《全國水資源綜合規(guī)劃》概要

為研究制定新時期我國水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護的總體部署，加強水資源科學管理，促進水資源可持續(xù)利用，依據(jù)《中華人民共和國水法》，自2002年起，由國家發(fā)展改革委和水利部牽頭，會同國家有關(guān)部門，在全國范圍內(nèi)組織開展了水資源綜合規(guī)劃編制工作。參加本次規(guī)劃的主要技術(shù)部門和單位達300多家，直接參加人員1.5萬余人。規(guī)劃工作分兩個階段：第一階段為水資源調(diào)查評價，2004年完成 《中國水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價》，并通過了審查，2008年2月得到了國務院同意；第二階段為水資源規(guī)劃編制，經(jīng)全國、流域和區(qū)域?qū)用娴亩啻螀f(xié)調(diào)平衡、征求意見和修改完善，2010年10月國務院批復了《全國水資源綜合規(guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃）。以滿足廣大人民群眾的用水需求、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展、改善和保護生態(tài)環(huán)境為目標，從保障國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度出發(fā)，深入系統(tǒng)地回答了新時期我國水資源可持續(xù)利用中的重大戰(zhàn)略問題。規(guī)劃主要成果概要如下。

一、全國水資源及其開發(fā)利用基本狀況

規(guī)劃按照流域和行政區(qū)域水資源特點，以全國10個水資源一級區(qū)、1062個水資源三級區(qū)套地級行政區(qū)為單元，對全國、流域、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及地（市）水資源數(shù)量、質(zhì)量、開發(fā)利用狀況、與水相關(guān)的生態(tài)環(huán)境狀況進行了全面系統(tǒng)的調(diào)查和分析評價，綜合分析了存在的問題、水資源形勢及我國水資源的總體承載能力。

根據(jù)本次全國水資源調(diào)查評價成果，全國多年平均（1956—2000年平均）年水資源總量為 28412億m3，其中地表水資源量為27388億m3，地下水資源與地表水資源不重復量為1024億m3，我國水資源總量居世界第6位；人均水資源量2100m3，為世界平均的28%；畝均耕地水資源量1400m3，為世界平均水平的一半。與第一次水資源評價成果相比，全國水資源量總體持平，但南方略有增長，北方明顯減少，黃河、淮河、海河和遼河等4個流域水資源總量減少159億m3，減幅為6%；地表水資源量減少了230億m3，減幅為11%；特別是近 20年，我國北方地區(qū)上述4個流域水資源量減幅更為顯著，水資源總量減少310億m3，減幅為12%，其中地表水資源量減少了366億m3，減幅為17%；海河流域水資源量減幅最大，地表水資源量減少了117億m3，減幅達41%。在保護生態(tài)環(huán)境和保障水資源可持續(xù)利用的前提下，通過經(jīng)濟合理、技術(shù)可行的措施，確定水資源可利用量上限控制性指標約為8140億m3，約占水資源總量的29%。其中南方水資源可利用量為5600億m3，占全國的68%。北方水資源可利用量為2540億m3，占全國的32%。2008年，全國供用水總量達到5910億m3，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境用水量分別占62.7%、23.7%、10.7%和2.9%。目前，全國水資源開發(fā)利用率為21%，其中北方地區(qū)高達50%，南方14%。

從本次調(diào)查評價的成果來看，我國水資源稟賦條件并不優(yōu)越，可供人類經(jīng)濟社會活動開發(fā)利用的水資源十分有限；而人口眾多，經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源和生態(tài)環(huán)境的壓力巨大。未來必須在轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和用水方式、加強節(jié)水減排和治污的基礎(chǔ)上，切實提高用水效率，保護水資源和生態(tài)環(huán)境，通過水資源合理配置，統(tǒng)籌解決經(jīng)濟社會供水不足問題，保障維護河湖和地下水功能的生態(tài)環(huán)境用水要求。妥善處理好經(jīng)濟社會用水和生態(tài)環(huán)境用水之間日趨尖銳的矛盾，合理安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)對水資源的需求，保障供水水質(zhì)安全，做到人與自然和諧發(fā)展，是我國水資源工作面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。

二、我國水資源開發(fā)利用的總體思路、戰(zhàn)略目標與任務

指導思想：深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的要求，以推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、強化用水需求管理、改善和保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展為目標，通過全面建設(shè)節(jié)水型社會、轉(zhuǎn)變用水方式、提高水資源循環(huán)利用水平、合理配置和有效保護水資源、實行最嚴格的水資源管理制度，著力解決我國水資源的突出問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

