美國政府外交政策同質(zhì)性研究＊——以布什和奧巴馬兩屆政府外交政策為例

曹文振 朱孔明

(中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島 266100)

奧巴馬打著變革的旗號上臺,試圖改變布什時期的外交政策,制定外交政策時和布什政府時期做出了明顯的切割。但奧巴馬政府的外交政策不可能另起爐灶,美國各屆政府外交戰(zhàn)略框架取決于美國外交決策制定的五大基本恒律：即以美國國家實力為依托、以維護美國國家利益為訴求、輸出和推廣美國價值觀、追求兩黨對外政策一致性和決策班子的外交理念等。因此,在分析奧巴馬的“變革”外交戰(zhàn)略取向的同時,要注意其“不變”的外交架構(gòu)。在探究奧巴馬延續(xù)布什政府外交政策的同時,也要分析其因應(yīng)形勢的政策調(diào)整。具體來說,制約美國外交政策制定的基本恒律主要表現(xiàn)在以下方面：

一、美國歷屆政府開展外交政策的最終目的是一致的,都是試圖維護并擴展美國的國家利益

在第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前,愛德華·卡爾在他的《二十年危機》一書中明確指出了國家利益在國際政治中的重要作用,同時,他對理想主義只講道德不講國家利益的外交政策進行了批判。那么國家利益在政府外交決策中的作用到底有多大呢?現(xiàn)實主義鼻祖漢斯·摩根索指出,國家利益在一個國家的外交決策中起到?jīng)Q定性作用,“以權(quán)力界定的利益概念是幫助政治現(xiàn)實主義找到穿越國際政治領(lǐng)域的道路的主要路標(biāo)”。[1](P29)

美國是摩根索“國家利益論”的忠實信徒和堅定實踐者。美國的一切外交政策也都是圍繞著美國的國家利益展開的。當(dāng)前,美國政治家們制定和開展外交政策的最根本的立足點和出發(fā)點就是維護美國在國際政治體系中的霸權(quán),繼續(xù)維持美國“一超獨霸”的國際地位,創(chuàng)造另一個“美國治下的和平”的世紀。在這一點上,布什和奧巴馬是一致的。不同的是他們?yōu)閷崿F(xiàn)這一目的而實際采取的外交行動或采用的具體手段有所不同：布什政府實踐的是我們稱之為新保守主義的外交政策,主要借助美國的超強軍事實力、政治影響力對外推行美國霸權(quán)外交。因此,布什政府的對外政策也就有了“霸道”的色彩。相反,奧巴馬政府信奉新自由主義的外交理念,對世界的認識相對比較樂觀,強調(diào)“我們生活在一個相互依賴的時代”,“國際社會越來越呈現(xiàn)出復(fù)合相互依賴的特征”。[2](P3、P238)新自由主義者更加側(cè)重經(jīng)濟、文化和信息等“軟實力”對維護國家利益的積極作用。由此,奧巴馬的對外政策相對比較溫和、理性,外交身段也比較柔軟,上臺后即先后對歐、亞和美三大洲進行了所謂的“道歉之旅”、“傾聽之旅”和“平等伙伴之旅”的外交活動,給人清新感覺。但這并不意味著奧巴馬政府的外交脫離了美國國家利益的根本主線和訴求,這只是美國政府鑒于客觀現(xiàn)實對外交手段的策略調(diào)整,其實質(zhì)仍是更好地維護美國的現(xiàn)實國家利益?？芍^是我們中國俗語說的“軟刀子殺人”式外交。

二、對外政策的戰(zhàn)略支點是一致的,都是依托于美國的國家實力

國家實力或力量(西方學(xué)者稱其為權(quán)力),主要指包括地理、自然資源、工業(yè)能力、軍備準備、人口、民族性格、國民士氣、外交質(zhì)量和政府的質(zhì)量等。[1](P148)現(xiàn)實國際政治中,國家之間的競爭是綜合國力的競爭,這也是“權(quán)力政治”的核心觀點。在國際關(guān)系領(lǐng)域,權(quán)力即指一國在國際舞臺上控制他國、影響國際事件的綜合實力。國際政治的一切解釋都離不開權(quán)力,國際政治的本質(zhì)是為權(quán)力而斗爭,而國家實力是國家權(quán)力的最基本構(gòu)成部分和根本來源。一國國家實力的大小決定了該國的國際影響力和外交政策的尺度和深度。

