對劃定永久基本農(nóng)田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

對劃定永久基本農(nóng)田的思考

紹興縣國土資源局 樓啟明

劃定永久基本農(nóng)田是黨的十七屆三中全會(huì)提出的堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保糧食安全的一項(xiàng)戰(zhàn)略性措施，進(jìn)一步表明了在我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策的決心，為耕地保護(hù)提供了新的管理政策工具。劃定永久基本農(nóng)田是一項(xiàng)新工作，缺乏可借鑒的工作經(jīng)驗(yàn)，本人以實(shí)際工作為出發(fā)點(diǎn)，就永久基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)提出一些初步設(shè)想。

一、劃定永久基本農(nóng)田還是基本農(nóng)田永久保護(hù)

永久基本農(nóng)田是對新一輪土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)還是在此基礎(chǔ)上有選擇性的劃定一批基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)，這是我們在具體工作中必須首先界定的一個(gè)問題。

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出“劃定永久基本農(nóng)田，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高”，提出了永久基本農(nóng)田的概念。我們知道，基本農(nóng)田是從戰(zhàn)略高度出發(fā)，根據(jù)一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，按照土地利用總體規(guī)劃確定的在規(guī)劃期內(nèi)不得占用的耕地，是必須確保的耕地最低需求量?；巨r(nóng)田是在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)不得占用，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)依附于土地利用規(guī)劃，隨土地利用規(guī)劃的修改而調(diào)整，而永久基本農(nóng)田在規(guī)劃期限上獨(dú)立于土地利用規(guī)劃之外，在不同的土地利用規(guī)劃期都是基本農(nóng)田，不隨土地利用總體規(guī)劃的修改而調(diào)整?！坝谰没巨r(nóng)田”的基本農(nóng)田含義具有普遍性，而其特殊性體現(xiàn)在永久上。由此可見，永久基本農(nóng)田應(yīng)是在現(xiàn)有基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上選擇劃定實(shí)行永久保護(hù)、嚴(yán)禁占用和調(diào)整的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田，而不是把現(xiàn)有基本農(nóng)田不加區(qū)分地全部實(shí)行永久保護(hù)。

二、 劃定永久基本農(nóng)田的現(xiàn)實(shí)意義

眾所周知，我國建立基本農(nóng)田保護(hù)制度已有二十年歷史，實(shí)踐證明，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對切實(shí)保護(hù)耕地，保障糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用?；巨r(nóng)田保護(hù)法規(guī)以及占用與補(bǔ)劃政策、質(zhì)量提升與補(bǔ)償制度已全面建立實(shí)施，并在實(shí)踐中不斷完善。1994年國務(wù)院頒布并實(shí)施《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，2000年6月，最高人民法院作出了關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的司法解釋，非法占用基本農(nóng)田五畝以上以非法占用耕地罪處罰；非法批準(zhǔn)征用、占用基本農(nóng)田十畝以上的，以非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰。基本農(nóng)田保護(hù)深入人心，無論是政府領(lǐng)導(dǎo)，基層干部群眾都知道基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”，是吃飯?zhí)?，不能?dòng)。

在嚴(yán)密的保護(hù)措施和嚴(yán)厲的法律制度下，只要監(jiān)管到位，基本可以杜絕非法占用基本農(nóng)田的行為，規(guī)劃期內(nèi)的基本農(nóng)田也能得到有效保護(hù)，再提出劃定永久基本農(nóng)田，意義何在？我們知道，傳統(tǒng)的基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃是用基本農(nóng)田保護(hù)率來衡量規(guī)劃成果的，劃定的基本農(nóng)田質(zhì)量參差不齊，規(guī)劃的前瞻性較差、彈性較小，基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃之間難以較好地協(xié)調(diào)銜接，沒有預(yù)留足夠的建設(shè)用地空間，一些建設(shè)項(xiàng)目選址涉及基本農(nóng)田，地方政府為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對基本農(nóng)田進(jìn)行局部調(diào)整也在所難免，調(diào)整的總量相對較小。更為嚴(yán)重的是，以往我國基本農(nóng)田依據(jù)土地規(guī)劃而定，隨著規(guī)劃調(diào)整也就出現(xiàn)了基本農(nóng)田重新劃定調(diào)整的現(xiàn)象。伴隨著每一次規(guī)劃的調(diào)整修改，質(zhì)量較好的水田和平坡耕地占基本農(nóng)田的比例一次次減少，旱地等其它土地和斜坡耕地一次次增加，同等面積基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力呈下降趨勢。從規(guī)劃角度看，城鎮(zhèn)周邊、交通道路兩側(cè)耕地大多地形平坦、土層深厚，宜耕條件最好，作為建設(shè)用地的區(qū)位條件也是最好的，是城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，是保護(hù)與保障矛盾最為突出的地區(qū)。通過建立永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)來“倒逼”城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和發(fā)展組團(tuán)，可以控制城鎮(zhèn)邊界無限制擴(kuò)張，促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)部土地集約利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，認(rèn)識到這一點(diǎn)，就不難理解建立不隨規(guī)劃修改而調(diào)整的永久基本農(nóng)田的重大現(xiàn)實(shí)意義。