基本原則：堅持以人為本，保障城鄉(xiāng)居民的基本用水權(quán)益；堅持人與自然和諧，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源和水環(huán)境承載能力相適應；堅持資源節(jié)約和保護，全面建設(shè)節(jié)水型社會，維護河湖健康；堅持統(tǒng)籌兼顧，合理配置水資源；堅持水資源綜合管理，實行最嚴格的水資源管理制度。

主要目標：到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億m3以內(nèi)；萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別降低到120m3、65m3，均比2008年降低50%左右；農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.55；城市供水水源地水質(zhì)基本達標，主要江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)達標率提高到80%。到2030年，全國用水總量力爭控制在7000億m3以內(nèi)；萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量分別降低到70m3、40m3，均比2020年降低40%左右；農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高到0.6；江河湖庫水功能區(qū)水質(zhì)基本達標。

主要任務：嚴格用水總量控制，抑制對水資源的過度消耗；嚴格用水定額管理，提高用水效率和效益；加強水生態(tài)環(huán)境保護，逐步恢復河湖生態(tài)功能；合理調(diào)配水資源，提高區(qū)域水資源承載能力；完善供水安全保障體系，提升水資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力；逐步完善現(xiàn)代水資源管理體系，全面提升水資源管理能力。

三、我國未來水資源供需形勢

隨著我國人口增長、城鎮(zhèn)化進程和新農(nóng)村建設(shè)加快、經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整和人民生活水平日益提高，未來一個時期對水的需求及保障能力的要求將不斷提高。面對我國水資源短缺的嚴峻形勢，考慮未來技術(shù)進步因素和節(jié)水水平情況，規(guī)劃提出按照總量控制、定額管理、高效科學、合理可行、生態(tài)良好的原則，強化用水需求管理，嚴格控制需求過快增長。規(guī)劃以流域和區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力為控制，綜合考慮全面強化節(jié)水、水價等各項需水影響因素，全國經(jīng)濟社會需水總量年均增長率控制在0.5%以內(nèi)。在嚴格控制用水總量的前提下，規(guī)劃以流域水資源可利用量為控制，在滿足生態(tài)環(huán)境用水要求和退減擠占的生態(tài)環(huán)境用水的同時，按照提高水資源節(jié)約和循環(huán)利用水平的要求合理確定供水量。未來供水量增加的途徑主要是通過現(xiàn)有工程設(shè)施的挖潛配套與優(yōu)化調(diào)度，在有水資源開發(fā)潛力地區(qū)適當建設(shè)新水源工程，以及加強污水處理回用、海水淡化及直接利用等。綜合考慮各種可行供水措施，到2030年用水高峰時，全國多年平均供水總量達7113億m3，基本實現(xiàn)我國水資源供需緊平衡。北方地區(qū)平水年、南方地區(qū)中等干旱年基本保證不缺水，特殊干旱年經(jīng)濟社會發(fā)展不因缺水遭受大的沖擊。

四、全國水資源配置總體格局

規(guī)劃按照公平、高效、可持續(xù)的原則，以保障供水安全和水資源可持續(xù)利用為目標，綜合考慮流域和區(qū)域水資源承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境的用水需求，對我國水資源在經(jīng)濟社會系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間、不同流域和區(qū)域之間以及不同用水行業(yè)之間進行合理配置。到2030年，全國規(guī)劃配置經(jīng)濟社會用水量7113億m3，占全國水資源總量的25%，其中北方地區(qū)配置水量3267億m3，占區(qū)域水資源總量的56%，水資源開發(fā)利用程度較高，大部分地區(qū)已接近或達到水資源可開發(fā)利用上限；南方地區(qū)配置水量3846億m3，占區(qū)域水資源總量的19%，水資源開發(fā)利用仍然具有較大潛力，是我國未來水源戰(zhàn)略儲備基地。城鎮(zhèn)和農(nóng)村配置水量的比例由現(xiàn)狀的31∶69調(diào)整到37∶63；城鄉(xiāng)生活配置水量由現(xiàn)狀的633億m3提高到1021億m3，基本滿足人口增長和城市化發(fā)展的用水需要；全國工業(yè)生產(chǎn)配置水量由現(xiàn)狀的1397億m3增加到1718億m3，在大力加強工業(yè)節(jié)水的基礎(chǔ)上，基本滿足實現(xiàn)現(xiàn)代新型工業(yè)化發(fā)展的用水需要；為提高農(nóng)業(yè)灌溉保證率，全國農(nóng)業(yè)配置水量由現(xiàn)狀的3707億m3增加到4078億m3，在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的基礎(chǔ)上，正常年份可基本保證糧食生產(chǎn)安全的用水需要。在供水水源中，地表水、地下水、跨流域調(diào)水、其他水源分別占總配置水量的77.8%、13.2%、6.7%和2.3%；新增供水量中有40%直接用于生態(tài)保護與修復和增加生態(tài)環(huán)境建設(shè)用水。通過水資源配置，全國及流域水資源配置格局進一步優(yōu)化，與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展布局的匹配程度進一步提高，可基本保障未來我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護與修復對水資源的要求。

