主要有兩項任務:

1.提升經(jīng)濟發(fā)展水平和運用市場經(jīng)濟的實力

實現(xiàn)經(jīng)濟跨越式發(fā)展，提高經(jīng)濟發(fā)展水平，是增加地方運用資源能力的根本所在，也是解決收入公平分配問題的根本，是構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)基礎。地方經(jīng)濟的發(fā)展要切實把主要精力和工作重點放在加快調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上來，加快發(fā)展、科學發(fā)展，特別要注意克服發(fā)展觀念上的誤區(qū):

一是注意克服經(jīng)濟發(fā)展過程中，對經(jīng)濟增長和市場的迷信造成了指導思想上的偏差。在實際工作中，各級政府往往把“發(fā)展是硬道理”誤認為“經(jīng)濟增長是硬道理”，進而又推演為“為了追求經(jīng)濟盡快增長，其他一切都要讓步，都可以被犧牲”，其結(jié)果必然是重投資輕消費或高投資低消費的片面追求物質(zhì)財富的發(fā)展觀。這樣政府財政收入和企業(yè)利潤增長情況下，必然是居民收入增長的放緩甚至下降。為此，要摒棄僅以GDP的增長速度作為評價分配體制的優(yōu)劣，而代之以社會主義生產(chǎn)目的的實現(xiàn)程度;要揚棄以物為本的傳統(tǒng)發(fā)展觀，而代之以人為本的科學發(fā)展觀，始終把不斷滿足人民群眾的各種需要作為經(jīng)濟發(fā)展的最終目的。

二是引導人們從根本上轉(zhuǎn)變不利于發(fā)展市場經(jīng)濟的觀念，要摒棄思想保守、目光短淺，發(fā)展經(jīng)濟的目標不長遠，小富既安思想嚴重，等待國家或其他區(qū)域“輸血”和支持的“等、靠、要”思想，消除人們“空間視野的狹窄性，時間眼光的短淺性，思維方式的定勢性”，繼續(xù)解放思想，繼續(xù)堅持和不斷開拓有利于解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、激勵人們創(chuàng)造財富的分配方式，激勵人們努力工作，勤勞致富;通過有秩序、合理的競爭，激勵人們的勞動和投入熱情，并依法保障各種合理收入，努力保持城鎮(zhèn)居民收入增長的良好勢頭。

2.努力爭取更多中央政策支持，克服政策傾斜的影響

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟，行使分配調(diào)節(jié)職能的過程中，除努力爭取更多的中央政策支持外，要更多地注意爭取中央的轉(zhuǎn)移支付，可以結(jié)合地區(qū)發(fā)展的需要，提請中央政府為促進地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付的政策，加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。如建議中央政府更多地考慮不同地區(qū)影響支出水平的特殊因素，充分考慮欠發(fā)達地區(qū)的自然資源實力、人力資源實力、經(jīng)濟活動實力、宏觀調(diào)控能力、對外經(jīng)濟影響能力、交通狀況、郵電通訊狀況、教育和科技實力、衛(wèi)生保健狀況、人民的生活水平等因素，盡可能準確地評估各省區(qū)的綜合實力，以此調(diào)整各地標準支出水平和轉(zhuǎn)移支付補助系數(shù)等。此外，要善于運用現(xiàn)有政策，創(chuàng)新理念，增強創(chuàng)新的意識。只要國家法律政策沒有明令禁止的，就可以大膽地試，要用創(chuàng)新的精神破解難題。要全面放開手腳，放低門檻，放活體制，放活要素，提升本區(qū)域的市場能力。

(二)公平、公正、高效配置經(jīng)濟資源，實現(xiàn)收入公平分配

地方政府在致力于做大、做好財富蛋糕，提高經(jīng)濟效率和經(jīng)濟實力的同時，作為促進本地區(qū)收入分配公平的主體，應更多地注重社會公平，縮小或扭轉(zhuǎn)本地區(qū)收入分配差距擴大的趨勢。而調(diào)節(jié)收入分配的過大差距，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展，關鍵是要解決好社會困難群體的過低收入和貧困狀況，這就需要政府充分發(fā)揮再分配的功能作用。

