《中華人民共和國水土保持法》釋義（一）

第一章 總 則

本章共9條，主要對 《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）的立法目的、調(diào)整對象、基本原則和適用范圍等重大問題作了規(guī)定，是統(tǒng)領全篇的總規(guī)則，對其他章節(jié)的規(guī)定具有概括和指導作用。

第一條 為了預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

【釋義】

本條是對《水土保持法》立法目的的規(guī)定。

一、我國水土流失量大面廣，危害嚴重。根據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察結果，我國水土流失面積356萬km2，占國土面積37%。其中，水力侵蝕面積165萬km2，風力侵蝕191萬km2。水土流失遍布全國各地，幾乎所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都不同程度地存在；不但發(fā)生在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)，而且平原地區(qū)和沿海地區(qū)也存在；不僅發(fā)生在農(nóng)村，而且在城市、開發(fā)區(qū)和交通工礦區(qū)也大量產(chǎn)生。因水土流失，我國年均土壤流失量45億t，損失耕地100萬畝（6.67萬hm2），水庫淤積泥沙16.24億m3。全國現(xiàn)有坡耕地3.59億畝（0.24億hm2），每年土壤流失量約15億t。因水土流失造成的經(jīng)濟損失相當于當年GDP總量的3.5%?！笆濉逼陂g，全國各類生產(chǎn)建設項目擾動土地面積5.53萬km2，棄土棄渣量92.1億t，造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍，危害十分嚴重，恢復難度大。嚴重的水土流失導致土地退化，毀壞耕地，加劇旱情發(fā)展，威脅國家糧食安全；加劇洪澇災害，對我國防洪安全構成巨大威脅，并進一步影響到公共安全；削弱生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，成為我國生態(tài)安全的重要制約因素；降低涵養(yǎng)水源能力，加重土壤面源污染，對我國飲水安全構成嚴重威脅，既是我國重大的生態(tài)環(huán)境問題，也是制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

二、本法的立法目的主要包含以下四方面內(nèi)容。

1.預防和治理水土流失。預防和治理水土流失是基于我國水土流失十分嚴重的現(xiàn)實國情提出的。水土流失既是資源問題，又是環(huán)境問題，既是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，也是土地退化和生態(tài)惡化程度的集中反映，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響是多方面的、全局性的和深遠的，甚至是不可逆的。加快水土流失防治進程，維護和改善生態(tài)環(huán)境，是當前我國生態(tài)環(huán)境建設的一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。預防和治理水土流失總的指導思想：一是對生態(tài)環(huán)境良好，但水土流失潛在威脅較大區(qū)域，依據(jù)實際情況，采取禁止和限制開發(fā)等保護性措施，盡可能減少對地表的擾動，控制水土流失的發(fā)生和發(fā)展；二是對可能產(chǎn)生水土流失的人為活動，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動以及基礎設施建設、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設等各類生產(chǎn)建設活動，實行嚴格監(jiān)管，最大限度地減少人為水土流失及可能發(fā)生的危害；三是對歷史原因和自然因素造成的水土流失進行綜合治理，提高土地生產(chǎn)力，恢復生態(tài)環(huán)境。

2.保護和合理利用水土資源。水是生命之源，土是萬物之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎性資源。我國水土資源絕對量大，相對量少，后備嚴重不足，時空分布不均衡，利用難度較大。保護和合理利用水土資源，對于有效防治水土流失，維護和提高區(qū)域水土保持功能，保護和改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。保護和合理利用水土資源，關鍵是要改變落后、粗放和無節(jié)制的利用方式，摒棄重開發(fā)、輕保護，重眼前、輕長遠的傳統(tǒng)觀念和做法，堅持保護與開發(fā)相結合，實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用。

3.減輕水、旱、風沙災害，改善生態(tài)環(huán)境。水土流失破壞土地資源，造成土地退化，降低水源涵養(yǎng)能力，大量泥沙淤積江河湖庫，加劇水、旱、風沙災害，惡化生態(tài)環(huán)境。只有有效防治水土流失，才能從源頭上減少水、旱、風沙災害發(fā)生的頻率，降低危害程度，達到維護和改善生態(tài)環(huán)境的目的。