三、 永久基本農(nóng)田的劃定原則

新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)劃定了基本農(nóng)田，不但確定了數(shù)量，也落到了地塊，建立了管理信息系統(tǒng)。永久基本農(nóng)田不是在現(xiàn)有基本農(nóng)田上的簡單重疊，而是在新一輪土地利用總體規(guī)劃已劃定基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上通過選擇確定部份優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田不隨規(guī)劃調(diào)整而得到長期保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的基本穩(wěn)定，確保糧食生產(chǎn)能力不下降，保證優(yōu)質(zhì)耕地“留于子孫耕”。在永久基本農(nóng)田的劃定上，需掌握好如下四方面原則。

1、選擇性原則。永久基本農(nóng)田應(yīng)在現(xiàn)有基本農(nóng)田基礎(chǔ)上劃定，不同于基本農(nóng)田的鮮明特點(diǎn)是它的永久性，其覆蓋面并不是越大越好。一些宜建性不好的緩坡、斜坡基本農(nóng)田，本身被占用的機(jī)率不高，就不必用永久基本農(nóng)田的形式來保護(hù)。

2、 指令性原則。一個(gè)地區(qū)的永久基本農(nóng)田劃多少、劃哪些，應(yīng)有上級政府指定。在目前基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制缺位的情況下，基本農(nóng)田保有量較多的地區(qū)承擔(dān)更大的耕地保護(hù)責(zé)任，并支付相應(yīng)的保護(hù)成本，同時(shí)，也預(yù)示著他們將會(huì)失去耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地帶來的機(jī)會(huì)收益。況且，耕地的低收益與城鎮(zhèn)土地的高價(jià)格相比，任何補(bǔ)償機(jī)制都會(huì)顯得軟弱無力?！罢l種地，誰受窮”，保護(hù)了基本農(nóng)田，失去了發(fā)展機(jī)會(huì)。經(jīng)過新一輪土地利用規(guī)劃修編，“城鎮(zhèn)周邊不能留基本農(nóng)田”，“基本農(nóng)田是城市發(fā)展的障礙”也是各級基層政府的普遍認(rèn)識。在這種情況下，由基層政府自已確定永久基本農(nóng)田的數(shù)量與地塊，難免重蹈基本農(nóng)田劃定“上山下灘”、“劃遠(yuǎn)不劃近”、“劃劣不劃優(yōu)”的覆轍。

3、 成本最小化原則。永久基本農(nóng)田是基本農(nóng)田保護(hù)制度的補(bǔ)充和完善，任何一項(xiàng)政策措施的實(shí)施，都要花費(fèi)人力、物力、財(cái)力。我們已經(jīng)劃定了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，基本農(nóng)田保護(hù)的所有法規(guī)、政策制度同樣適用于永久基本農(nóng)田，不應(yīng)個(gè)別地區(qū)有一些基本農(nóng)田被非法占用而懷疑否定現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護(hù)制度，切忌因永久基本農(nóng)田的重要而搞一些超越現(xiàn)有管理水平和不符當(dāng)?shù)貙?shí)際的一些制度、規(guī)章。永久基本農(nóng)田的特征是不受規(guī)劃調(diào)整的基本農(nóng)田，實(shí)施的重點(diǎn)是在規(guī)劃上體現(xiàn)它的永久性。

4、 綜合效益原則。永久基本農(nóng)田為建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和落實(shí)各項(xiàng)重農(nóng)政策提供了政策平臺(tái)，永久基本農(nóng)田建設(shè)應(yīng)當(dāng)與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食功能區(qū)建設(shè)、小流域綜合治理、清水河道建設(shè)、土地開發(fā)整理復(fù)墾與標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相結(jié)合，減少重復(fù)建設(shè)，發(fā)揮最大效益。

四、永久基本農(nóng)田的劃定思路

目前，第二次土地調(diào)查已全面完成，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編已將結(jié)束，劃定永久基本農(nóng)田的技術(shù)條件已經(jīng)成熟。永久基本農(nóng)田劃定主要涉及劃定面積和具體落位問題，它的劃定不僅要充分體現(xiàn)其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，而且要符合各地實(shí)際，通過劃定適量永久基本農(nóng)田來達(dá)到長期穩(wěn)定保護(hù)基本農(nóng)田的目的。

