政策科學(xué)的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實啟示

毛彩菊

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

政策科學(xué)的歷史演進(jìn)與現(xiàn)實啟示

毛彩菊

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

政策科學(xué)脫胎于政治學(xué)，政治學(xué)的研究方法對政策科學(xué)產(chǎn)生了重要影響。實證主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)研究構(gòu)成了政策科學(xué)的“科學(xué)化”傳統(tǒng)，而建構(gòu)主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)研究則構(gòu)成了政策科學(xué)的“民主化”傳統(tǒng)。兩種傳統(tǒng)都是我們所必需的，缺一不可。

政策科學(xué)；實證主義；建構(gòu)主義；方法論

政策科學(xué)自1951年在美國創(chuàng)建以來，已經(jīng)走過了60年的發(fā)展歷程。在這60年的發(fā)展過程中，政治科學(xué)的研究方法對政策科學(xué)的主題演進(jìn)產(chǎn)生了重要的影響。本文將主要從實證主義與建構(gòu)主義兩種不同的方法論基礎(chǔ)來看西方政策科學(xué)的演變。

一、政策科學(xué)的起源

政策科學(xué)于上世紀(jì)五十年代誕生于美國，這與美國的經(jīng)濟(jì)、社會和政治環(huán)境是分不開的。美國政府當(dāng)時正處于內(nèi)憂外困、社會問題層出不窮的時期，越南戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)滯漲、貧困擴(kuò)大，以及公民政治參與意愿與熱情的提高，使得政府一方面竭力尋求解決各種社會問題的有效途徑，另一方面也試圖能平衡多元的價值訴求。解決實際問題，成為政府官員、學(xué)者、公眾共同關(guān)注的主題。

在知識基礎(chǔ)上，二戰(zhàn)后，科技迅猛發(fā)展，各學(xué)科也得到快速發(fā)展，并出現(xiàn)了縱向深化和橫向交叉整合的趨勢。在這一潮流下，經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、行為科學(xué)、管理科學(xué)都有了新的進(jìn)展，尤其是與決策有關(guān)的心理學(xué)、組織理論、應(yīng)用社會學(xué)都有了新的突破。與此同時，系統(tǒng)分析、控制論和運籌學(xué)應(yīng)運而生。這些科學(xué)研究的新進(jìn)展、新成果都為政策科學(xué)進(jìn)行跨學(xué)科研究作了充分的知識準(zhǔn)備。

而在所有的學(xué)科中，為政策研究直接提供土壤的則是行為主義政治學(xué)。行為主義政治學(xué)的迅速崛起是戰(zhàn)后政治學(xué)在西方國家尤其是美國發(fā)展的最大特征。芝加哥大學(xué)是行為主義政治學(xué)的大本營，其代表人物有梅里安、拉斯韋爾、阿爾蒙德。早在1925年，芝加哥大學(xué)政治學(xué)教授梅里安就深刻洞見了行動研究在政治學(xué)研究中的重要意義，他在美國政治學(xué)會會長的就職演說中指出，政治行為將是政治學(xué)研究的方向。與此同時，二戰(zhàn)期間，大批的猶太學(xué)者從歐洲遷移至美國，將歐洲實證分析的研究方法帶入了美國，這為行為主義的興起注入了活力。而一些財團(tuán)也看到了行為研究的前景，將大量的資金投入到了這一領(lǐng)域的研究中。行為主義促成了美國“新政治科學(xué)運動”的誕生。梅里安指出，這場運動就是要促進(jìn)人們對政府機構(gòu)的運轉(zhuǎn)過程加以明智的控制，消除政治運動中的浪費，減少或消除各種動亂因素。梅里安經(jīng)常使用的“政治謀略”這一術(shù)語，后來被他的學(xué)生拉斯韋爾發(fā)展為“政策科學(xué)”。