4.保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。進入新世紀，隨著我國現(xiàn)代化進程的加快，人口、資源和環(huán)境之間的矛盾日益突出。實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展是水土保持工作的根本目標。水土保持在生態(tài)建設中具有獨特的優(yōu)勢，能夠充分考慮自然、社會等各種因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，科學配置各項措施，確保人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、應高度重視水土流失預防和治理工作。預防和治理水土流失是水土保持工作的基本要求；保護和合理利用水土資源是防治水土流失的途徑和手段；減輕水、旱、風沙災害、改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展是水土保持工作的最終目的。實踐證明，在水土流失未得到有效治理的情況下，水土資源就不能持續(xù)利用，生態(tài)環(huán)境就不能持續(xù)維護，廣大水土流失區(qū)經(jīng)濟社會就不可能穩(wěn)定、健康發(fā)展，長期困擾我國大部分地區(qū)的干旱、洪澇問題也不可能得到有效解決，而且會嚴重影響其他地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。沒有大江大河中上游的水土保持，就難以確保下游地區(qū)的長久安瀾。如果任由大范圍的水土流失發(fā)展下去，不但會嚴重影響國家的生態(tài)安全、糧食安全和供水安全，甚至會喪失人們賴以生存和發(fā)展的基礎。因此，當前和今后一個時期必須高度重視水土保持工作，加快水土流失防治步伐，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

第二條 在中華人民共和國境內(nèi)從事水土保持活動，應當遵守本法。

本法所稱水土保持，是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施。

【釋義】

本條是對本法適用范圍的規(guī)定。

法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律的時間效力，即法律從什么時候開始發(fā)生效力和什么時候失效；法律的空間效力，即法律適用的地域范圍；法律對人、事的效力，即法律對什么人、行為適用。關于本法的時間效力問題，本法第六十條已作規(guī)定。

一、本條第一款對本法適用的地域范圍和對人、事的適用范圍作出了規(guī)定，主要包含兩層意思：

1.本法適用的地域范圍，是中華人民共和國境內(nèi)。一般講，法律地域效力范圍的普遍原則，適用于制定它的機關所管轄的全部領域?！端帘３址ā纷鳛槿珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ姆桑湫Яψ匀辉谖覈硟?nèi)。這里需要指出的是，根據(jù)我國香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，只有列入這兩個基本法附件三的全國性法律，才能在這兩個特別行政區(qū)適用?！端帘３址ā窙]有被列入這兩個基本法的附件三中。因此，《水土保持法》不適用于我國香港和澳門兩個特別行政區(qū)。

2.本法適用的主體范圍，包括一切從事水土保持活動的單位或個人。這里的“單位”可以是我國的法人和其他組織，也可以是外資企業(yè)以及其他組織；“個人”既可以是中國公民個人，也可以是外國人。上述主體在我國境內(nèi)從事與水土流失預防和治理相關的所有活動，都必須遵守本法。

二、本條第二款規(guī)定了水土保持的法律概念，即對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施。因此，水土保持至少包括四層含義：自然水土流失的預防、自然水土流失的治理、人為水土流失的預防、人為水土流失的治理。

1.水土流失是指在水力、風力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下，水土資源和土地生產(chǎn)能力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失。

2.自然因素是指水力、風力、重力及凍融等侵蝕營力。這些營力造成的水土流失分別為水力侵蝕、風力侵蝕、重力侵蝕、凍融侵蝕和混合侵蝕。

水力侵蝕，是指土壤及其母質(zhì)在降雨、徑流等水體作用下，發(fā)生解體、剝蝕、搬運和沉積的過程，包括面蝕、溝蝕等。

風力侵蝕，是指風力作用于地面而引起土粒、沙粒飛揚、跳躍、滾動和堆積的過程。沙塵暴是風力侵蝕的一種極端表現(xiàn)形式。

重力侵蝕，是指土壤及其母質(zhì)或基巖在重力作用下，發(fā)生位移和堆積的過程，包括崩塌、瀉流和滑坡等形式。

凍融侵蝕，是指土體和巖石經(jīng)反復凍融作用而破碎、發(fā)生位移的過程。

混合侵蝕，是指在兩種或兩種以上營力共同作用下形成的一種侵蝕類型，如崩崗、泥石流等。

3.人為活動造成的水土流失，即人為水土流失，也指人為侵蝕，是由人類活動，如開礦、修路、工程建設以及濫伐、濫墾、濫牧、不合理耕作等，造成的水土流失。

第三條 水土保持工作實行預防為主、保護優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益的方針。

【釋義】

本條是對水土保持工作方針的規(guī)定。

一、水土保持工作方針是指導水土保持工作開展的總則，涵蓋水土保持工作的全部內(nèi)容，具有提綱挈領、全面指導工作實踐的作用，在某一具體工作找不到對應條款時，可適用水土保持工作方針來予以解釋和解決。在幾十年的生產(chǎn)實踐中，我國的水土保持工作方針不斷完善，對指導全國的水土保持工作起到了十分重要的作用。1957年國務院發(fā)布的《中華人民共和國水土保持暫行綱要》規(guī)定水土保持工作的首要任務是治理，對預防保護工作也提出了要求。1982年國務院發(fā)布的《水土保持工作條例》提出了“防治并重，治管結合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”的水土保持工作方針。1991年頒布實施的《水土保持法》提出的水土保持工作方針是“預防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強管理，注重效益”。

