村規(guī)民約在社區(qū)森林資源保護中的功能變遷——以貴州省都勻市兩個村莊的案例研究為例

陳 嶺，蔡 磊

（貴州省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，貴州 貴陽550003）

1 引言

貴州的許多地方特別是少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)，森林資源保護工作做得十分出色。這是因為中國少數(shù)民族集中的地區(qū)，基本上也是森林資源豐富的地區(qū)，他們與森林朝夕相處，與森林建立了極其緊密的依存關(guān)系，對森林資源保護要求非常迫切，形成了自身在森林資源保護方面的一些村規(guī)民約。少數(shù)民族地區(qū)的村規(guī)民約作為中國農(nóng)村基層的一種自治性章程有其自身的特點，涵蓋非常細致，將許多“政府無法管，法律管不了”的細節(jié)納入了規(guī)范，是對國家有關(guān)法律、法規(guī)的有益補充。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與森林資源之間存在著密不可分的關(guān)系，是森林資源客觀上的管理者和使用者，其對森林資源進行保護，某種程度上有著任何外界管理無法具備的優(yōu)勢。

村規(guī)民約具有其自身的控制力與約束力，我們稱之為村規(guī)民約的社會控制力。無論是古時候的榔規(guī)、榔約，還是現(xiàn)在的村規(guī)民約都是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾民主制定的，服從大多數(shù)人的利益。是一種內(nèi)生的公共權(quán)力［1］。以古苗民來為例，一個村寨，或者若干個村寨的寨老——榔頭聚集在一起議榔，制定自我管理的“榔規(guī)理約”。規(guī)約的內(nèi)容，對內(nèi)是“純正社會道德”，“維護社會秩序”，“保護公有財產(chǎn)和私有財產(chǎn)”，“保障生產(chǎn)和生活”；對外是“互通有無”，“抵抗外侮”，要求“一處受敵，共同援救”等等。這樣自然容易為多數(shù)人遵從。同時村規(guī)民約依靠輿論、道德、禮儀等進行維系，在許多地方，還一直依靠宗法和血緣，以及民族關(guān)系進行維系，甚至強制力的實施也是一個重要的維系方式。在這里，村規(guī)民約一方面整合調(diào)整了輿論、道德和禮儀所調(diào)整的社會關(guān)系，另一方面又彌補了輿論、道德或禮儀控制力的不足，從而在特定的場合在調(diào)整社會關(guān)系上還處于主導(dǎo)地位。村規(guī)民約作為一種習(xí)慣規(guī)范十分管用，在小地域范圍內(nèi)的封閉村落，“真正能得到有效貫徹執(zhí)行的法律，恰恰是那些與通行的習(xí)慣慣例相一致或相近的規(guī)定［2］?！笔聦嵣?，許多村規(guī)民約其條款本身就是廣大村民所熟知的慣例。應(yīng)該說，現(xiàn)在通行的村民自治作為一種基層民主自治，就正好運用了這樣一種內(nèi)生的社會控制力。當(dāng)然，從另一個方面來說，村民自治是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律的授權(quán)，依照民主的方式建立自治機關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公共事業(yè)［3］。少數(shù)民族地區(qū)的村規(guī)民約本身是村民信任的結(jié)果。

2 村規(guī)民約是法律法規(guī)的有益補充

改革開放以來，我國的法制逐漸健全，在維持農(nóng)村社會治安，穩(wěn)定社區(qū)秩序，保護森林資源等方面，國家和各級政府均有許多相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策。以森林資源保護和封山育林為例，國家和各級地方政府的有關(guān)法律、法規(guī)、條例主要有《森林法》、《封山育林管理條例》、《封山育林技術(shù)規(guī)程》、《封山育林管理辦法》、《護林防火條例》等。但由于各種各樣的原因，一些法律法規(guī)的執(zhí)行情況并不理想，特別是在農(nóng)村地區(qū)，許多地方還存在不知法、不懂法，甚至出現(xiàn)“有法不依”的現(xiàn)象，許多法律法規(guī)得不到有效執(zhí)行。