政策科學(xué)在建立初期，拉斯韋爾就賦予了它三個特征：問題導(dǎo)向、注重情境關(guān)系以及方法多元。同時，拉斯韋爾認(rèn)為政策科學(xué)可以綜合其他學(xué)科，確立一門統(tǒng)一的全新的社會科學(xué)，其方法論基礎(chǔ)就是邏輯實證主義。[1]因此，此后相當(dāng)長一段時間，政策科學(xué)都是在實證主義方法論指導(dǎo)下進(jìn)行研究的，但在二十世紀(jì)七八十年代建構(gòu)主義興起后，政策科學(xué)的研究方向則有所轉(zhuǎn)變。

二、實證主義方法論指導(dǎo)下的政策科學(xué)

實證主義是來源于實證科學(xué)的一種科學(xué)體系，其創(chuàng)立者孔德這樣來命名他的哲學(xué)體系是用來表明他對形而上學(xué)哲學(xué)的批判和反對。其被公認(rèn)的基本原則包括以下幾個方面：一是科學(xué)至上主義或者科學(xué)方法的一致性。對于實證主義而言，自然科學(xué)的研究方法和社會科學(xué)研究方法之間沒有本質(zhì)的區(qū)別。在科學(xué)方法的一致性方面，自然科學(xué)通常被認(rèn)為是所有科學(xué)的典范；二是自然主義或者現(xiàn)象主義?？茖W(xué)是對外在于科學(xué)的現(xiàn)實的研究。這些客觀存在的現(xiàn)實能夠被還原為可觀察的單元或自然現(xiàn)象；三是經(jīng)驗主義?？茖W(xué)的基礎(chǔ)是觀察。對實證主義者來說，研究的程序就是從觀察開始，然后進(jìn)行檢驗，總而言之，實證主義所尋求的法則是一種具有解釋、推測能力的因果關(guān)系；四是價值中立?？茖W(xué)并不對它的研究對象作價值判斷，它是獨立于社會和道德價值的中立活動。實證主義者因而也堅持事實和價值的二元論。[2](P2-3)

拉斯韋爾就認(rèn)為，對政策科學(xué)的基本范式可以作這樣的描述：“政策科學(xué)的目標(biāo)是追求政策的 ‘合理性’，它必須使用分析模型、數(shù)學(xué)公式和實證數(shù)據(jù)，建立可檢驗的理論?！盵3]在這一方法論的指導(dǎo)下，政策科學(xué)發(fā)展具有以下特點：

1、主張政策的科學(xué)合理性。實證主義者認(rèn)為，政策科學(xué)之所以有資格成為一門真正的“科學(xué)”，乃是由于它小心翼翼地實現(xiàn)了價值與事實的分離，將研究限定在經(jīng)驗或事實現(xiàn)象中，并遵循嚴(yán)格的因果關(guān)系；政策分析者的任務(wù)是證明和發(fā)現(xiàn)規(guī)律，然后做出預(yù)測他所遵循的標(biāo)準(zhǔn)的“科學(xué)合理性”。至于價值倫理問題或者是留給哲學(xué)家研究的問題，或者是決策者考慮的范疇，政策分析者不應(yīng)該也不必要進(jìn)入價值領(lǐng)域，因為這超出了政策分析者的專業(yè)能力、技巧和職業(yè)道德。[4]（P94—96）這種科學(xué)合理性除了主張事實和價值的分離外，還體現(xiàn)為形成了政策的理性決策模式。這種理性主義的政策決策模式以“理性人”和“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提，強調(diào)人在政策決策中的主體作用，借用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中利益最大化原則，把政策看作是在合理計算基礎(chǔ)上的一種選擇?？梢詫φ叻治鲋械睦硇灾髁x的合理性作這樣的描述：公共政策分析中存在著三種類型的合理化，即意向合理化、后果合理化和程序合理化。其中，“意向合理化”指的是人們在無論做什么事情時總是力圖使收益——成本差值為最大；“后果合理化”指的是在制定決策時成功地實現(xiàn)收益——成本差值最大化；“程序合理化”指的是在擁有足夠的信息并且運氣不壞的條件下，建立一套能使收益——成本差值最大化的工作程序。用理性主義的政策分析方法研究政策制定過程，形成以提高政策質(zhì)量。[5]（P8-9）