二、本條修訂增加了“保護優(yōu)先”和“突出重點”的內(nèi)容，并將“綜合防治”修訂為“綜合治理”，“加強管理”修訂為“科學管理”，使水土保持工作方針更加科學和完善。一是進一步強化了“預防”的地位，體現(xiàn)了我國生態(tài)建設與保護由事后治理向事前預防的戰(zhàn)略性轉變。二是原“綜合防治”之中的“防”，已經(jīng)在“預防為主”中體現(xiàn)了其含義，故將其修訂為 “綜合治理”。三是強調(diào)因地制宜和突出重點要相輔相成。針對我國水土流失防治任務非常艱巨和國家財力相對有限的現(xiàn)實國情，既要全面重視、整體推進，又要突出重點，尤其是對重點地區(qū)、事關國計民生的重大問題要有針對性地開展重點防治。四是強調(diào)水土保持管理的科學性。水土保持作為社會公益性事業(yè)，科學管理是政府依法行政、規(guī)范行政、提高行政效率的必然要求，是現(xiàn)代政府職能的具體體現(xiàn)。

三、修訂后水土保持工作方針體現(xiàn)了四個層次的含義：“預防為主，保護優(yōu)先”為第一個層次，體現(xiàn)的是預防保護在水土保持工作中的重要地位和作用，即在水土保持工作中，首要的是預防產(chǎn)生新的水土流失，要保護好原有植被和地貌，把人為活動產(chǎn)生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破壞后治理的老路。

“全面規(guī)劃，綜合治理”為第二個層次，體現(xiàn)的是水土保持工作的全局性、長期性、重要性和水土流失治理措施的綜合性。對水土流失防治工作必須進行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌預防和治理、統(tǒng)籌治理的需要與投入的可能、統(tǒng)籌各區(qū)域的治理需求、統(tǒng)籌治理的各項措施。對已發(fā)生水土流失的治理，必須堅持以小流域為單元，工程措施、生物措施和農(nóng)業(yè)技術措施優(yōu)化配置，山水田林路村綜合治理，形成綜合防護體系。

“因地制宜，突出重點”為第三個層次，體現(xiàn)的是水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重點。水土流失治理，要根據(jù)各地的自然和社會經(jīng)濟條件，分類指導，科學確定當?shù)厮亮魇Х乐喂ぷ鞯哪繕撕完P鍵措施。如黃土高原區(qū)，措施配置應以坡面梯田和溝道淤地壩為主，加強基本農(nóng)田建設，荒山荒坡和退耕的陡坡地開展生態(tài)自然修復，或營造以適生灌木為主的水土保持林。長江上游及西南諸河區(qū)，溪河沿岸及山腳建設基本農(nóng)田，在山腰建設茶葉、柑橘等經(jīng)果林帶，在山頂營造水源涵養(yǎng)林，形成綜合防治體系。東北黑土區(qū)，治理措施應以改變耕作方式、控制溝道侵蝕為重點，有效控制黑土流失或退化的趨勢，使黑土層厚度不再變薄。西南巖溶區(qū)，應緊緊抓住基本農(nóng)田建設這個關鍵，有效保護和可持續(xù)利用水土資源，提高環(huán)境承載力。西北草原區(qū)，加強對水資源的管理，合理和有效利用水資源，控制地下水水位的下降。對已經(jīng)退化的草地實施輪封輪牧，有條件的建設人工草場，科學合理地確定單位面積的載畜量。當前，我國水土流失防治任務十分艱巨，國家財力還較為有限，因此，水土流失治理一定要突出重點，由點帶面，整體推進。當前國家水土流失治理的重點區(qū)域應當是黃河中游、長江上游、珠江上游、東北黑土區(qū)等水土流失嚴重的大江大河中上游地區(qū)。黃河中游的黃土高原區(qū)則要將多沙粗沙區(qū)治理作為重中之重。治理的措施上要抓住坡耕地改造這個關鍵。

“科學管理，注重效益”為第四個層次，體現(xiàn)的是對水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求。隨著現(xiàn)代化、信息化的發(fā)展，水土保持管理也要與時俱進，引入現(xiàn)代管理科學的理念和先進技術手段，促進水土保持由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉變，提高管理效率。注重效益是水土保持工作的生命力。水土保持效益主要包括生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益。在防治水土流失工作中要統(tǒng)籌兼顧三大效益，妥善處理國家生態(tài)建設、區(qū)域社會發(fā)展與當?shù)厝罕娫黾咏?jīng)濟收入需求三者的關系，把治理水土流失與改善民生、促進群眾脫貧致富緊密結合起來，充分調(diào)動群眾參與治理的積極性。

第四條 縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導，將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對水土保持規(guī)劃確定的任務，安排專項資金，并組織實施。