筆者在平新、雞賈兩村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民對國家和政府制定的法律、法規(guī)和政策不很清楚或者不知道，但對村委會和村民組制定的村規(guī)民約和組規(guī)民約，不但知道其主要內(nèi)容，而且了解違反后的處罰規(guī)定。同時，絕大多數(shù)村民對村規(guī)民約都是嚴(yán)格遵守的。當(dāng)問到村規(guī)民約與法律法規(guī)的關(guān)系時，回答有如下幾種，認為村規(guī)民約更有用，但也要依照法律法規(guī)而來；兩者差不多，村規(guī)民約管理“小事”，法律法規(guī)管“大事”；當(dāng)然是法律法規(guī)“大”，但在實際生活中，首先還是先看村規(guī)民約，再參照法律。從村民的回答可以看出，無論村民持何種看法，都不能否認村規(guī)民約在其生活的農(nóng)村社區(qū)中的實際作用。

從法制的角度看，村規(guī)民約是在法治精神指導(dǎo)下，適應(yīng)村民自治要求，在同一地域內(nèi)，在生產(chǎn)、生活中根據(jù)現(xiàn)實情況或繼承傳統(tǒng)共同約定，共遵共行的自我約束規(guī)范。村規(guī)民約不是法律規(guī)范，也不是簡單的道德規(guī)范，而是介于法律規(guī)范和道德規(guī)范之間的“準(zhǔn)法”規(guī)范?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然是具有普遍約束力的行為規(guī)范，但只能做原則規(guī)定，在面對現(xiàn)實情況中一些政府顧不上管，法律法規(guī)沒有具體規(guī)定，村民又無法管的現(xiàn)象，村民自主制定針對這些現(xiàn)象的條款加以實施和執(zhí)行，有效維護了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的社會秩序，維護了廣大村民的利益，起到了一些法律法規(guī)起不到的作用。

3 村規(guī)民約自身的非法理化問題

村規(guī)民約對許多涉及到社區(qū)公共利益和私人利益的地方設(shè)置了條款，并規(guī)定了具體的罰則，這樣，其非法理化問題就凸現(xiàn)出來，常常與國家法律法規(guī)發(fā)生沖突。沖突有3種表現(xiàn)：國家法律不禁止的行為，村規(guī)民約予以禁止；國家法律保障的權(quán)利，在村規(guī)民約中被剝奪；國家法律予以界定的行為，在村規(guī)民約中也有界定，但內(nèi)容不一致［4］。這樣的話，目前的村規(guī)民約很難不和國家法律發(fā)生沖突。比方平新村1984年制定的村規(guī)民約中有一條，“偷砍集體或他人的成材樹、竹，按每寸罰款10元，照此推算”，很明顯現(xiàn)行的森林管理法規(guī)里面沒有類似這樣的規(guī)定。

在執(zhí)行村規(guī)民約的這些具體條款的過程中又導(dǎo)致了另一個非法理化的問題出現(xiàn)。那就是，誰來執(zhí)行處罰？通常情況下，執(zhí)行處罰的是村委會或者護林員。但是，村委會本身并不是一級行政單位，也不是執(zhí)法單位，其實施處罰就觸犯了法律。現(xiàn)實的情況是，越是落后的社區(qū)，其社區(qū)組織者（村支兩委）便越是扮演行政干部的角色。