規(guī)劃制定了各流域水資源配置方案。松花江、遼河區(qū)水資源配置的重點是在加快節(jié)水型社會建設(shè)和加強水資源保護的前提下，保障該區(qū)域城市群發(fā)展、東北老工業(yè)基地振興、國家糧食基地建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護對水資源的需求，改善遼寧中西部、吉林中西部地區(qū)水資源短缺狀況。黃河、淮河、海河區(qū)，在統(tǒng)籌規(guī)劃和科學論證的基礎(chǔ)上，通過建設(shè)南水北調(diào)、引漢濟渭、引江濟淮等跨流域調(diào)水工程，加強水資源合理配置，緩解重點地區(qū)和城市水資源供需矛盾和修復生態(tài)環(huán)境，提高水資源承載能力。南方長江、西南諸河、珠江區(qū)、東南諸河等水資源較豐沛的流域，針對部分地區(qū)水資源調(diào)控能力不足、季節(jié)性缺水、水污染等問題，重點加強節(jié)約用水和防污治污，加強現(xiàn)有工程設(shè)施的配套和節(jié)水改造，科學合理地建設(shè)一批水資源調(diào)控工程和江湖連通工程，提高對主要支流和干流的水資源調(diào)控能力，改善枯水期和枯水年供水狀況以及河湖生態(tài)環(huán)境用水狀況。西北諸河區(qū)水資源配置的重點是保護生態(tài)環(huán)境不再繼續(xù)惡化，加強對塔里木河、吐哈盆地、天山北麓諸河、石羊河、黑河、疏勒河等生態(tài)脆弱流域的生態(tài)修復，同時保障區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展合理的用水需求。

五、重點領(lǐng)域水資源可持續(xù)利用對策

規(guī)劃從促進我國水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略出發(fā)，提出了相應的對策措施。

1.全面建設(shè)節(jié)水型社會

建設(shè)節(jié)水型社會是解決我國水資源短缺、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的根本性措施，也是最為現(xiàn)實、最為可行的戰(zhàn)略性選擇。農(nóng)業(yè)方面，通過綜合運用灌區(qū)節(jié)水改造、田間高效節(jié)水等工程措施和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等非工程節(jié)水措施，提高農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水能力；工業(yè)方面，重點推進高耗水行業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，合理調(diào)整經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推廣循環(huán)用水，提高工業(yè)用水效率；城鄉(xiāng)生活方面，通過強化公共用水管理、合理調(diào)整水價、推廣城市建筑節(jié)水技術(shù)、加強城鎮(zhèn)污水集中處理與再生水回用等措施促進節(jié)水。到2030年，通過采取工程、技術(shù)、法律、行政、經(jīng)濟等綜合節(jié)水措施，全國可形成年均800億m3的節(jié)水量，既緩解水資源供需矛盾，又促進節(jié)水減排。

2.逐步構(gòu)建國家水資源配置格局

在全面節(jié)水的基礎(chǔ)上，按照“三先三后”原則，加快南水北調(diào)東、中線一期工程及配套工程建設(shè)，適時開展南水北調(diào)西線工程前期工作，逐步構(gòu)建全國水資源宏觀配置格局，有效解決北方地區(qū)缺水問題。在保護生態(tài)環(huán)境和充分論證的前提下，適當建設(shè)一些區(qū)域性水資源調(diào)配工程和必要的水庫工程，尤其是加強西南地區(qū)重點骨干水源工程和小型農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在綜合考慮區(qū)域水資源條件、河流水系分布、工程布局特點、生態(tài)環(huán)境影響等基礎(chǔ)上，因地制宜研究實施江河湖庫水網(wǎng)連通，發(fā)揮河湖水系水資源調(diào)配功能。加強水資源科學調(diào)度，逐步完善水資源調(diào)度體系，加強水庫優(yōu)化調(diào)度及梯級水庫群水資源綜合調(diào)度，統(tǒng)籌外調(diào)水和當?shù)厮?、地表水和地下水，重視生態(tài)調(diào)度，合理高效配置水資源。