國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。

【釋義】

本條是對縣級以上人民政府水土保持工作責任和重點防治區(qū)政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度的規(guī)定。

一、水土保持事關國計民生，是政府的一項重要職責。珍貴而近于不可再生的土壤資源是生態(tài)系統(tǒng)的基礎，是農(nóng)業(yè)文明的基礎，是人類賴以生存的基礎。水土流失及水土保持狀況是衡量區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要指標。防治水土流失，保護水土資源對人類可持續(xù)發(fā)展起著關鍵性作用。水土保持是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，是全面建設小康社會的基礎工程，是促進人與自然和諧的重要途徑，是中華民族生存發(fā)展的長遠大計，是我們必須長期堅持的一項基本國策。水土保持的艱巨性、長期性、廣惠性和公益性，決定了水土保持任務的落實不能完全依靠和運用市場經(jīng)濟機制進行，而必須發(fā)揮政府的組織引導作用，通過運用經(jīng)濟、技術、政策和法律、行政等各種手段，組織和調(diào)動社會各方面力量，完成水土保持規(guī)劃確定的目標和任務。60多年的實踐充分證明，要搞好水土保持工作，必須依靠各級人民政府的高度重視，并列入政府重要工作職責，加強組織領導，加強宏觀調(diào)控，各部門協(xié)調(diào)配合，制定和落實各項方針政策，充分發(fā)揮國家、單位和廣大群眾的積極性，才能真正取得成效。這是《水土保持法》的重要規(guī)定，從法律上明確各級人民政府必須抓好水土保持工作。

二、納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是落實政府水土保持職責的具體體現(xiàn)。將水土保持規(guī)劃確定的目標和任務納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并在財政預算中安排水土保持專項資金是確保水土保持規(guī)劃實施的重要前提條件。各級政府每五年一次制定的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，主要闡述本級政府的發(fā)展戰(zhàn)略，明確本級政府五年內(nèi)的工作重點，是本階段當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的藍圖，是當?shù)馗黜椆ぷ鞯木V領，是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)。因此，在各級人民政府每五年一次的規(guī)劃中，應當包括水土保持工作方面的任務和具體指標，將水土保持工作與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展有機結合起來。

三、建立和完善政府目標責任制是強化政府水土保持職責的重要保障。對水土流失重點防治區(qū)地方人民政府實行水土保持目標責任制和考核獎懲制度是強化水土保持政府管理責任，推動水土保持工作順利開展的重要舉措和制度保障。實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度，包括以下幾方面的內(nèi)容：一是明確各級水土保持目標責任制和考核獎懲制度的范圍。上一級人民政府在其確定的重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍內(nèi)，對下一級人民政府進行考核和獎懲。如國務院劃定并公告國家級重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，并對重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍涉及的有關?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府實施水土保持目標責任制和考核獎懲制度。相應地，省級人民政府劃定并公告省級重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，并對本級重點預防區(qū)和重點治理區(qū)范圍涉及的有關市（地、盟）人民政府實施水土保持目標責任制和考核獎懲制度。二是明確水土保持目標責任制和考核獎懲制度的具體內(nèi)容。將年度生產(chǎn)建設項目水土保持方案編報和實施率、水土流失治理面積、水土保持投入占財政收入的比例等可量化、可測定的指標作為考核內(nèi)容，并將這些指標納入政府目標管理。三是明確水土保持目標責任制和考核獎懲制度的具體考核獎懲措施。把水土保持工作目標任務完成情況作為評價各級政府年度工作的評價內(nèi)容之一，通過一定的程序進行考核，將考核結果與具體的獎懲掛鉤。

第五條 國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。

國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄范圍內(nèi)依法承擔水土保持監(jiān)督管理職責。

縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作。

縣級以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源等有關部門按照各自職責，做好有關的水土流失預防和治理工作。

