一致與沖突:政府決策的民主化與科學化

董金柱

(鄭州牧業(yè)工程高等專科學校思想政治理論課教學部，河南鄭州 450011)

1986年7月31日，時任中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理的萬里在首屆全國軟科學研究工作座談會上作了題為《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話。會后，該講話稿經(jīng)鄧小平、陳云等批閱后于當年8月15日在《人民日報》進行了全文刊載。此后，理論界關(guān)于決策民主化和科學化的相關(guān)研究和討論日益升溫。尤其是近年來，隨著政治體制改革的不斷推進及對外開放的進一步擴大，實踐中對政府決策的民主化與科學化提出了更高的要求，這就又更進一步推動了對政府決策民主化與科學化問題的研究。

對于決策的民主化和科學化的內(nèi)涵，至今學界尚沒有達成完全一致的共識，比如政府決策的民主化似乎可以歸納出三種有差異的觀點:一是決策過程中必須要有廣泛的民眾參與或民眾訴求的表達;二是掌握著最終決定權(quán)的政府決策層內(nèi)部在決策時要進行民主集中制的決策或按民主程序進行決策防止個人專斷;三是政府的最終決策結(jié)果要符合最廣大民眾的意愿。對于政府決策的科學化，也有學者指出，其外延有三個方面:一是“最狹義的定義認為，決策科學化指行政決策程序和方法的科學化”;二是“廣義的決策科學化是指整個決策體制必須科學化”;“第三種定義則將決策結(jié)果是否有效也歸入衡量決策科學化的范圍之中”［1］。盡管學術(shù)界還無法就決策民主化與決策科學化的內(nèi)涵達成完全的一致，但就民主的本源意義來講，政府決策的民主化應(yīng)該主要是指民眾要能夠廣泛地參與到政府的決策過程中去，能夠?qū)φ臎Q策過程施加影響，進而能影響到政府決策的結(jié)果——“當今關(guān)于決策民主化的探討一般注重公民參與，認為應(yīng)以各種方法和途徑讓廣大群眾參與決策”［2］。而決策的科學化主要體現(xiàn)出一種理性的思維方法，是“在科學的決策思想指導下，按照科學的決策規(guī)律，遵循科學決策程序，運用科學決策方法進行正確決策的過程?！保?］本文也正是從民眾參與決策過程意義上的決策民主化來探討其與決策科學化之間的關(guān)系的。

一、政府決策民主化與科學化的一致性

在絕大多數(shù)探討決策民主化和科學化關(guān)系的論述中，一般都認為二者存在著正相關(guān)關(guān)系或一致性——“最基本的論述是決策民主化是科學化的前提和先決條件，決策科學化是民主化的目的和歸宿?！保?］這種觀點認為:只有在一個民主、寬松和諧的環(huán)境中，才有可能進行科學的決策即決策的科學化;反過來，只有確立了科學的決策原則，運用科學的決策手段與方法，才能使決策真正地反映民情、尊重民意、集中民智，即實現(xiàn)決策的民主化。因此，“決策的科學化與民主化是相互促進、相互推動的統(tǒng)一過程，任何一個方面的實現(xiàn)都以另一方面的實現(xiàn)為前提，兩者相互聯(lián)系、密切配合、缺一不可?！保?］

其實，早在如前文所述的1986年7月31日國務(wù)院副總理萬里的《決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題》的講話中也就是這種觀點——“決策的科學化和民主化也不可分。所謂決策科學化，首先就要民主化。沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造智慧，尊重實踐經(jīng)驗，就沒有科學化。反過來說，所謂決策民主化，必須有科學的含義，有科學的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主?！保?］應(yīng)該說這也是許多研究者探討研究決策的民主化與科學化二者關(guān)系的根據(jù)和出發(fā)點。很多研究者的論述都是以此來立論的。

對于決策的正相關(guān)關(guān)系，還有研究者進一步地指出:雖然決策科學化與民主化具有相輔相成的相互促進關(guān)系，但二者之間并不是平等的關(guān)系，決策的民主化實際上具有更為根本性的地位，因為決策的民主化決定了決策的科學化——建立在民主基礎(chǔ)上的決策，為了使大多數(shù)人的利益能夠得到切實的保證，必然會努力按照客觀規(guī)律即科學的要求辦事，這就造成決策的科學化，所以沒有決策的民主化，也就不可能有決策的科學化。［7］