在當(dāng)今國際政治中,美國依然是獨一無二的“超級大國”。美國一家的經(jīng)濟實力占去世紀經(jīng)濟總量的1/4強；軍事實力相當(dāng)于在它之后的20個國家軍事實力的總和；國際政治影響力也是無與倫比；擁有世界十大名牌商學(xué)院中的9個；好萊塢仍是世界電影娛樂的中心和代名詞等等。這些都是布什政府和奧巴馬政府開展實施外交政策的依托,也是美國“擴張性外交”的力量之源和基石。

2001年,小布什政府上臺時,其前任克林頓政府為美國帶來了近十年的經(jīng)濟高速發(fā)展,不僅還清了美國國債,扭轉(zhuǎn)了財政赤字,還進一步拉大了與其后國家的差距。這一切為布什政府打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。因此,小布什剛上臺時牛氣沖天、不可一世,適逢“9·11”事件對美國國家安全和民眾心理造成嚴重沖擊和破壞性影響,小布什政府的新保守派們借此“天賜良機”大力推行以“單邊主義”、“先發(fā)制人”、“反恐戰(zhàn)爭”和“新美帝國”為基本內(nèi)容的“布什主義”的強勢外交,把世界幾大國家玩弄于股掌之上,對弱小國家肆意欺凌,不顧國際社會一致強烈反對,悍然發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭。但鑒于美國超強的國家實力,國際社會也對此無可奈何。布什政府敢于這樣肆無忌憚就是依賴于其超強國家實力。

到了2008年,美國金融危機爆發(fā),再加上布什八年執(zhí)政對美國國力的消耗和國際形象的破壞,美國的國際影響力和地位受到嚴重損害和挑戰(zhàn)。金融危機后打著“變革”大旗上臺的奧巴馬政府,為了提高美國經(jīng)濟和影響力,重塑美國的國際形象,奧巴馬總統(tǒng)、拜登副總統(tǒng)、希拉里國務(wù)卿先后出訪歐、亞、美三大洲,通過“道歉之旅”、“傾聽之旅”和“平等伙伴之旅”,讓全世界感受到了美國外交的一股清新之氣。[3]同布什政府時代相比,奧巴馬政府的外交政策手段相對比較柔軟,姿態(tài)也比較低。但這也是一時之需,奧巴馬政府的外交并沒有脫離美國國家實力的客觀現(xiàn)實,柔軟的奧巴馬外交背后也流漏出一股傲氣和霸氣。正如奧巴馬上臺前所說：“面對21世紀的威脅,我認為我們應(yīng)該充分利用美國外交政策等實力手段,確保美國的民眾和社會安全。我們絕不應(yīng)害怕在我們所選的時間和地點直面對手。相反,這是衡量對方情勢的一種最有效的方式,并可以將他們所不愿聽到的鐵一般的事實坦誠相告”。[4](P97)由此可見,奧巴馬政府的外交雖基于美國國家實力下降的考量,相比布什政府時期的進攻性現(xiàn)在主義外交而有所收斂了。但盡管如此,美國依舊是世界的“超級大國”,綜合實力仍是首屈一指,“百尺之蟲,死而不僵”,奧巴馬柔軟外交的背后依然暗藏著殺氣。

三、在輸出和推廣美國價值觀上有共同的訴求和意志

共和黨和新保守派向來重視意識形態(tài)對國家外交政策制定的影響。他們認為,民主國家不會挑起戰(zhàn)爭,擴大世界民主國家的數(shù)量是保障世界和平的重要途徑之一。并且美國的新保守派本來就是一個以價值觀為訴求的集合體,“沒有哪個國家像在美國那樣,右翼的歸屬是由價值觀而非階級決定的。決定美國白人選民投共和黨票的風(fēng)向標(biāo),是他們上教堂的次數(shù)而非其收入的多少”。[5](P8)布什政府上臺后,把恐怖分子認定為是因為伊斯蘭教好斗和擴張,打擊恐怖主義的有效途徑就是改變伊斯蘭國家的政治體制。布什在第二任的就職演說中說道：“美國的政策是促進和支持所有國家和文化民主運動和制度的發(fā)展,這項政策的終極目標(biāo)是結(jié)束這個世界的暴政”。[6](P365)為此,布什政府實施了“大中東民主改造計劃”,企圖改變中東國家的政權(quán)體制,以為這樣就可以鏟除世界恐怖主義的威脅和破壞,有新保守派者甚至稱這為又一次的“十字軍東征”。

