對余姚—慈溪水權(quán)交易的幾點思考

唐金強

(余姚市水利局,浙江 余姚 315400)

1 水權(quán)交易

隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展與人口的急劇增長,水資源已經(jīng)越來越稀缺。它不僅影響了人們的生活,而且還制約了經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展。在可利用的水資源總量不能增加的情況下,要實現(xiàn)社會總財富的可持續(xù)性增長,水資源的優(yōu)化配置是必須要解決的重要問題之一。水是一種特殊的商品,它的商品屬性使利用經(jīng)濟杠桿實現(xiàn)水資源的最有效配置成為可能。

水權(quán)交易是對于水資源產(chǎn)權(quán)的買賣,也就是在國家宏觀配置的初次分配的基礎(chǔ)上,允許水資源的利用主體間,進(jìn)行合理的水權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易,實現(xiàn)水資源配置的進(jìn)一步優(yōu)化。水權(quán)交易可以促進(jìn)水資源利用效率低的主體改善水資源的利用手段、方法、技術(shù)等,提高資源的利用效率,從而將相對剩余的水資源能夠投入交易市場,賣給水資源更為稀缺的買者,實現(xiàn)雙贏,進(jìn)而增加社會總財富[1]。進(jìn)行水權(quán)交易的基礎(chǔ)是明晰水資源的所有權(quán)、使用權(quán)和初始分配,并賦予這些權(quán)利明確的主體。只有權(quán)屬明確,權(quán)利人才能依照自己的意愿對水資源行使利用或不利用的權(quán)利,才能確認(rèn)權(quán)利人在開發(fā)使用中行為的合法性,并賦予行為人排除他人干涉的權(quán)利[2]。

《中華人民共和國水法》 規(guī)定,水資源屬于國家所有,水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。國家是水資源的產(chǎn)權(quán)主體,應(yīng)由國家將水資源初次分配給資源利用的主體,同時賦予相應(yīng)的水資源產(chǎn)權(quán),各主體對水資源具有使用、支配、買賣的權(quán)利。國家對于資源利用主體對水資源的使用行為具有監(jiān)督、調(diào)控的權(quán)利。完善的水權(quán)交易市場應(yīng)由一級市場和二級市場組成[3]。初始分配即國家配置到地方政府,是水權(quán)交易市場中的一級市場,二級水權(quán)市場是指由地方政府分配到各水用戶,他們之間可以進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易[4]。

地方政府是地方各種經(jīng)濟組織和與水有關(guān)的利益相關(guān)者的主要代表,因此可以把地方政府作為水權(quán)制度的主體和水權(quán)的代表者,通過流域級的管理單位對水資源進(jìn)行總體規(guī)劃,在不同的地區(qū)之間通過水權(quán)交易實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置[5]。

2 余姚—慈溪水權(quán)交易產(chǎn)生的動因與交易方式

寧波市所轄的余姚市與慈溪市相毗鄰,但2市的水資源狀況卻大相徑庭。余姚市多年平均降水量為1547.1 mm,水資源總量為11.3億m3,平均水資源產(chǎn)出量達(dá)72萬m3/km2。而且該市地處姚江中游,從鄰縣進(jìn)入并經(jīng)過余姚的水資源總量達(dá)4.268億m3,水資源相對豐富。慈溪市水資源相對缺乏,多年平均水資源量為5.031億m3,每年缺水2000萬～4000萬m3。隨著經(jīng)濟的發(fā)展特別是城市化進(jìn)程的加快,水資源緊缺的形勢越來越嚴(yán)峻,已成為慈溪市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要瓶頸因素。只有引進(jìn)鄰市的 “外來水”才能解決慈溪的水資源緊缺問題。經(jīng)過2市政府、水利等相關(guān)部門的調(diào)研、評價、分析和協(xié)商之后,終于在1998年7月28日達(dá)成了轉(zhuǎn)讓水資源的協(xié)議。余姚市從梁輝水庫向慈溪市供水,供水期15 a。前3 a供水1000萬m3/a,后12 a供水2000萬m3/a。慈溪市向余姚市一次性支付補償水庫工程折舊費3500萬元,供水輸水管道由慈溪市鋪設(shè)。同時,慈溪市向余姚市提供15 a無息借款2000萬元用于開挖引水隧道工程。2001年7月1日,浙江省余姚市向慈溪市轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議正式實施。至2005年底,余姚市已累計向慈溪市供水6160萬m3,雙方都取得了顯著的經(jīng)濟效益和社會效益。余姚—慈溪的水權(quán)交易是近年來水權(quán)交易的成功典型。

余姚—慈溪的水權(quán)交易是2市地方政府出于自身需要而進(jìn)行水資源優(yōu)化配置的結(jié)果,實際上應(yīng)屬于二級水權(quán)市場。余姚向慈溪轉(zhuǎn)讓的水庫水是“工程水”,其使用權(quán)屬于余姚市。因此,余姚市有權(quán)轉(zhuǎn)讓這部分水資源的使用權(quán),交易中所涉及的水資源產(chǎn)權(quán)是明晰的。

3 余姚—慈溪水權(quán)交易的效益分析

雖然余姚—慈溪的水權(quán)交易歷時不久,但2市都取得了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。