2、主張政策過程的階段論模型。拉斯韋爾也是最早關(guān)注政策過程研究的。在1951年版的《政策科學(xué)》中，拉斯韋爾寫道：“一個政策方向已經(jīng)在兩個領(lǐng)域中得到發(fā)展。這個方向是兩方面的。一方面它直接指向政策過程，另一方面它指向政策中的信息需求?！?956年拉斯韋爾把政策過程分為七個階段：情報、提議、規(guī)定、合法化、應(yīng)用、終止與評估。1970年拉斯韋爾又進(jìn)一步把政策科學(xué)的問題導(dǎo)向與政策過程的指導(dǎo)性原則緊密聯(lián)結(jié)在一起，因為問題是依靠政策過程來解決的。他認(rèn)為政策科學(xué)的這一特征是由五個組成部分來辨別的。第一是澄清目標(biāo)或者形成政策分析應(yīng)該追求的價值，第二是事件發(fā)展的趨勢，第三是形成問題的解釋性理論以及經(jīng)驗驗證的程序，第四是設(shè)計未來價值——制度變遷的可能性與可行性，最后是發(fā)明、評價與選擇可替代的目標(biāo)和策略。1971年拉斯韋爾在《政策科學(xué)展望》中又重新闡明了以前的階段劃分。在拉斯韋爾的基礎(chǔ)之上，他的學(xué)生布魯爾1974年創(chuàng)立了一個派生模型，他把政策過程劃分為更為合理的六個階段：創(chuàng)始、預(yù)評、選擇、執(zhí)行、評估與終止。拉斯韋爾與布魯爾為以后的政策科學(xué)發(fā)展設(shè)定了研究議程。比如瓊斯的《公共政策研究導(dǎo)論》與安德森的《公共政策制定》是對階段性劃分作出反映的首批著作。[6]

3、強調(diào)專家的作用。實證主義者堅信存在著由自然法則支配的單一的、真實的事實，這些事實等著科學(xué)的方法去發(fā)現(xiàn)和利用，而掌握了這種真實事實的專家理應(yīng)成為人們行為的向?qū)?。費希爾認(rèn)為，政策科學(xué)領(lǐng)域中的事實與價值“兩分法”的結(jié)果是“專家暴政”，這種專家暴政強調(diào)效率和手段，它通過特定的專業(yè)技術(shù)收集、加工來自公民社會的信息和要求，以協(xié)調(diào)政府和公民之間的關(guān)系，減少社會沖突，從而形成 “專家——顧客”的質(zhì)詢關(guān)系。盡管這種 “專家——顧客”質(zhì)詢關(guān)系聲稱在科學(xué)上是價值中立的，但實際上卻以科學(xué)的名義來合法化其政策導(dǎo)向功能，從而把內(nèi)在的規(guī)范性政治問題轉(zhuǎn)換為技術(shù)問題。[7]（P44）

4、層級化的政策機構(gòu)。在實證主義者的眼中，政策的制定和執(zhí)行機構(gòu)是“物化”的官僚組織，它由一系列職位、角色、層級、規(guī)則構(gòu)成。所謂“物化”，是指作為主體的人類被當(dāng)成物的過程與現(xiàn)象，就是說人類異化為非人類或客體化的狀態(tài)，人類活動不是來自人類自身的支配而是來自于其他力量的控制。伴隨著官僚組織的物化，擔(dān)當(dāng)履行組織任務(wù)角色的公職人員也在同步物化。在專業(yè)化分工、層級節(jié)制、向上負(fù)責(zé)、角色績效、技術(shù)功能的規(guī)則世界里，公職人員是規(guī)則的遵從者、承載者和執(zhí)行者，他們被物化為規(guī)則的工具和機器，喪失自主倫理的關(guān)懷和意義的判斷。[8]（P107—111）

三、建構(gòu)主義方法論指導(dǎo)下的政策科學(xué)