決策的民主化與科學化二者關(guān)系的一致性或正相關(guān)性關(guān)系是理論界的主流觀點，對此似乎沒有太大的爭議，所以，本文在此也不再過多地進行贅述。本文要著重討論的是二者的沖突性或負相關(guān)性。

二、政府決策民主化與科學化的沖突性

決策民主化與科學化的沖突性觀點雖不占主流，但對此進行深入分析卻顯得尤為重要。尤其是，正是因為這種觀點不僅不是主流，而且還小得幾乎被主流觀點湮沒或忽略掉，所以，對其進行探微求宏的發(fā)掘以促進人類認識的增長就顯得更加必要。

(一)民主與效率的沖突

從政治與行政兩分的觀點來講，政治追求民主而行政追求的是效率。西方政治學視域里從舊的科層制的官僚制行政理論到新公共管理理論這些主流理論及以之為基礎(chǔ)的政府實踐，都是以追求政府的效率為核心:科層制的官僚制行政理論強調(diào)良好的行政體制是一種下級服從上級而盡量排除民主價值等干擾的等級秩序體制，它試圖使政府成為一臺由各組成部分精確分工并以程式化的方式機械地運轉(zhuǎn)而不受外界干擾的機器，進而實現(xiàn)行政的效率;而新公共管理理論則更是在基于經(jīng)濟學理論和私人管理方法的基礎(chǔ)上，通過采用企業(yè)化政府的理念來提高政府的效率。由此可見，至少在西方主流的理論界和實踐中，政府或行政都是要極力追求效率的。政府決策作為行政的主要活動之一，自然也要追求一定的效率，而政府決策的效率性也一般被視為是科學決策的內(nèi)容之一。

而民主之于效率的關(guān)系，眾所周知的是，民主是會影響效率的，尤其是在決策中，一般來說，越是要講求民主，就越是會損耗效率。因為道理很簡單，直接一個人拍板說了算的非民主化決策是最為高效率的，而要讓大眾參與和必須考慮大眾意愿或利益訴求的民主化決策也就必然會延宕時間減損效率，甚至根本就無法形成一致的決策結(jié)果?！爱斆裰鳑Q策的參與者過多或利益的表達沖突過多時，往往會大大降低決策的效率或使決策無果而終?！保?］

(二)大眾與精英的沖突

政府決策的民主化就是政府在決策的過程中要盡可能地讓民眾最大限度地參與其中表達意愿和利益訴求。論者認為政府決策本來就是公共權(quán)力的運用，既然是公共權(quán)力的運用，目的是要服務(wù)于公利或公益，就不能只追逐效率，而要使決策真正服從于公利或公益就必須發(fā)揚民主讓民眾廣泛參與其中。民眾參與政府決策過程即決策的民主化，一則可以群策群力，集中民眾智慧，使決策更科學合理并較好地避免偏頗而符合公利或公益，二則可以增強政策的合法性和執(zhí)行力。政府決策應(yīng)盡最大可能地民主化，才能最大可能地集中民智而避免失誤，使決策的結(jié)果科學化，即體現(xiàn)公利或公益。

反對者則強調(diào)決策的民主化未必能增強決策的科學化;決策的民主化并不是科學化的根本保障。因為“民意的多少不是決定公共利益的標準”［9］，真理也并不取決于人數(shù)的多寡，真理未必掌握在多數(shù)人手中，有時恰恰相反，真理是掌握在少數(shù)人手中的——“許多時候，少數(shù)人的意見，倒是正確的。歷史上常常有這樣的實事，起初，真理不是在多數(shù)人手里，而是在少數(shù)人手里?！保?0］尤其是在當今這種社會高度專業(yè)化分化、工作精細分工的條件下，有時候進行科學的決策需要精深的專業(yè)知識和高度的技巧，這不是一般普通民眾都能勝任的。在這種情況下，提倡決策的高度民主化，只能使民眾干擾決策而無益于科學決策，甚至還有可能適得其反?！霸趥€體理性優(yōu)越于集體理性的情況下，民主化的決策也是沒有必要的”［11］?！皩τ谀切┬枰S持決策的專業(yè)化標準的決策，由于公民對其中的一些標準和常識不理解，他們介入決策就如同‘一群毫無技藝的人來評價一位陶瓷高手制造的陶瓷一樣……’?？茖W的知識分析對一項決策的制定是相當重要的，它有助于發(fā)現(xiàn)和確定問題，增加對問題背景的認識，有助于確立合理的決策目標，為決策提供多個可供選擇的合理的理性方案。如果在此過程中有太多的非專業(yè)人士的介入，很可能由于他們對于一些專業(yè)的常識和標準不理解從而導致決策失誤。”“如果一項決策雖然是由眾多公民參與制定的，體現(xiàn)了各方面的利益要求，但是由于它并不符合客觀事實，并不能增加任何社會價值，反而可能損耗了原有的社會價值。”［12］