民主黨在推廣美國價值觀的立場上,比共和黨更是有過而無不及。民主黨的卡特政府就是“人權(quán)外交”的始作俑者?？ㄌ卦诰腿慰偨y(tǒng)后,聲稱美國外交政策制定的基本前提是反映美國“對于促進人權(quán)事業(yè)所負有的基本義務(wù)”、“工業(yè)化民主國家間的密切合作”。[7](P619)奧巴馬在2008年7月1日俄亥俄州曾斯維爾市演講時說：“我們知道信仰和價值觀能夠成為我們生命力的源泉”。[8](P116)在2008年勝選之夜發(fā)表的演說中說：“對所有那些懷疑美國燈塔是否依然明亮的人們——我們今晚再次證明,國家的實力不是來自武器的威力抑或財富的規(guī)模,而是來自理想的永恒力量：民主、自由、機遇以及不滅的希望”。[8](P207)

西方白人是“種族優(yōu)越論”的始作俑者,早在1096年至1291年間,西歐基督教國家先后對地中海東岸伊斯蘭國建發(fā)動了六次的軍事行動,史稱“十字軍東征”。希特勒德國更是以“種族優(yōu)越”為借口屠殺了600萬猶太人。依據(jù)二戰(zhàn)解密資料,希特勒德國打敗蘇聯(lián)后即揮軍東上,侵占中日等亞洲國家。美國以民主、自由最完善發(fā)達而自豪,常以“山巔之城”自居,自認為美國人及其價值觀是世界上最優(yōu)越的民族和信仰,骨子里瞧不起其他民族和國家,對外推行美國的民主體制和自由信仰也就成了美國的“神圣使命”和一貫的外交政策。

四、追求兩黨對外政策的一致性

眾所周知,美國是一個憲政發(fā)展較為完善的國家。在美國,權(quán)力受到很多方面的限制：行政、立法和司法三權(quán)分立而又相互制約；在國會里面,又有參、眾兩院的相互制約；新聞媒體十分發(fā)達,可以制約或引導(dǎo)外交政策的制定和走向；各色各樣的壓力集團也試圖通過影響美國外交政策而實現(xiàn)本集團利益；民主黨和共和黨輪流上臺執(zhí)政,更是憲政發(fā)展的主要力量。在美國政治體制和現(xiàn)實中,總統(tǒng)的權(quán)力受到多方面的限制和影響,美國歷史上沒有任何一位總統(tǒng)可以超脫權(quán)力限制之外,為所欲為。

美國主要是兩黨政治,從建國伊始到現(xiàn)在,美國的政治現(xiàn)實就是兩黨輪流執(zhí)政。由于美國人民對權(quán)力的高度懷疑和不信任,不會把國家權(quán)力交給任何一個政黨,通常情況是某一黨贏得總統(tǒng)選舉掌握政府行政權(quán),而另一黨就會贏得議會選舉,左右國會議事日程和立法。民主黨和共和黨也基本代表了美國國內(nèi)的兩股社會階層力量、兩種理念思潮,是一個美國的兩種分身。所以任其是出身哪個黨的美國總統(tǒng),在制定外交政策時,都會考慮和借鑒在野黨的意見或方案,有時甚至是為達成政治妥協(xié)而不得已采納另一政黨的外交政策。因此,兩黨的外交政策也就有了相互吸收、相互借鑒和相互繼承,有了同一性傾向。一個典型的例子是,奧巴馬政府上臺后延攬重用的仍是布什政府國防部長——羅伯特·蓋茨。這一用人表明奧巴馬試圖在一定范圍內(nèi)延續(xù)布什政府外交政策的意圖。美國前總統(tǒng)艾森豪威爾在1952年參加總統(tǒng)競選時,為自己到底是代表民主黨還是共和黨參與大選而絞盡腦汁,最后因個人原因決定代表共和黨參選總統(tǒng)。1956年,艾森豪威爾再次當(dāng)選,當(dāng)時就有記者主張由民主黨和共和黨共同提名艾氏為總統(tǒng)候選人。新任民主黨參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖林登·約翰遜聽完艾森豪威爾的總統(tǒng)就職演說后,興奮地說：“這是20年來對民主黨綱領(lǐng)的最好詮釋”,“艾森豪威爾的當(dāng)選,共和黨得到的是名,我們得到的是實”。[9](P42)艾森豪威爾就任總統(tǒng)后實踐的完全是民主黨的政策主張。

由此可知,美國兩大政黨無論是哪個黨贏得總統(tǒng)大選,在制定政府外交政策時,不管出于何種理由或原因都會考慮、借鑒或采納在野黨的意見和方案。美國的外交政策是經(jīng)兩黨相互協(xié)調(diào)一致后而制定實施的。