建構(gòu)主義方法論的出現(xiàn)與現(xiàn)代哲學(xué)的轉(zhuǎn)向有著很大的關(guān)系，現(xiàn)象學(xué)、釋義學(xué)、語言哲學(xué)、實用主義以及后現(xiàn)代主義的發(fā)展為其奠定了基礎(chǔ)。建構(gòu)主義方法論對早期實證主義提出了有力挑戰(zhàn)。它以四個假定為基礎(chǔ)：（1）我們用于理解世界的術(shù)語不是由存在的事實決定的；（2）我們描述、解釋或者表征世界的模式是由關(guān)系驅(qū)動的，既包括人和人之間的互動關(guān)系，也包括人和其他事物間的互動關(guān)系；（3）我們對世界的描述、解釋和表征會形塑我們的未來；（4）對我們理解的方式進(jìn)行反思對于未來的福祉至關(guān)重要。在這些前提下，建構(gòu)主義方法論解構(gòu)了實證主義方法論堅持的存在客觀實在的本體論，取消了科學(xué)發(fā)現(xiàn)真理的權(quán)威地位，認(rèn)為真理只是語言的表述，科學(xué)的語言不具有任何特權(quán)，否定了研究者中立性的可能，認(rèn)為他們是有偏好的知識的發(fā)展和社會、文化因素（如制度、意識形態(tài)、信念、社會關(guān)系、利益、共識、習(xí)俗約定、勸說、修辭、權(quán)勢網(wǎng)絡(luò)、文本等）密切相關(guān)。[9]

在建構(gòu)主義方法論的指導(dǎo)下，政策科學(xué)具有如下特點：

1、主張政策的社會合理性。建構(gòu)主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)不會“把個人喜好作為‘假定的事實’……而是考慮人們究竟是從哪里得出他們對世界的印象，這些印象又如何決定他們的喜好”。實證主義的政策科學(xué)根本不談人們怎樣為了某種政治利益的憧憬或社會性質(zhì)而申辯、抗?fàn)?、協(xié)商；建構(gòu)主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)則認(rèn)為，爭辯是“社會存在的一個有創(chuàng)造性的、很有價值的特征”，它強調(diào)一種討論或辯論的方法，這種方法“把政治的和政治中的分析理解為深諳世俗的論證”。這就是說，政策思想意味著一系列以不同方式看待世界的觀點。每一個政策問題的背后都隱含著對同一個抽象目標(biāo)的諸多互相矛盾的解釋（盡管往往同樣可信）之間的競爭。于是，觀點和意見成為政策分析的核心。它們使得激發(fā)人們?nèi)バ袆雍蛨F(tuán)結(jié)眾人努力為集體目標(biāo)而奮斗的共同意愿成為可能。政策制定成為一個永恒斗爭的過程，即指導(dǎo)人們思考和行為方式的信念上的斗爭、政治范疇的定義上的斗爭、分類標(biāo)準(zhǔn)上的斗爭。這種政策科學(xué)的基礎(chǔ)是承認(rèn)政策分析概念本身建立在政治訴求上，而不是作為普遍真理的、被賦予特權(quán)的偶像。[10]（P58—62）這時的政策科學(xué)還認(rèn)為理性決策模式在現(xiàn)實中是不可行的，原因在于：主體的知識總是有限的；每個人都有自己的價值偏好，價值取向不可能是完全中立的；政策分析總是在有限信息基礎(chǔ)上進(jìn)行的，完備性只是美好的愿望而已；分析模型是人為設(shè)計的，同實際過程不可能完全一致；政策科學(xué)的研究對象不是作為自然科學(xué)的研究對象的物質(zhì)世界的 “物”而是“人”，不能像對物的觀察那樣簡單。[11](P4)因而，就出現(xiàn)了西蒙的有限理性決策模型和林德布洛姆的漸進(jìn)決策模型。