余姚市按照優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水的原則調(diào)整用水結(jié)構(gòu),大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè),農(nóng)業(yè)用水主要用河網(wǎng)水和過境水,而將水庫的水騰出來發(fā)展供水,增加經(jīng)濟效益。水權(quán)交易使余姚市的水資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟優(yōu)勢,實現(xiàn)了水資源商品化、效益最大化和高效利用。對于慈溪市來說,由于引來的水是商品水,推動了各用水戶精打細(xì)算,采取先進(jìn)工藝、設(shè)備,提高水的利用效率,最大限度地把用水量降下來。水權(quán)交易在一定程度上緩解了慈溪市的水資源緊缺狀況,改善了供水水質(zhì),提高了居民飲用水質(zhì)量,優(yōu)化了投資環(huán)境,增強了城市的輻射力和對外開放的吸引力。2個市的實踐都說明,他們之間的用水權(quán)轉(zhuǎn)讓是成功的,達(dá)到了真正意義上的 “雙贏”。

余姚—慈溪水權(quán)交易所產(chǎn)生的效益概括如下:

(1)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易促進(jìn)了水資源有償使用制度的實施,從而緩解區(qū)域水資源的供需矛盾。

(2)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易提高水資源的利用效率和效益,推進(jìn)節(jié)水型社會的建設(shè)。

(3)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易加快水資源優(yōu)化配置的進(jìn)程,促進(jìn)2市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4 幾點啟示

寧波市所轄的余姚市向慈溪市用水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易取得了成功,得到了寧波市政府、浙江省政府和水利部的肯定,其經(jīng)驗值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒。這個成功的案例可以給我們?nèi)缦聨c啟示:

(1)經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)可以率先開展或探索用水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的實踐。經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)用水結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,同時,經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)也具備了在市場經(jīng)濟條件下運用價格機制購買用水權(quán)或補償用水權(quán)的條件和基礎(chǔ)。因此,經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)可以開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的實踐。

(2)政府加強水資源的宏觀調(diào)控是推進(jìn)用水權(quán)健康轉(zhuǎn)讓的重要保證。在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期,在用水戶尚無獨立的利益代表情況下,用水戶的獨立利益要得到體現(xiàn)只能由地方政府出面。

(3)進(jìn)一步加強對水權(quán)、水價、水市場理論的研究和探索是開展水權(quán)交易的需要。一套較為完整的水權(quán)、水價、水市場的基礎(chǔ)理論是引導(dǎo)水權(quán)交易健康發(fā)展的重要因素。水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的條件、范圍、轉(zhuǎn)讓程序、方式方法,以及雙方的權(quán)利與義務(wù)、用水權(quán)轉(zhuǎn)讓補償原則、計算方法等都應(yīng)該包括在這套理論中。

(4)必須抓緊研究水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策和制度?！吨腥A人民共和國水法》中雖已明確了水權(quán)的概念,但對水權(quán)的轉(zhuǎn)讓并未作出具體的規(guī)定。因此,提出水權(quán)、水價、水市場的有關(guān)政策法規(guī),特別是制定出水權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)政策和制度迫在眉睫。水權(quán)交易能夠緩解目前的水資源危機,但是規(guī)范水權(quán)交易的制度還不健全,相應(yīng)的水權(quán)、水價、水市場理論也不完整。水利工作者在今后的工作中要努力探討和解決這些問題。

5 需進(jìn)一步探索實施的若干課題

5.1 在更大范圍內(nèi)建立有效的生態(tài)補償機制

解決水資源水環(huán)境存在的問題,構(gòu)建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會離不開政府投入。但這種投入應(yīng)該是通過政府征收生態(tài)價值使用稅的方式來進(jìn)行資金的匯集,然后將這部分生態(tài)稅收足額補償給創(chuàng)造生態(tài)價值的群體,通過這種市場機制,建立以生態(tài)稅收為資金來源的生態(tài)補償機制,這是解決目前缺乏創(chuàng)造生態(tài)價值激勵機制的根本途徑。

5.2 明晰農(nóng)業(yè)水權(quán),規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓

水資源使用者應(yīng)該在政府統(tǒng)一管理水資源的前提下,通過取水許可等法定程序有償取得水資源使用權(quán),并在法定的范圍內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓。一旦實行水權(quán)交易會使農(nóng)民認(rèn)識到了水資源的潛在經(jīng)濟價值,從而促進(jìn)他們投資高效的節(jié)水農(nóng)業(yè)。同時將水權(quán)中的所有權(quán)和使用權(quán)分離,并把水資源使用權(quán)納入市場,按照市場規(guī)則進(jìn)行運作,通過認(rèn)購水權(quán)、轉(zhuǎn)讓水權(quán)等方式,將水資源配置到效益高的地方去。

5.3 推進(jìn)水價改革,提高節(jié)水意識,促進(jìn)節(jié)約用水

水價是調(diào)節(jié)水的利用向經(jīng)濟效益更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要經(jīng)濟手段,合理的水價政策可有效地促進(jìn)節(jié)約用水。在城市由于水費支出只占家庭生活費用支出的很小一部分,不利于提高居民的節(jié)水意識,要根據(jù)各城市水資源狀況制定科學(xué)的浮動水價。利用市場機制,通過制定合理水價,將保證水利設(shè)施的正常維護,促進(jìn)經(jīng)營者和使用者對水資源的合理開發(fā)利用,減少或避免浪費,提高水資源利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益,促進(jìn)節(jié)約用水。

5.4 依法管制,依法治水

法律手段是社會主義市場經(jīng)濟條件下水資源管理的基本手段。根據(jù)《中華人民共和國水法》要求,進(jìn)一步完善水法規(guī)體系,以法律為保障,盡快建立起統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有力的水資源管理監(jiān)督體制。要嚴(yán)格取水許可審批制度,加強水行政執(zhí)法隊伍建設(shè),加大水資源執(zhí)法力度,提高執(zhí)法能力和水平,及時處理水事糾紛,

提高全社會的法制觀念,打擊盜竊水資源的不法行為,逐步建立起與實現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理相適應(yīng)的法律體系和執(zhí)法體系,實現(xiàn)依法治水。

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