五、外交理念的逐漸趨同

美國歷屆政府在制定政府的對外政策時都是以某種外交理念為指導(dǎo),對外政策的開展也是相關(guān)外交理念的實際貫徹和應(yīng)用。在當(dāng)今,指導(dǎo)美國外交政策的主流理念是現(xiàn)實主義和自由主義。除此以外,指導(dǎo)美國外交政策的理念還有建構(gòu)主義、行為主義、全球主義、后現(xiàn)代主義等等。在全球化發(fā)展的今天,隨著全球性問題的出現(xiàn)、全球經(jīng)濟的相互依賴、女權(quán)運動的興起和通訊網(wǎng)絡(luò)的發(fā)達等等,各種理論流派的外交主張和理念都相互借鑒吸收,采取了“兼容并包、取長補短”的態(tài)度博取眾家之精華,因此指導(dǎo)美國政府外交政策制定的國際關(guān)系的理念和思想也就有了更多的同一性傾向,對美國未來外交政策的制定和實施也就有了更大的可預(yù)期性。

具體來說,指導(dǎo)布什政府的新保守主義和指導(dǎo)奧巴馬政府的新自由主義對許多國際問題的看法和解決措施的認識上是一致的,區(qū)別只在于各自的側(cè)重點有所不同。比如,在針對恐怖主義問題上,無論是新保守主義的共和黨,還是新自由主義的民主黨,都認為恐怖主義是美國和世界的危害,在反恐的大戰(zhàn)略上是一致的,不同的是它們對恐怖主義產(chǎn)生的根源認識有所不同：新保守主義者把恐怖主義和伊斯蘭、宗教極端勢力聯(lián)系在一起。相反,新自由主義者認為貧窮和落后才是產(chǎn)生恐怖主義的問題所在。在針對國際合作上,新保守主義者也承認國際合作的重要性,但對國際合作持消極被動的態(tài)度；新自由主義者卻是積極主動地尋求國際合作的可能。

總而言之,美國外交政策的制定受以美國國家實力為依托、以美國國家利益為訴求、輸出和推廣美國價值觀、追求兩黨對外政策一致性和取決于外交班子的外交理念等五大基本恒律的約束。這五大基本恒律建構(gòu)了美國外交的基本框架,決定了外交的基本走勢,使美國政府的外交政策有著潛在的基本特征和同一性,不會輕意隨著政黨的輪替和政府的換屆而發(fā)生巨大的扭轉(zhuǎn)或改變,進而傷及美國的國家利益。美國的外交政策保持了彈性的穩(wěn)定。這些發(fā)現(xiàn)為我們以后更準確、更深刻地理解美國和美國的對外政策都有借鑒作用。在以后中國開展對美外交政策時,既要看到美國外交政策因國內(nèi)政黨輪替、社會主流思潮變化等原因而出現(xiàn)的新變化,機動靈活地做出策略性的調(diào)整和部署,也要清楚美國外交政策不變的恒律,依據(jù)其“不變”的恒律制定出中國對美關(guān)系的全局性的、根本性的戰(zhàn)略,以不變而應(yīng)萬變。

[1](美)漢斯·摩根索著,徐昕等譯.國家間政治——尋求權(quán)力與和平的斗爭[M].北京：北京大學(xué)出版社,2006.

[2](美)羅伯特·基歐漢,約瑟夫·奈著,門洪華譯.權(quán)力與相互依賴(第三版)[M].北京：北京大學(xué)出版社,2002.

[3]牛新春.奧巴馬外交：一個新自由主義的時代?[J].現(xiàn)代國際關(guān)系,2009,(5).

[4](美)巴拉克·奧巴馬著,孟憲波譯.我們相信變革--重塑美國未來希望之路[M].北京：中信出版社,2008.

[5](英)約翰·米克爾思韋特,阿德里安·伍爾德里奇著,王傳興譯.右翼美國——美國保守派的實力[M].上海：上海人民出版社,2008.

[6](美)小布什等著,武軍等譯.美國總統(tǒng)就職演說全編[M].北京：中國文史出版社,2009.

[7]方連慶,劉金質(zhì),王炳元.戰(zhàn)后國家關(guān)系史(1945-1995)[M].北京：北京大學(xué)出版社,1999.

[8](美)巴拉克·奧巴馬著,孟憲波譯.我們相信變革(重塑美國未來希望之路)[M].北京：中信出版社,2008.

[9](英)約翰·米克爾思韋特,阿德里安·伍爾德里奇著,王傳興譯.右翼美國——美國保守派的實力[M].上海：上海人民出版社,2008.