2、主張對政策過程階段論模型的替代。雖然政策過程階段論廣為流傳，但是，二十世紀(jì)九十年代以來，政策過程階段論模型受到了越來越多的批判，美國學(xué)者薩巴蒂爾和史密斯更是不遺余力地對政策過程階段論模型進(jìn)行了系統(tǒng)清理和批判：這一模型沒有提供因果解釋，沒有解釋驅(qū)動政策過程向前發(fā)展的動力，因此缺少預(yù)測的能力；過于簡化了紛繁復(fù)雜的政策過程，以簡約性犧牲了涵蓋面、解釋力；沒有提供經(jīng)驗驗證的基礎(chǔ)等。同時，學(xué)者們也提出了各種關(guān)于政策過程的新理論框架，主要有制度理性選擇框架 （Institutional rational choice）、 多源流框架(the multiple-streams framework)、間斷—平衡框架(Punctuated-equilibrium Framework)、支持聯(lián)盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策擴(kuò)散框架(Policy Diffusion Framework)、大規(guī)模比較研究方法的因果漏斗框架和其它框架 (the Funnel of Causality and other Frameworks in Large-N Comparative study)、權(quán)力角斗場理論（Arenas of Power）、文化理論(Cultural Theory)、建構(gòu)主義框架(Constructivist Framework)、政策論域框架(Policy Domain Framework)。[4]（P94—96）

3、強調(diào)民眾的政策參與。建構(gòu)主義認(rèn)為人們對現(xiàn)象與事實的認(rèn)知、理解是有差異的，是多元的，每個人是在具體的歷史、地域、情景和個人經(jīng)驗中體驗、感受到“事實”的，因此強調(diào)主體間的互動。鑒于政策過程涉及多元的利益相關(guān)人，而政策的參與者持有各自的利益、知識、經(jīng)歷、資源和權(quán)力，因此，政策的設(shè)計和建構(gòu)過程必然充滿政治性和利益博弈，溝通協(xié)商、利益斡旋、沖突化解成為公共政策制定和執(zhí)行過程必備的工具。[8](P107—111)如同古貝在《第四代評估》中所說，“第四代評估提倡一種全面的積極參與，要求利益相關(guān)者和其他相關(guān)人員在評估當(dāng)中處于平等地位，無論是評估方案的設(shè)計、實施、解釋還是最后的結(jié)論階段，都要求以政治上完全的平等和控制來對待他們。這就意味著所有評估參與人都有權(quán)分享彼此的理解，并努力形成一種公認(rèn)的、符合常理的、信息量更大的、成熟的共同建構(gòu)——他們實際上擁有全面的觀念性平等。當(dāng)然，這也意味著在整個過程中，參與者都被當(dāng)作人來對待，而不是實驗的對象或研究的主體?！盵12]此時，專家的角色也不再是一種價值中立的科學(xué)工作者，相反，專家是一種公民參與政策過程的輔助性工具，輔助的過程就是要提高公民歸納他們感興趣的事物的能力以及幫助他們?nèi)〉媒鉀Q問題所需要的知識和資源。輔助的媒介是一種高度復(fù)雜的對話，這種對話牽涉到個體的差異性、教育背景和當(dāng)時主流的政治氣候。[13]

4、網(wǎng)絡(luò)化的政策結(jié)構(gòu)。建構(gòu)主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)將公共決策及其執(zhí)行機制視為一種網(wǎng)絡(luò)，意味著公共權(quán)力進(jìn)入一種合作伙伴關(guān)系?？ㄋ{(lán)默將這一過程分為三個方面：漸入清晰、進(jìn)入對話、導(dǎo)入方案，并試圖以此構(gòu)建有效的公共政策機制。公共政策利益與主體的多元性對程序上的政策制定者提出了民主的要求。民主政策的工作者不能指望一勞永逸地建立起令所有社會成員永遠(yuǎn)同意的政策規(guī)劃和安排，而是把權(quán)力和排斥擺出來，使它們可以被觀察到，使其進(jìn)入論辯和對話的空間中。[10](P58—62)