政府發(fā)揮再分配的功能作用，依靠的不是市場機制，而是政治機制和社會機制，因而需要建立公平取向的政治制度和具體制度安排。我國的社會主義制度是促進和最終實現(xiàn)社會公平的根本保證，在此前提下，地方政府發(fā)揮好收入公平分配職能的功能，具體制度安排應滿足以下條件:政府的再分配政策應以促進公平為目標;建立健全相關制度體系(主要包括社會保障制度、教育制度等);完善程序、加強監(jiān)管，保證各項具體制度的執(zhí)行。

這里不討論地方政府通過稅收制度調(diào)節(jié)收入分配是因為地方政府與中央政府相比，通過稅收制度調(diào)節(jié)收益分配存在著低效性甚至無效性。因為，地方政府希望的是通過稅收調(diào)節(jié)制度來促進公平，減少貧窮，進而提高效率，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，但區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外不同稅收制度和分配政策的差異可能會導致該地區(qū)高收入者遷出本地區(qū)、外地低收入者大量涌入以及資本外逃等嚴重問題，從而導致資源的非正常流動，最終難以保證公平和提高效率。這與地方政府決策者的初衷是相違背的。所以，在稅收等“劫富”制度方面，地方政府作為區(qū)域內(nèi)具有強制力的權(quán)力機關，主要應注意提供均等的就業(yè)和創(chuàng)造財富的機會和條件;地方政府更可大有可為的領域是，作為區(qū)域公共服務的提供者，通過實施具有地方性的公共福利政策，在社會保障、義務教育、支農(nóng)優(yōu)惠政策“濟貧”方面發(fā)揮重大作用，以提高縮小收入差距，實現(xiàn)收益的公平分配。

1.實施積極的就業(yè)政策

地方政府要把促進就業(yè)和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式緊密結(jié)合起來，通過調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，使就業(yè)適應和推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。要合理確定三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)目標，一是支持和鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)骨干、各種專業(yè)戶和種植養(yǎng)殖能手安心從事第一產(chǎn)業(yè)，通過專業(yè)培訓等途徑為第一產(chǎn)業(yè)輸送和補充高素質(zhì)勞動力。二是積極調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)研發(fā)、制造加工和銷售環(huán)節(jié)的人力資源配置結(jié)構(gòu)，積極選擇技術(shù)檔次高、市場潛力大、就業(yè)機會多的外資項目加以引進，大力發(fā)展勞動資本技術(shù)混合密集型企業(yè)。三是充分挖掘交通運輸、商貿(mào)、會展、住宿、餐飲等傳統(tǒng)服務業(yè)的就業(yè)潛力，積極發(fā)展金融、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、托兒養(yǎng)老、休閑娛樂和家政服務業(yè)，提供更多工作崗位。

2.建立和健全符合地方實際的社會保障制度

社會保障制度作為社會安全制度之一，是實現(xiàn)收入公平分配的重要制度，是確保公平分配的重要屏障。對于地方政府來說，調(diào)節(jié)收入分配的過大差距，實現(xiàn)社會和諧，關鍵是要解決好社會困難群體的過低收入和貧困狀況，保障低收入者的基本生活，通過對低收入者提供基本的生活保障緩解宏觀層次的分配不公。社會保險的現(xiàn)代化、社會化是今后一段時期內(nèi)的重要任務，各地可以自行試驗摸索經(jīng)驗，根據(jù)本地特點和經(jīng)濟社會發(fā)展成熟程度，努力推進現(xiàn)代化的社會保險制度的實施。