在劃定模式上，可以考慮重點(diǎn)區(qū)域保護(hù)和指令計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)相結(jié)合的方式，分別作為國家級和地方級永久基本農(nóng)田。

國家級永久基本農(nóng)田數(shù)量和地塊由省級人民政府直接劃定。范圍可以包括全省重要的糧食功能區(qū)、蔬菜生產(chǎn)基地，對全省范圍內(nèi)重要的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要的農(nóng)業(yè)景觀區(qū)進(jìn)行長期保護(hù)，以確保為國民提供必要的糧食來源和保持良好的生態(tài)環(huán)境。

地方級永久基本農(nóng)田由縣（市）級人民政府劃定，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃，按照現(xiàn)有基本農(nóng)田分布狀況，省級政府指令性確定各地劃定永久基本農(nóng)田總量。由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)地塊、編制圖件表冊、建立數(shù)據(jù)庫。

劃定永久基本農(nóng)田的根本目的是保護(hù)糧食生產(chǎn)能力，保證糧食安全。永久基本農(nóng)田占基本農(nóng)田數(shù)量的比例以多少為宜，筆者以為不必拘泥于數(shù)量的多少和保護(hù)率的高低，重要的是永久基本農(nóng)田的質(zhì)量與位置。在南方丘陵、平原地區(qū)就糧食生產(chǎn)而言，水田是質(zhì)量最好的耕地。水田的地貌特征明顯，易于同其它耕地區(qū)分，便于實(shí)際操作。穩(wěn)定了水田面積，就保護(hù)了大部分的糧食生產(chǎn)能力。劃定永久基本農(nóng)田的重點(diǎn)對象應(yīng)是水田，可以考慮在新一輪土地利用規(guī)劃確定的基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，十五畝以上的連片水田和部份平坡旱地作為永久基本農(nóng)田保護(hù)。

五、永久基本農(nóng)田的保護(hù)措施

基本農(nóng)田保護(hù)的一系列政策法規(guī)包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，占用基本農(nóng)田審批制度、基本農(nóng)田補(bǔ)劃和基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制都適用與永久基本農(nóng)田。對永久基本農(nóng)田而言，保護(hù)措施在三個(gè)方面需進(jìn)一步完善：

一要完善相關(guān)法規(guī)，明確法律地位。永久基本農(nóng)田的特殊性就是它的永久，它不隨規(guī)劃期的結(jié)束而調(diào)整。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須修改完善有關(guān)涉及基本農(nóng)田保護(hù)的法律法規(guī)，加入永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，為永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)提供有力的法律支持。

二要明確保護(hù)責(zé)任，以權(quán)責(zé)相一致的原則落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任。在上一輪規(guī)劃中，各地都層層簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、村與農(nóng)戶也有保護(hù)責(zé)任書，這對宣傳基本農(nóng)田保護(hù)起到了一定作用，對保護(hù)基本農(nóng)田沒有實(shí)質(zhì)性作用。主要問題在于它的責(zé)、權(quán)、利不一致，如：在現(xiàn)行體制下，基本農(nóng)田的劃定權(quán)責(zé)在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（市）政府，基本農(nóng)田規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)責(zé)在縣（市）以上政府，村和農(nóng)戶就難以對自己的基本農(nóng)田數(shù)量承擔(dān)保護(hù)責(zé)任。其次保護(hù)責(zé)任書個(gè)別條款的設(shè)制上與基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)重疊，在基本農(nóng)田取土、挖沙，非法占用都有相應(yīng)的政策法規(guī)，責(zé)任書上無重復(fù)之必要。按權(quán)責(zé)相一致的原則進(jìn)一步研究完善各級基本農(nóng)田保護(hù)職責(zé)，才能把基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。

三要建立基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對劃入永久基本農(nóng)田的耕地實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。盡管耕地的低效益與城鎮(zhèn)土地的高價(jià)格相比，任何補(bǔ)償都難以在利益驅(qū)動(dòng)方向上逆轉(zhuǎn)，但承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)客觀上為不承擔(dān)或少承擔(dān)基本農(nóng)田保護(hù)的地區(qū)帶來了糧食安全的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，理應(yīng)得到補(bǔ)償。在補(bǔ)償機(jī)制上，以永久基本農(nóng)田為平臺(tái)，整合各種渠道的耕地保護(hù)資金、重農(nóng)政策向永久基本農(nóng)田傾斜，真正用于吃飯?zhí)锏谋Ｗo(hù)建設(shè)，使農(nóng)民在經(jīng)營永久基本農(nóng)田中的經(jīng)濟(jì)收益有實(shí)質(zhì)性突破，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的積極性、自覺性。