四、啟示

實證主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)通常也被認(rèn)為是政策科學(xué)的“科學(xué)化”時期，而建構(gòu)主義指導(dǎo)下的政策科學(xué)則被認(rèn)為是政策科學(xué)的“民主化”時期。行為主義、實證主義是最初政策科學(xué)得以從政治學(xué)中獨立出來自立門戶的重要工具，也使得政策科學(xué)有了一套屬于自己的學(xué)科體系，并提供了政策科學(xué)領(lǐng)域一些基本的原則。而建構(gòu)主義、后實證主義則在政策科學(xué)朝向造成“科學(xué)與人文”的決裂方向之時將之拉了回來。這個世界終究是人的世界，各主體的參與對于政策科學(xué)的發(fā)展是必不可少的。因而，“科學(xué)化”與“民主化”實際上不可偏廢，缺一不可。只不過是在哪一個階段更重視誰的問題。

而從西方政策科學(xué)的發(fā)展過程中，我們亦可以看到，“關(guān)注實際問題”是政策科學(xué)建立之初就確定的目標(biāo)，因而，在我們的政策研究中，理應(yīng)也“少談些主義，多解決些問題”。但同時，我們也應(yīng)處理好政策科學(xué)的理論與現(xiàn)實世界的相互關(guān)系。我們究竟是要將理論適應(yīng)于現(xiàn)實還是現(xiàn)實適用于理論呢？可能一般情況下，我們應(yīng)實現(xiàn)前者，否則，就會使理論與現(xiàn)實脫節(jié)，產(chǎn)生空洞的無意義的理論。但有些時候，我們可能也需要某些突變，希望借助于“理論”的支點來撬動現(xiàn)實。否則，現(xiàn)實永無大的改觀。

政策科學(xué)脫胎于政治學(xué)，因而，一國的政策科學(xué)研究可能總是與一國的現(xiàn)實政治相關(guān)聯(lián)的。所以我們在建設(shè)我國的政策科學(xué)時，比借鑒西方更重要的是，研究我們自己國家的政策科學(xué)傳統(tǒng)。如果我們盲目借鑒西方，定會出現(xiàn)理論上的“水土不服”。我國是一個有著六千年文化歷史的古國，在歷史的長河中，我們定也出現(xiàn)了很多政策制定執(zhí)行的智慧，而將這些經(jīng)驗收集整理，并從中摸索規(guī)律，應(yīng)該是我們努力的方向。

[1] 林麗麗，孫永怡.20世紀(jì)政策科學(xué)發(fā)展之回顧[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2004，（6）:52-55.

[2] 吉爾德·德蘭.社會科學(xué)——超越建構(gòu)論和實在論[M].張茂元，譯.長春：吉林人民出版社，2005.

[3] Daniel Lerner and Harold D.Laswell，Policy Science.Recent Development in Scope and Method[M].Standford，CA:Standford University Press，1951.

[4] 楊誠虎.西方公共政策研究新進(jìn)展[J].行政論壇，2006，（5）.

[5] 內(nèi)格爾.政治研究:整合與評估[M].長春：吉林人民出版社，1994.

[6] 張敏.拉斯韋爾的路線：政策科學(xué)傳統(tǒng)及其歷史演進(jìn)評述[J].政治學(xué)研究，2010，（3）:113-125.

[7] 費希爾.公共政策評估[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[8] 孫柏瑛.反思公共行政的行動邏輯：理性建構(gòu)與社會建構(gòu)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2010，（3）.

[9] Kenneth J.Gergen， An invitation to social construction[M].London:SAGE Publications， 1999， P47-50.

[10] 李春成.政策科學(xué)的現(xiàn)代性重建[J].天津社會科學(xué)，2007，（1）.

[11] 藥師寺泰藏.公共政策[M].北京：經(jīng)濟(jì)日報出版社，1991.

B15

A

1672－4445(2011)12－0019－04

2011-10-19

毛彩菊（1981-），女，湖南澧縣人，中國人民大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，主要從事公共政策研究。

[責(zé)任編輯：鐘 晟]