一部分學(xué)者從經(jīng)濟法的角度出發(fā)，試圖運用“要約”理論為村規(guī)民約找尋法律出路。他們認為村規(guī)民約可以理解為村民共同制定，承諾自己按照規(guī)定執(zhí)行，如果違反，自愿接受處罰。照這樣看來，村民違反規(guī)定后，村民團體例如村民委員會對其實施處罰仿佛成了一種合法的行為。但是，我們必須看到，在法制化不斷推進的今天，如果村民拒絕接受處罰，村規(guī)民約仍然是無能為力的。究其原因，根源仍然在于村規(guī)民約沒有強制力保證。實際情況是不是這樣呢？答案是否定的。在廣大農(nóng)村，村規(guī)民約還是依靠強制力在保證其實施，這就是前面講到的“內(nèi)生的公共控制力”，或者是基層組織對于國家有關(guān)基層自治的模糊理解和運用。簡言之，要約理論只能達成一種彼此的協(xié)議和協(xié)定，這種協(xié)議和協(xié)定并不牢固，一旦遭到破壞，必須依靠一些“非法”手段來保證實施。

4 社區(qū)森林資源保護作用將逐漸削弱

森林資源保護對于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)而言，其現(xiàn)實需要是第一位的，換句話說，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖鄶?shù)情況下進行森林資源保護是出自于對木材和柴火的需要。隨著少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟的發(fā)育和完善，新的生產(chǎn)、生活方式的運用，森林滿足當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活需要的功能將會逐漸淡化，森林資源保護也就失去了重要性。自然地，社區(qū)對于森林資源的保護作用就會逐漸遭到削弱。

另一個重要的方面是，在社區(qū)森林資源保護中村規(guī)民約以土地依附為基礎(chǔ)，隨著社會的不斷進步和發(fā)展，其社會控制力將相對減弱：經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟制度在很大程度上左右政治制度。如果說過去少數(shù)民族地區(qū)以自然經(jīng)濟為基礎(chǔ)，實行的是宗族自治和民族自治的話，那么當(dāng)代中國農(nóng)村實行的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營制度，決定著這些住戶中的絕大多數(shù)還必須以地生財，決定著作為“草根”政治的重要內(nèi)容之一的村規(guī)民約必須以土地為基礎(chǔ)。因為土地依附形成了共同的生活方式、行為方式，形成了共同的經(jīng)濟利益和政治利益，也形成了共同的思想觀念和價值取向。而村規(guī)民約正是這些因素的有機整合和合理表達。但是在當(dāng)今全球經(jīng)濟一體化的背景下，少數(shù)民族地區(qū)也不能脫離其運行的軌跡。市場經(jīng)濟使中國農(nóng)村少數(shù)民族地區(qū)由封閉走向開放，使當(dāng)?shù)鼐用裰鸩綇耐恋匾栏街薪夥懦鰜?，有的外出打工，有的興辦實業(yè)，有的從事第三產(chǎn)業(yè)，久而久之在農(nóng)村形成了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的多種經(jīng)營模式。這個過程也就是民族地區(qū)經(jīng)濟活動由個體走向群體、由零散走向規(guī)模的過程，市場經(jīng)濟拓寬了當(dāng)?shù)鼐用竦囊曇埃碳ち怂麄兊恼我?。這樣，村規(guī)民約開始改變，逐步注入了經(jīng)濟運行規(guī)則的內(nèi)容，甚至完全被經(jīng)濟運行規(guī)則所替代。而且，農(nóng)民在市場經(jīng)濟的洗禮中，權(quán)力意識、法制觀念也逐步增強，了解到法律更有權(quán)威，更合乎理性，更能維護自身權(quán)益和促進自身利益的增長。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟條件較好，信息渠道相對比較通暢的農(nóng)民更愿意接受法律法規(guī)的規(guī)范和約束，遇到?jīng)_突會更加傾向于訴諸法律。

［1］高 鑫.論村規(guī)民約的社會控制力［J］.湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2000，12（3）：22～23.

［2］徐曉光.苗族習(xí)慣法研究［M］.香港：華夏文化藝術(shù)出版社，2000.

［3］蔡 田.關(guān)于實現(xiàn)村民自治的思考［J］.遼寧師專學(xué)報，2003（3）：135～136.

［4］高 鑫.論村規(guī)民約與國家法律的沖突［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2001（12）：32～33.