【釋義】

本條是對水土保持管理體制的規(guī)定。

一、水行政主管部門主管水土保持工作是由水土保持工作的特點決定、并經(jīng)過長期實踐形成的。1949年，水土保持管理工作由農(nóng)業(yè)部負責。1952年水土保持工作劃歸水利部管理。1957年，為了加強水土保持工作的統(tǒng)一領導和部門之間的密切配合，國務院發(fā)布《中華人民共和國水土保持暫行綱要》，決定在國務院領導下成立全國水土保持委員會，統(tǒng)一管理全國的水土保持工作，辦公室設在水利部；同時要求凡有水土保持任務的省，都應該在省人民委員會領導下成立水土保持委員會。1958年，水利部與電力工業(yè)部合并成立水利電力部，國務院決定除黃河流域水土保持日常工作仍由黃委會負責外，將原由水利部主管的農(nóng)田水利（含水土保持）工作劃歸農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一管理。1961年精簡機構時，國務院水土保持委員會連同其他一些機構一并撤銷，同年又得到恢復。1965年，國務院批準了《農(nóng)業(yè)部、水利電力部關于將農(nóng)田水利業(yè)務和水土保持的日常工作由農(nóng)業(yè)部移交水電部管理的聯(lián)合報告》和兩部有關交接事項的協(xié)議，將農(nóng)田水利業(yè)務和水土保持工作移交水電部管理。同年，水電部成立了農(nóng)田水利局，主管農(nóng)田水利和水土保持工作。1979年，國家撤銷水利電力部，分設水利部和電力工業(yè)部，水利部在農(nóng)田水利局設立了水土保持處。1982年，水利部與電力工業(yè)部合并，成立水利電力部，農(nóng)田水利局改名為農(nóng)田水利司，歸口管理全國水土保持工作。同年出臺的《水土保持工作條例》明確水利電力部主管全國水土保持工作，并成立全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組辦公室設在水利電力部。1986年，水利電力部決定農(nóng)田水利司更名為農(nóng)村水利水土保持司。1988年，國務院撤銷全國水土保持工作協(xié)調(diào)小組，成立全國水資源與水土保持工作領導小組，辦公室設在水利部農(nóng)村水利水土保持司，并將水土保持處分設為治理處和監(jiān)督處，1992年該領導小組撤銷。1991年《水土保持法》出臺，規(guī)定“國務院水行政部門主管全國的水土保持工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門，主管轄區(qū)內(nèi)的水土保持工作”（第六條），明確水行政主管部門主管水土保持工作。1993年，水利部在機構改革時單設了水土保持司，下設生態(tài)處、監(jiān)督處和規(guī)劃處，主要職能是：主管全國水土保持工作，組織全國水土保持重點治理區(qū)的工作，協(xié)調(diào)水土流失綜合治理；對有關法律、法規(guī)的執(zhí)行情況依法實施監(jiān)督。2008年，國務院新制定的關于國務院組成部門、直屬機構和部委管理國家局的《主要職責、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（國務院“三定”方案）明確水利部是水土保持工作的主管部門“負責防治水土流失。擬訂水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實施，組織實施水土流失的綜合防治、監(jiān)測預報并定期公告，負責有關重大建設項目水土保持方案的審批、監(jiān)督實施及水土保持設施的驗收工作，指導國家重點水土保持建設項目的實施”。

新中國成立60多年來，水土保持主管部門多次調(diào)整，除1958年至1964年6年間部分水土保持工作由農(nóng)業(yè)行政主管部門主管外，水土保持工作一直由水行政主管部門負責。目前，已形成了較為完善的水土保持工作管理體制，在我國水土流失預防和治理實踐以及水土保持制度建設上都取得了極為顯著的成效。我國現(xiàn)有水土保持機構主要包括水利部水土保持司，七大流域機構水土保持局（處），省、市、縣級水行政主管部門水土保持局（處、辦），還有協(xié)調(diào)機構、監(jiān)測機構、有關科研、大專院校和學會等事業(yè)單位。全國大部分縣級以上地方人民政府的水土保持管理機構都設在水行政主管部門，一些水土流失面積大、治理任務重的地（市）、縣（旗）還單設了水土保持管理機構(與水行政主管部門同級)，直接歸政府管理。這些部門和機構，維系著我國水土保持工作的正常運轉。

二、流域管理機構的水土保持職責。流域管理機構是國務院水行政主管部門的派出機構。目前，《水法》《防洪法》等法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了流域管理機構在水資源管理、防汛抗洪等方面的職責。多年來，各流域管理機構在水土保持技術指導、國家水土保持重點建設工程管理、生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)督檢查等方面做了大量工作，對推進流域水土流失預防和治理發(fā)揮了重要作用。本法明確了流域管理機構的水土保持監(jiān)督管理職責，主要包括：對流域內(nèi)生產(chǎn)建設項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；對流域內(nèi)水土保持情況進行監(jiān)督檢查；對流域內(nèi)水土保持工作進行指導。

三、相關部門的水土保持職責。水土流失防治是一項綜合性工作，需要得到各有關部門的密切配合和支持。林業(yè)主管部門主要是組織好植樹造林和防沙治沙工作，配合水行政主管部門做好林區(qū)采伐林木水土流失防治；農(nóng)業(yè)主管部門主要是組織做好農(nóng)耕地的免耕、等高耕作等水土保持措施；國土資源主管部門主要是在滑坡、泥石流等重力侵蝕區(qū)建立監(jiān)測、預報、預警體系，并采取相應的治理措施，組織做好礦產(chǎn)資源開發(fā)、土地復墾過程中的水土流失治理和生態(tài)環(huán)境恢復工作。發(fā)展與改革、財政、環(huán)境保護等主管部門要積極配合水行政主管部門做好相應的工作。交通、鐵路、建設、電力、煤炭、石油等主管部門要組織做好本行業(yè)生產(chǎn)建設活動中的水土流失防治工作。

