試論農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中政府經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮

楊國(guó)營(yíng)

(中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)編輯部，河南鄭州450042)

一、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施過程中政府干預(yù)的必要性和可行性

農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程、產(chǎn)品和服務(wù)采用污染預(yù)防的戰(zhàn)略來減少污染物的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)強(qiáng)調(diào)將整體預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程及產(chǎn)品中以減少或消除污染物產(chǎn)生，同時(shí)通過節(jié)約資源、再生利用資源和提高資源利用效率、減少物能投入來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益“雙贏”目標(biāo)。因此推行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)以促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施過程中，政府必須加以干預(yù)，才能取得較為理想的效果。

1．必要性——農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施過程中的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象需要政府的干預(yù)。由于我國(guó)人口多，底子薄，人地矛盾突出，實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)有其特殊的困難，這是農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施過程中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中的市場(chǎng)失靈分為以下兩種:第一，市場(chǎng)條件正常存在的市場(chǎng)失靈。這種失靈僅靠市場(chǎng)本身是無法解決的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者受自身?xiàng)l件的限制，無法獲取從事農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)所必需的全部信息，具有嚴(yán)重的盲目性和從眾性，加大了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱又阻礙了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)政策的實(shí)施，使清潔農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值無法完全實(shí)現(xiàn)，因此阻礙了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的順利實(shí)施。第二，非正常偏離理想條件下的市場(chǎng)失靈。它是由于市場(chǎng)自身的不完善造成的市場(chǎng)條件對(duì)理想狀態(tài)的嚴(yán)重偏離，可以通過逐步完善市場(chǎng)機(jī)制加以克服，這種市場(chǎng)失靈主要存在于發(fā)展中國(guó)家和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家。非正常偏離的市場(chǎng)失靈在我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)主要表現(xiàn)為市場(chǎng)主體發(fā)育不完全。要克服這種市場(chǎng)失靈，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的有效實(shí)施必須有一個(gè)第三者的力量起作用，這個(gè)任務(wù)自然就落在了政府的肩上。

2．可行性——政府具備的各種優(yōu)勢(shì)能夠確保政府干預(yù)的順利實(shí)施。政府可以集中社會(huì)各種資源，辦成其他農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)業(yè)組織或農(nóng)戶無法辦到的大事。其優(yōu)勢(shì)主要有:第一，資金優(yōu)勢(shì)。政府可以通過財(cái)政收入支持農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施。第二，信息優(yōu)勢(shì)。政府門類齊全，能夠方便快捷地掌握各種農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的新信息，這是一般的農(nóng)業(yè)企業(yè)和單個(gè)農(nóng)戶做不到的。第三，成本優(yōu)勢(shì)。在有關(guān)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的技術(shù)引進(jìn)、交流合作以及清潔農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易等問題上，政府與國(guó)外政府和企業(yè)進(jìn)行談判時(shí)，可以利用自己的特殊地位使其具有某種壟斷性，可以節(jié)省單個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)戶進(jìn)行這些活動(dòng)的交易成本。第四，人才優(yōu)勢(shì)。政府部門擁有許多具備農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)專業(yè)知識(shí)的各種人才，在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的推行過程中，為政府作出正確決策打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第五，強(qiáng)制性。政府可以利用國(guó)家機(jī)器，在法律范圍內(nèi)通過行政手段使農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)得到順利和有效地推行。

二、政府在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中應(yīng)發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)職能

歷史和實(shí)踐證明，沒有萬能的市場(chǎng)，也沒有萬能的政府，只有充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府職能兩者的作用，才能保證正常的經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的有效實(shí)施。在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)中政府的經(jīng)濟(jì)職能主要包括以下幾個(gè)方面:

1．為農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)提供公共服務(wù)。所謂公共服務(wù)，就是所有成員集體享受的集體消費(fèi)品，社會(huì)全體成員可以同時(shí)享用該消費(fèi)品，而每個(gè)人對(duì)該消費(fèi)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他社會(huì)成員對(duì)該消費(fèi)品的消費(fèi)。提供公共服務(wù)是政府重要的經(jīng)濟(jì)職能，但政府不是要提供所有的公共服務(wù)，政府提供公共服務(wù)應(yīng)符合一定的條件:第一，公共性程度高的公共服務(wù)。公共性程度的高低可以公共服務(wù)受益人或消費(fèi)者的人數(shù)的多寡來衡量。第二，不宜或不應(yīng)由非政府力量供應(yīng)的公共服務(wù)。第三，非政府力量不愿意或無力提供且外部性大的公共服務(wù)。第四，非政府力量沒有能力提供和雖有能力提供但非競(jìng)爭(zhēng)性程度高的公共服務(wù)。政府提供此類公共服務(wù)是使其得到充分供應(yīng)和充分利用的必要條件。對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)而言，政府提供的公共服務(wù)主要有農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的宣傳教育、社會(huì)化服務(wù)體系，以及交通、水電及市場(chǎng)體系等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2．做好農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。第一，制定科學(xué)的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施戰(zhàn)略。一是必須注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)環(huán)境之間的和諧統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式從數(shù)量型向質(zhì)量型和生態(tài)型轉(zhuǎn)變。既要提高農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，滿足人們多樣化的需求，又要維護(hù)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力，實(shí)行長(zhǎng)計(jì)劃短安排，立足于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“質(zhì)量和生態(tài)和諧”的原則，決不能再走傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的老路子。二是要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)由自給型向商品型轉(zhuǎn)變。把實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入相結(jié)合，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)。按照農(nóng)產(chǎn)品的清潔程度不同，制定和實(shí)施優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)政策，同時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)，加快人口城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)機(jī)制。三是在實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的手段上，要努力實(shí)現(xiàn)政府指揮型向政府指導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。在實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)過程中，政府必須改變強(qiáng)迫命令、分解種植指標(biāo)的行政推進(jìn)方式，要以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的運(yùn)用為主，以行政指導(dǎo)為輔，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀能動(dòng)性和積極性。第二，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的基本方式，是連結(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的紐帶，已成為我國(guó)政府的基本經(jīng)濟(jì)政策。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)政策就是政府為干預(yù)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施而制訂的策略原則和行為準(zhǔn)則。圍繞農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施戰(zhàn)略，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策做出適當(dāng)且又適合于農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施的調(diào)整，其要點(diǎn)一是調(diào)整土地政策，二是調(diào)整產(chǎn)業(yè)稅收和補(bǔ)助金政策，三是調(diào)整產(chǎn)業(yè)金融政策，四是完善產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策。第三，完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施計(jì)劃。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施計(jì)劃，是體現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)規(guī)劃功能的一個(gè)重要方面。各級(jí)政府在制定農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施計(jì)劃時(shí)，要注意避免不同程度地照抄照搬外地經(jīng)驗(yàn)，脫離本地實(shí)際，盲目追求速度，不以高效為目的的行政強(qiáng)制。為此，一要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的重要性、緊迫性和艱難性，切實(shí)把握好實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的“度”。二要實(shí)事求是，因地制宜。要從本地實(shí)際情況出發(fā)，以區(qū)域資源為基礎(chǔ)，突出地方特色，優(yōu)化產(chǎn)品品種，形成具有區(qū)域特色的主導(dǎo)產(chǎn)品和支柱產(chǎn)業(yè)。三要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以質(zhì)量為核心，以效益為目的，加快農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的有效實(shí)施，在培養(yǎng)市場(chǎng)占有額較大的主導(dǎo)清潔農(nóng)產(chǎn)品的前提下，引導(dǎo)農(nóng)民逐步開發(fā)新產(chǎn)品，逐步實(shí)現(xiàn)清潔農(nóng)產(chǎn)品的升級(jí)換代。