3.加強水資源保護和河湖生態(tài)修復

保護水資源和修復水環(huán)境是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的長期性任務。規(guī)劃到2030年，考慮水功能區(qū)水質(zhì)達標要求，全國點源污染物COD和氨氮入河限排總量分別為573萬t和46萬t，比現(xiàn)狀入河量分別減少53%和56%；為維護河湖基本功能，全國河道內(nèi)基本生態(tài)環(huán)境需水量為8674億m3；規(guī)劃期內(nèi)通過水源置換等措施壓減地下水開采量約250億m3，基本實現(xiàn)地下水采補平衡；通過水資源合理調(diào)配，增加河道外生態(tài)環(huán)境建設(shè)用水，達到296億m3，比現(xiàn)狀增加72%。

4.加強重點領(lǐng)域和地區(qū)水資源安全保障

針對關(guān)系國計民生的重大戰(zhàn)略問題，規(guī)劃研究提出了水資源保障對策措施。保障飲水安全方面，到“十二五”期間解決農(nóng)村飲水安全問題；到2020年，有效改善我國城鎮(zhèn)飲水安全狀況，基本解決現(xiàn)狀約1億人和新增約2億人城鎮(zhèn)飲用水安全問題。保障糧食安全方面，在大力提高農(nóng)業(yè)用水效率的基礎(chǔ)上，通過水資源合理配置，2030年農(nóng)田灌溉供水量維持在3500億～3800億m3，農(nóng)田有效灌溉面積增加約10%，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件，提高農(nóng)業(yè)灌溉保證率。保障城市供水安全方面，大力加強城市節(jié)水，合理調(diào)配區(qū)域水資源，加強城市供水水源和備用水源建設(shè)，提高城市供水應急能力。保障重點區(qū)域供水安全方面，通過采取全面強化節(jié)水，著力提高水源調(diào)蓄能力，實施必要的跨流域調(diào)水，加大污水處理回用、海水利用力度等多種措施，保障長三角、珠三角、環(huán)渤海等國家重點經(jīng)濟區(qū)和能源基地供水安全。

六、實行最嚴格水資源管理制度

為徹底扭轉(zhuǎn)對水資源的過度開發(fā)、無序開發(fā)和低效開發(fā)，切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和對水資源的粗放與低效利用方式，遏制對水資源和生態(tài)環(huán)境恣意破壞的行為，規(guī)劃提出完善水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各項管理制度，確定了用水總量、用水定額、水功能區(qū)納污能力等控制性指標。實行最嚴格水資源管理制度，一是建立健全總量控制與定額管理相結(jié)合的用水管理制度，加快制定全國主要江河水量分配方案，逐步建立國家水權(quán)制度和水權(quán)轉(zhuǎn)換制度，運用市場機制優(yōu)化配置水資源；完善各級行政區(qū)用水定額及節(jié)水標準體系，強化用水需求管理，建立監(jiān)測、評估和考核機制。二是建立嚴格的水資源論證和取水許可管理制度，按照總量控制、定額管理的要求，完善取水許可制度；國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局，應與水資源條件相適應，并進行科學論證。三是建立健全計劃用水管理和水資源統(tǒng)一調(diào)配制度，嚴格實行計劃用水。四是建立健全水資源與水生態(tài)保護制度，有效保護水資源和水環(huán)境。五是建立完善水資源有償使用制度和經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制，制定有利于水資源合理利用、全面節(jié)約和有效保護的經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策，積極推進水價改革，充分發(fā)揮價格杠桿在抑制水資源需求、水資源配置和節(jié)約用水方面的作用。六是建立健全干旱及突發(fā)事件應急調(diào)度制度，建立應對特大干旱及突發(fā)安全供水、水污染事件的水源儲備制度和應急管理制度，提高應急風險管理水平。

規(guī)劃的制定和實施對指導今后一個時期我國水資源宏觀配置、開發(fā)利用、節(jié)約保護與科學管理工作，著力解決我國突出的水資源問題，積極應對氣候變化，推動水資源可持續(xù)利用，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義。