第六條 各級人民政府及其有關部門應當加強水土保持宣傳和教育工作，普及水土保持科學知識，增強公眾的水土保持意識。

【釋義】

本條是對各級人民政府及其有關部門水土保持宣傳和教育工作責任的規(guī)定。

一、增強社會公眾水土保持意識是一項重要的政府職責。做好水土流失的預防和治理具有很強的技術性、綜合性，水土流失的發(fā)生發(fā)展和后果顯現(xiàn)是一個緩慢的、漸進的，有一個從量變到質(zhì)變的過程，水土保持效益的顯現(xiàn)也是一個長期的、緩慢的過程，容易被社會公眾忽視。因此，需要政府和社會公眾的高度重視和廣泛參與。各級政府要加強組織領導，做好水土保持的宣傳教育工作，普及水土保持科學知識，增強社會公眾對水土流失危害的憂患感，對預防水土流失的責任感，對治理水土流失的緊迫感，增強水土保持法律意識。

二、加強水土保持宣傳教育、普及水土保持科學知識是增強公眾水土保持意識的重要途徑。加強水土保持宣傳教育就是要通過政府組織，采取多種形式，廣泛、深入、持久地開展宣傳教育，使社會公眾切實了解水土資源的戰(zhàn)略地位、我國水土流失的現(xiàn)狀及其危害、水土保持建設成效，增強全社會水土流失憂患意識，增強全民族水土保持責任意識，形成水土保持人人有責，自覺維護、珍惜、合理利用水土資源的氛圍。普及水土保持科學知識就是要加大宣傳、科普和教育力度，使公眾了解水土流失的相關知識，掌握水土保持的相關要求和技能，使每個單位、公民在日常的生產(chǎn)生活中自覺地開展水土流失的預防和治理，成為水土保持的參與者、監(jiān)督者、推動者。

三、水土保持教育需要從中小學抓起。以中小學為主的水土保持知識教育是水土保持宣傳的基石。青少年時期是一個人是非觀念和價值觀念形成的重要時期，對以后行為將產(chǎn)生深遠而重大的影響。教育越是從小抓起，越能留下深刻印象，越能收到長遠效果。學校教育對于提高社會公眾綜合素質(zhì)具有舉足輕重的作用，社會公眾水土保持意識的增強在很大程度上有賴于學校教育，因此，將水土保持科學知識納入中小學教育十分必要。從2002年開始，福建省水土保持部門聯(lián)合教育部門，定期召開全省青少年水土保持普及宣傳教育研討會，開展對水土保持重點縣、市的教師進修學院和基點中小學校教師等師資培訓；出版了中小學《水土保持》校本教材，并進入課堂使用，制作了水土保持多媒體教學光盤，建立并開通了中學生水土保持網(wǎng)站，目前，全省已建立了90多個水土保持普及教育基點中小學校。

第七條 國家鼓勵和支持水土保持科學技術研究，提高水土保持科學技術水平，推廣先進的水土保持技術，培養(yǎng)水土保持科學技術人才。

【釋義】

本條是對國家鼓勵和支持水土保持科研和技術推廣的規(guī)定。

一、本次修訂專門增加了“支持”兩字，強調(diào)國家不僅要鼓勵水土保持科學技術研究、提高水土保持科學技術水平、推廣先進的水土保持技術、培養(yǎng)水土保持科學技術人才，還要提供相應支持。各級政府以及職能部門的鼓勵和支持體現(xiàn)在經(jīng)費支持，提供科研實驗場地、人才培養(yǎng)基地，以及創(chuàng)造良好的科學研究環(huán)境等諸多方面。

二、水土保持科學研究是水土保持事業(yè)的重要基礎。水土流失的發(fā)生發(fā)展受到地質(zhì)、土壤、植被、坡度、降雨等一系列因子的影響，具有較為復雜的特征，但又具有一定的規(guī)律性，必須開展相關研究，不斷探索和掌握水土流失規(guī)律，創(chuàng)新水土流失防治的新技術、新方法，為水土流失防治工作提供理論依據(jù)和技術支撐。目前，我國在水土流失基礎研究和技術開發(fā)方面明顯落后于生產(chǎn)實踐的需求，急需要加強水土流失規(guī)律、水土流失監(jiān)測預報、水土保持治理開發(fā)、水土保持效益評估、水土保持生態(tài)建設模式等方面的研究。