3．維護(hù)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的市場(chǎng)秩序。政府是市場(chǎng)秩序當(dāng)然的提供者和維護(hù)者。實(shí)施農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)所需要的各種法律法規(guī)、規(guī)章制度等一系列市場(chǎng)秩序，只能由政府來提供和維護(hù)，保障農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的順利實(shí)施是政府最重要和最基本的任務(wù)。目前我國(guó)政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面維護(hù)市場(chǎng)秩序:第一，清晰界定和保護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。政府必須清晰界定農(nóng)業(yè)環(huán)境的所有權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利的歸屬和流通，并用法律的形式加以監(jiān)督和保護(hù)，以維護(hù)市場(chǎng)秩序。第二，完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法制建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法制經(jīng)濟(jì)，法律手段是政府維護(hù)市場(chǎng)秩序的基本手段，完善農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的法制建設(shè)包括兩個(gè)方面的涵義。一是立法。應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施過程中的權(quán)利、義務(wù)以及相應(yīng)的責(zé)任。二是執(zhí)法。維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序，推動(dòng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)施，必須做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，規(guī)范人們的經(jīng)濟(jì)行為，保證有關(guān)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的各項(xiàng)法規(guī)得以貫徹。第三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的道德建設(shè)。只有法律與道德二者相輔相成，才能共同構(gòu)成市場(chǎng)秩序的兩大支柱。加強(qiáng)道德建設(shè)，一方面有助于推動(dòng)法律體系的建設(shè)，使人們能夠自覺遵紀(jì)守法。另一方面，法律并不是萬能的，它在規(guī)范和約束社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的某些方面存在著局限性，這就需要運(yùn)用道德規(guī)范來彌補(bǔ)。第四，理順農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的利益關(guān)系。利益最大化以及分配合理化是農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的生命之源。處理農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)各經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系，總的原則是平等互利，即各方在地位上是平等的，不能以大欺小，在經(jīng)濟(jì)上是互利的，不能厚此薄彼。同時(shí)，要堅(jiān)持公平與效率兼顧的原則，注意把握分寸，不能因?yàn)檫^分強(qiáng)調(diào)“讓利”而犧牲農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)龍頭企業(yè)的效率。除此之外，還要注意理順中央政府和地方政府的利益關(guān)系，避免地方政府的投機(jī)行為。

4．進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的制度改革與創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)就是通過制度創(chuàng)新，使高消耗、高污染、低產(chǎn)出的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向低消耗、低污染、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。因此，有效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的制度創(chuàng)新是一個(gè)非常重要的問題。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的制度創(chuàng)新既包括對(duì)原有農(nóng)業(yè)制度的調(diào)整，也有新制度的建立，涉及到制度的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面。第一，在宏觀方面，要繼續(xù)深化我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展，為農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。第二，在中觀方面，要以提高農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力為目標(biāo)，充分考慮農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的需要，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。第三，在微觀方面，要深入進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，大膽引入農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的私有產(chǎn)權(quán)，以充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性和主動(dòng)性。

5．對(duì)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)施必要的政府經(jīng)濟(jì)管制。經(jīng)濟(jì)管制指的是政府對(duì)清潔農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的市場(chǎng)進(jìn)入和退出條件等所實(shí)施的控制，其目的在于管制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為以防止龍頭企業(yè)濫用市場(chǎng)力量，糾正農(nóng)業(yè)環(huán)境污染等負(fù)外部性問題，矯正農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的信息不對(duì)稱問題。今后我國(guó)政府需要從以下幾個(gè)方面改進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制，以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。第一，政府管制立法。立法的總體目標(biāo)是為了給政府開展管制活動(dòng)提供法律依據(jù)，保證政府的經(jīng)濟(jì)管制活動(dòng)在法律的框架下進(jìn)行，通過法律的方式限制特定領(lǐng)域的龐大力量，消除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性，以保證廣大生產(chǎn)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。第二，政府管制執(zhí)法。在法律上賦予政府管制者的執(zhí)法地位，使其能夠通過法律的方式順利完成自身職責(zé)，政府管制機(jī)構(gòu)只有被賦予執(zhí)法權(quán)，才能維護(hù)好市場(chǎng)秩序。第三，法規(guī)的修改與調(diào)整。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和被管制領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的變化，管制者需要對(duì)原有的管制法規(guī)作必要的修改和調(diào)整。第四，放松或解除經(jīng)濟(jì)管制。當(dāng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)一定的規(guī)模，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)逐步達(dá)到以壟斷競(jìng)爭(zhēng)為特征的有效競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，需要政府放松甚至解除對(duì)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制，以保證其良性發(fā)展。

［1］白湘陽(yáng)．政府經(jīng)濟(jì)職能的經(jīng)濟(jì)理論分析［J］．科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì)，2004，(5)．

［2］常永勝．產(chǎn)權(quán)理論與環(huán)境保護(hù)［J］．復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1995，(3)．

［3］程言清．論環(huán)境污染中的產(chǎn)權(quán)和利益分配［J］．生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2001，(11)．

［4］陳文明．論清潔生產(chǎn)和工業(yè)企業(yè)管理［J］．環(huán)境科學(xué)進(jìn)展，1997，(6)．