(三)價值與真理的沖突

有學者指出，民主與科學的沖突，“其原因就在于，科學化與民主化原本是兩個不同領(lǐng)域的行為規(guī)則?？茖W是針對愚昧而言，民主是針對專制而言?！保?3］

民主是一個政治范疇，是一個價值追求，它與利益緊密相連。決策的民主化所追求的是決策要體現(xiàn)民意，所以，相關(guān)利益群體必須要有參與和影響決策的機會和渠道，決策必須體現(xiàn)多數(shù)人的意見——決策民主化不僅是程序民主意義上的政治參與，更重要的是實體民主的實現(xiàn)即保證群眾的意見必須得到采納，從根源上講也即是決策要體現(xiàn)多數(shù)民眾的利益訴求和意愿，甚至不必深究這些利益訴求和意愿是否是理性或合理的，因為，正如前所述，民主化未必就會帶來科學化、合理化或理性，這其實也正是精英主義者的論調(diào)。

而決策的科學化從程序的角度來講，它只要求決策程序的科學性即理性的程序、嚴密的邏輯過程等，但它不去追問結(jié)果是否理性、合理或是否體現(xiàn)了廣大民眾的利益訴求和意愿。即使是進一步把決策的科學化廣義地理解為決策結(jié)果的理性化或與事實相符的真實有效性，但它也不是一種價值追求，從本質(zhì)上講也應(yīng)該與利益無關(guān)。它追求的是理性或真——“決策的科學化指決策過程堅持理性主義的精神，采用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，嚴格實行決策程序，以減少決策的風險，降低決策成本，提高政府決策質(zhì)量?！保?4］

正是由于民主和科學是分別屬于兩個完全不同的領(lǐng)域的行為規(guī)則，所以決策中的民主化和科學化可以說是兩個不相干的過程，或者說二者的沖突也就是必然的。當然，也正如本文前面所闡述的，其實二者還存在著一定的正相關(guān)性，那么該如何處理其內(nèi)在關(guān)系呢?毫無疑問，處理好二者關(guān)系的關(guān)鍵在于正確協(xié)調(diào)好其沖突性。解決的出路在于，應(yīng)該對決策的對象做出區(qū)分:凡是專業(yè)性比較強的決策應(yīng)該側(cè)重強調(diào)決策的科學性即科學化決策，應(yīng)主要由該領(lǐng)域的專家對需要決策的問題進行專業(yè)的科學分析，提出理性的決策方案，強調(diào)發(fā)揮“思想庫”、“智囊團”在這類決策中的專業(yè)權(quán)威性作用;而凡是專業(yè)性不太強或者運用一般常識就能作出較為明智判斷的決策，則應(yīng)增強決策過程中的民主性，即應(yīng)通過聽證會、社會公示及問卷調(diào)查等多種途徑征求民眾意見，使民眾廣泛參與到?jīng)Q策過程中來，以增強決策的有效性和后期的執(zhí)行性。

［1］［2］［7］［14］謝青.決策科學化與民主化內(nèi)涵及關(guān)系的演化與發(fā)展［J］.世紀橋，2008，(10).

［3］姜明生.論領(lǐng)導決策的科學化與民主化［J］.中州學刊，2008，(4).

［4］［12］馬治海，崔新玲.淺析決策的科學化與民主化［J］.今傳媒(學術(shù)版)，2010，(9).

［5］徐莉.對公共決策科學化與民主化的思考［J］.湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學院學報，2007，(4).

［6］萬里.決策民主化和科學化是政治體制改革的一個重要課題［N］.人民日報，1986－08－15.

［8］［11］李堯遠，任宗哲.試析決策科學化與民主化的幾個認識誤區(qū)［J］.西北工業(yè)大學學報(社會科學版)，2006，(4).

［9］蔡定劍.公共決策不能濫用民主［J］.人大建設(shè)，2009，(7).

［10］毛澤東.毛澤東著作選讀［M］.北京:人民出版社，1986.835.

［13］崔裕蒙.決策科學化與民主化的沖突論析［J］.嶺南學刊，2006，(4).