三、加強技術推廣，提高水土保持科技水平。科學技術是推動水土保持快速發(fā)展的第一生產(chǎn)力。隨著科學技術的快速發(fā)展，與水土流失防治相關的新材料、新工藝、新技術不斷涌現(xiàn)，將它們應用到水土保持生產(chǎn)實踐，將會大大加快水土流失防治速度，提高水土流失防治水平，產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益和社會效益。由于水土保持的生態(tài)效益、社會效益大大高于經(jīng)濟效益，水土保持在新技術、新品種推廣等方面迫切需要得到國家的大力支持。

四、水土保持科學技術人才是水土保持事業(yè)發(fā)展的根本保障?？茖W技術的研究與推廣應用都離不開水土保持科學技術人才。針對目前水土保持事業(yè)艱苦、人才隊伍不穩(wěn)定和水土保持科學技術發(fā)展落后于生產(chǎn)實踐需求的現(xiàn)狀，國家應鼓勵和支持大專院校、科技機構培養(yǎng)不同層次的水土保持科技人才。創(chuàng)造良好環(huán)境，培養(yǎng)優(yōu)秀科學技術人才，建設一支與水土保持工作相適應的、規(guī)模與結構合理的水土保持科技人才隊伍，為我國水土保持科學技術發(fā)展提供充分的人才支撐和智力保證。

第八條 任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，并有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。

【釋義】

本條是對單位和個人水土流失防治義務以及監(jiān)督舉報權利的規(guī)定。

一、任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，包括對現(xiàn)有的水土資源進行保護、對自身生產(chǎn)建設活動中可能產(chǎn)生的水土流失進行預防和對已經(jīng)產(chǎn)生的水土流失進行治理等。

二、任何單位和個人都有保護水土資源、預防和治理水土流失的義務，包含以下四個方面的內(nèi)容：第一，保護水土資源，預防水土流失是全社會的普遍義務。水土資源是全民族共有、全社會受益的資源，是需要留給子孫后代永續(xù)利用的資源。因此，預防流失，保持水土，人人有責。第二，全社會都有治理水土流失義務。對于目前已經(jīng)存在的水土流失，包括因自然因素形成的和歷史上生產(chǎn)建設等人為活動造成的水土流失，需要全社會承擔治理的義務。第三，對于使用已存在或正在產(chǎn)生水土流失的土地的單位和個人，有義務在所使用土地上采取一定的預防和治理措施，使水土流失得到有效治理，使水土資源能夠持續(xù)利用。第四，從事可能引起水土流失的生產(chǎn)建設活動的單位和個人，對生產(chǎn)建設過程中可能造成的水土流失，有義務采取預防措施；對已經(jīng)造成的水土流失有義務采取治理措施。

三、任何單位和個人都有權對破壞水土資源、造成水土流失的行為進行舉報。水土資源是社會共有的財富，是每個社會成員的財富。任何單位和個人，只要發(fā)現(xiàn)有破壞水土資源和造成水土流失的行為，無論這種破壞行為是否直接影響了自身利益，都有權利向有關部門進行舉報，協(xié)助水行政主管部門加強監(jiān)督管理，形成保護水土資源的社會氛圍。破壞水土資源、造成水土流失的行為主要包括：毀林、毀草開墾和采集發(fā)菜，違法開墾種植農(nóng)作物，向江河、湖泊、水庫等傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣，隨意取土、采石、挖砂等生產(chǎn)建設活動，破壞水土保持設施的行為，可能造成水土流失的生產(chǎn)建設項目未編報水土保持方案即開始施工，水土保持設施未驗收就投入生產(chǎn)，以及本法規(guī)定的其他可能造成水土流失的行為。對破壞水土資源、造成水土流失的行為，任何單位和個人可以向當?shù)乜h級以上人民政府水行政主管部門或水土保持管理機構舉報。各級水行政主管部門或水土保持工作管理機構要為舉報創(chuàng)造條件，要向社會公告接受舉報的單位電話、郵箱、收信地址等內(nèi)容，舉報電話要專人值守，要制定相應的舉報處理工作制度，規(guī)范接受舉報、檢查核實、處理、反饋等一系列程序，及時向舉報人反饋所舉報問題的核實和處理結果。同時，水行政主管部門要切實保護舉報人的合法權益。對于打擊報復舉報人的，一經(jīng)查實要嚴肅處理，打擊報復行為構成犯罪的，要移交司法機關依法追究刑事責任。

第九條 國家鼓勵和支持社會力量參與水土保持工作。

對水土保持工作中成績顯著的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰和獎勵。

【釋義】

本條是對鼓勵和支持社會力量參與水土保持工作及表彰獎勵的規(guī)定。

一、本條增加了“國家鼓勵和支持社會力量參與水土保持工作”的內(nèi)容；在原《水土保持法》中的“人民政府”前增加“縣級以上”；在原《水土保持法》“獎勵”前增加“表彰”。既是對政府管理職責的具體規(guī)定，也是對社會力量參與水土流失預防和治理活動的引導和鼓勵。該條與本法第八條、第三十三條、第三十四條、第三十九條一起構成鼓勵和支持參與水土流失防治的基本制度框架。