一是完善最低工資保障制度。我國《勞動法》第48條規(guī)定:“最低工資的具體標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，報國務院備案”。最低工資標準的確定實行政府、工會、企業(yè)三方代表民主協(xié)商原則?，F(xiàn)實中，由于就業(yè)形勢緊張，最低工資標準往往得不到真正的落實，從而帶來勞資關系的緊張。為此，地方政府應發(fā)揮分配職能，著力于進行制度化的安排。首先要逐步提高勞工最低工資保障線和強化對高收入者的稅收監(jiān)管，從制度上解決勞資收入過分懸殊的問題;其次要完善工會制度，加大工會工作的力度，從制度上解決勞資對話和勞工的利益表達機制;再次是鼓勵和提倡企業(yè)履行社會責任，努力促進勞資和諧。另外，政府部門應及時受理不落實最低工資制投訴事件，嚴肅查處各種違規(guī)行為，切實維護勞動者的合法權(quán)益。

二是完善社會保險制度。社會保險是對常規(guī)性因素所引起的收入降低進行保障。目前的社會保險主要包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、疾病保險、傷殘保險和生育保險等。經(jīng)過多年努力，各地方的社會保險制度已建立起基本的框架，進入營運階段，但是由于社會保險既要解決參與者的有關項目保險問題又要解決缺乏政府資金注入的問題，在現(xiàn)階段社會保險的實力有待提高。為此，地方政府首先要進一步完善社會保險制度設計，提高制度的公平性、適應性和可持續(xù)性;其次要運用現(xiàn)代知識和工具改進技術(shù)手段，提高社會保險管理能力。

3.建立和健全促進收入公平分配的公共教育支出制度

實現(xiàn)教育公平，直接關系到收入差距的縮小和社會公平的實現(xiàn)。政府加大對低收入者的教育投資，既可以提高個人收入水平、縮小收入差距，還可以進一步提高生產(chǎn)的效率，使社會福利增大，并從根本上解決貧困問題。

一是改變“重城市、輕農(nóng)村”的教育投資體制。加大地方財政對農(nóng)村教育的投入，著力解決農(nóng)村義務教育投入經(jīng)費總量不足、財政資源分布不均衡、經(jīng)費負擔結(jié)構(gòu)不合理等問題。改革農(nóng)村教育費用的分擔機制，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制的農(nóng)村教育撥款政策和合理分擔成本的機制，保證農(nóng)村教育的投入。

二是建立健全教育資助制度和助學體系。要完善高等教育和高中階段國家助學金、獎學金制度，積極推行學生貸款制度，建立各種形式的獎學金制度，實施勤工助學制度，開展特殊困難補助，實行學費減、免制度，鼓勵社會各界捐資助學。

三是積極發(fā)展職業(yè)教育和繼續(xù)教育。地方政府要在逐步加大對職業(yè)學校學生的助學力度，安排經(jīng)費發(fā)展職業(yè)教育的同時，也要積極鼓勵社會投資辦學，發(fā)揮市場力量的作用。此外，還要建立和形成遍布城鄉(xiāng)的公共教育服務體系，推動基礎教育、職業(yè)教育和高等教育的相互溝通，促進學習途徑、學習模式和學習方法的多樣化，大力開發(fā)勞動者的學習能力，提高民眾文化素質(zhì)和創(chuàng)富能力，進而實現(xiàn)提高民眾收入水平，縮小收入差距的目的，促進全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處。

注釋

①賀大興、姚洋:《社會平等、中性政府與中國經(jīng)濟增長》，《經(jīng)濟研究》2011年第1期。②《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第82頁。③《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1972年，第537頁。④張維迎:《市場化改革與收入分配》新華月報，2008年第8期。⑤王小魯:《資源收益分配扭曲加劇貧富分化》，《新世紀周刊》2010年第5期(總第385期)。

［1］馬克思恩格斯全集第1卷［M］.北京:人民出版社，1956.

［2］馬克思恩格斯選集第2卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［3］［美］理查德·馬斯格雷夫等著.財政理論與實踐［J］.北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2003.

［4］賀鏗.收入分配行為與社會公平原則［J］.中國發(fā)展觀察，2006，(2).

責任編輯:浩淼

F015

A

1003—0751(2011)02—0039—06

2011—01—10

2010年度河南省政府決策研究課題《地方政府社會分配職能的實現(xiàn)與收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整》(B293)。

任曉莉，女，河南省社會科學院研究員(鄭州450002)。