二、本條規(guī)定包含以下兩個方面的內(nèi)容：首先水土流失預防和治理需要全社會的廣泛參與，其次各級政府以及有關部門要制定資金、稅收、信貸、技術服務和權益保護等相關政策措施，鼓勵和支持社會力量積極主動地保護水土資源，按照水土保持規(guī)劃參與承包治理荒山、荒溝、荒丘、荒灘；鼓勵和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民對自己所有或使用的土地上的水土流失進行治理；鼓勵和支持生產(chǎn)建設單位和個人按照水土保持法的規(guī)定和水土保持技術要求對生產(chǎn)建設過程中的水土流失進行預防和治理。各級政府要保護參與治理的單位和個人從治理成果中取得的合法收益，保障他們的合法權益不受侵犯。

三、縣級以上人民政府應當表彰和獎勵水土保持工作中成績顯著的單位和個人。本規(guī)定包含以下幾個方面的內(nèi)容：一是規(guī)定了表彰獎勵的主體是縣級以上各級人民政府，包括以人民政府的名義表彰，以人事或干部主管部門的名義表彰和以水行政主管部門的名義表彰等。二是規(guī)定表彰獎勵的對象是水土保持成績顯著的單位和個人。單位可以是企業(yè)、事業(yè)單位，各級政府的組成部門，也可以是其他非政府組織等；個人可以是中國公民，也可以是外國人。表彰的對象還可以是生產(chǎn)建設項目和水土保持綜合防治工程。三是規(guī)定表彰獎勵的范圍應當是與水土保持工作相關的各個方面。如水土流失預防和治理，水土保持管理，科學研究和技術推廣、監(jiān)測、宣傳、教育和違法行為舉報等。四是表彰獎勵的方式方法。一類是精神方面的獎勵，可以采取表揚、嘉獎、通報表彰、授予光榮稱號等具體形式，如先進單位、先進個人、示范工程、示范流域（區(qū)）、示范縣、示范城市等；一類是物質(zhì)方面的獎勵，可以采取發(fā)給一定數(shù)額的獎金、晉升工資級別等形式。具體工作中可以采用一種形式或者同時采用兩種形式。

第二章 規(guī) 劃

水土保持規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分，是依法加強水土保持管理的重要依據(jù)，是指導水土保持工作的綱領性文件。新法在原法第七條關于規(guī)劃的規(guī)定的基礎上，專門增加了規(guī)劃一章，共6條，對水土保持規(guī)劃的編制、審批、實施等作出了明確規(guī)定，進一步強化了規(guī)劃的法律地位。

第十條 水土保持規(guī)劃應當在水土流失調(diào)查結果及水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)劃定的基礎上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導的原則編制。

【釋義】

本條是對水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)和原則的規(guī)定。

一、本條明確規(guī)定了水土流失調(diào)查結果和重點防治區(qū)的劃定是編制水土保持規(guī)劃的基礎，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導是水土保持規(guī)劃編制應遵循的原則。這條規(guī)定較原《水土保持法》更為具體，更具有針對性和操作性。

二、水土保持規(guī)劃編制的基礎。水土流失調(diào)查結果主要包括水土流失的分布、類型、面積、成因、程度、危害、發(fā)生發(fā)展規(guī)律以及防治情況等。開展水土流失調(diào)查是因地制宜、因害設防、有針對性地開展水土保持工作的前提和基礎。劃定水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行分區(qū)防治、分類管理，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、突出重點，有效開展水土保持工作的重要依據(jù)。作為指導水土保持工作的綱領性文件，水土保持規(guī)劃只有在水土流失調(diào)查結果和重點防治區(qū)劃定的基礎上進行編制，才更具有科學性、針對性、指導性和可操作性。

三、水土保持規(guī)劃編制的原則。水土保持是一項復雜的、綜合性很強的系統(tǒng)工程，涉及水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、能源等多學科、多領域、多行業(yè)、多部門。編制水土保持規(guī)劃一定要堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則，充分考慮自然、經(jīng)濟和社會等多方面的影響因素，協(xié)調(diào)好各方面關系，規(guī)劃好水土保持目標、措施和重點，最大限度地提高水土流失防治水平和綜合效益。

我國幅員遼闊，自然、經(jīng)濟、社會條件差異大，水土流失范圍廣，面積大，形式多樣，類型復雜。水力、風力、重力、凍融及混合侵蝕特點各異，防治對策和治理模式各不相同。因此，必須從實際出發(fā)，堅持分類指導的原則，對不同區(qū)域、不同侵蝕類型區(qū)水土流失的預防和治理區(qū)別對待，因地施策，因勢利導，不能“一刀切”。