地方創(chuàng)新需與制度對(duì)接

■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創(chuàng)新需與制度對(duì)接

■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創(chuàng)新為何會(huì)出現(xiàn)“孤本”現(xiàn)象？如何給地方創(chuàng)新輸送動(dòng)力，使其貢獻(xiàn)于中國(guó)的整體改革？專家指出，越是草根的、民間的，創(chuàng)新性越強(qiáng)，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因?yàn)樗挠绊懥妥陨慝@得的支持最弱，還有很重要的一點(diǎn)是，它和制度的對(duì)接程度也是最弱的。

政府被社會(huì)“包圍”

□地方創(chuàng)新的動(dòng)力主要來(lái)自哪里？

■楊雪冬：創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自很多方面，比如追求更好的政績(jī)（比我們批判的政績(jī)觀更高一些的政績(jī)），希望做出些成績(jī)對(duì)社會(huì)有好處；希望回應(yīng)當(dāng)?shù)孛媾R的發(fā)展問(wèn)題，地方政府在這方面的第一目標(biāo)往往是改善投資環(huán)境，獲得更多資金；還有回應(yīng)上級(jí)，特別是中央精神，這和追求政績(jī)是聯(lián)系在一起的，因?yàn)檎?jī)必須是在體制里。

我們研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新獎(jiǎng)（中央編譯局推出的地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)）大部分不是原創(chuàng)的創(chuàng)新，都是回應(yīng)中央的，價(jià)值理念都在中央文件里體現(xiàn)出來(lái)了，地方政府做了一些創(chuàng)造性的改善。這是地方改革很重要的一個(gè)特征。到今年為止，我們?cè)u(píng)出了5屆地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。在總共113個(gè)入圍項(xiàng)目中，落實(shí)型的占到88個(gè)，純粹原創(chuàng)型的只有12個(gè)。雖然如此，敢于回應(yīng)的還是少數(shù)。

當(dāng)然，還有一些地方改革是偶然因素促成的。

值得注意的是，地方改革動(dòng)力和地方發(fā)展情況有很大關(guān)系。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化對(duì)改革的影響是很大的，不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的政府行為是不一樣的。

□改革的地方因素，具體表現(xiàn)是什么？

楊雪冬：比如廣東，文化很低調(diào)，政府面臨最緊迫的是投資環(huán)境問(wèn)題，所以廣東的改革大多是針對(duì)這個(gè)問(wèn)題。但在勞工關(guān)系等方面，他們就比較落后。

■李凡：中國(guó)的地方改革主要出在3個(gè)地方：廣東、四川、浙江。這3個(gè)地方的改革各具特色。但現(xiàn)在廣東的改革面子上的東西比較多，實(shí)質(zhì)性的改革還是出自四川和浙江。

浙江的改革特點(diǎn)是社會(huì)發(fā)達(dá)，自主獨(dú)立。浙江的很多官員，家庭成員或者親戚都是經(jīng)商的。他們背后有這個(gè)背景，和社會(huì)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這些人很了解社會(huì)在想什么。政府被公民社會(huì)“包圍”，浙江的改革就有社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)需要，是在社會(huì)推動(dòng)下進(jìn)行的自發(fā)性改革。這些改革者大多也不求升官，他們認(rèn)為是做了應(yīng)該做的事情。

浙江的社會(huì)高度發(fā)達(dá)，大家覺(jué)得不當(dāng)官也照樣活得好好的，而且將來(lái)退休了我也不指望你，所以眼睛不盯著升官。反觀四川，社會(huì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，所有人眼光都盯著政府。官員都想著升官，不升官我干什么？

所以從2000年開(kāi)始，四川的改革基本上都是各級(jí)組織部門在那兒做的試驗(yàn)，形成了一個(gè)四川模式：上面要求做，下面就找一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比較反映高層意見(jiàn)，或者是省委或者是中央，基本上是黨內(nèi)民主的模式。

改革要和制度對(duì)接

□但是眾多地方政府創(chuàng)新人走政息的現(xiàn)實(shí)表明“升官激勵(lì)”并不能為創(chuàng)新提供持久的動(dòng)力，很容易使改革成為孤本。

■李凡：對(duì)，這也是地方改革成為孤本的一個(gè)主要原因。地方改革大部分都是地方官員自己做的，這樣就有一個(gè)問(wèn)題：我是縣委書記，這是我做的改革，等我走了，下面的人認(rèn)不認(rèn)？個(gè)人做的，又沒(méi)有得到上面的認(rèn)可，一般到下一任的書記都不承認(rèn)。這是上一任書記的政績(jī)，我干嗎要承認(rèn)你？中央和省里都不承認(rèn)，我干嗎要承認(rèn)你？不承認(rèn)，接下來(lái)就不做了。

地方改革成為孤本的另一個(gè)重要原因是它們都是地方探討，沒(méi)有上級(jí)政府或中央的政策支持。而且，一些改革是跟現(xiàn)行法律相沖突的，得不到法律的配合。如果這些改革能納入到中央的試驗(yàn)范圍，就沒(méi)有這些問(wèn)題了。

■楊雪冬：從上級(jí)來(lái)說(shuō)，對(duì)下面的試驗(yàn)往往還是不評(píng)價(jià)，不發(fā)表意見(jiàn)。但有時(shí)候下面做事情需要支持，沉默反倒變成否定。這取決于官員的政治技巧，所以這也變成了個(gè)人化而不是制度化的東西。

□地方改革成功的關(guān)鍵是什么？如何才能避免“人走政息”和“曇花一現(xiàn)”？

■楊雪冬：所有的改革，個(gè)體需要制度配合才能進(jìn)行下去。我們回訪發(fā)現(xiàn)，地方政府的創(chuàng)新很矛盾，一方面沒(méi)有新理念問(wèn)題解決不了；但另一方面，地方政府認(rèn)為只靠自己創(chuàng)新沒(méi)有前途，中國(guó)的改革必須要由上往下改。如果有了更多層次、更高的黨委部門參與進(jìn)來(lái)，對(duì)改革的推廣是更有價(jià)值的。

綜觀這些年的地方改革，會(huì)發(fā)現(xiàn)越是草根的、民間的，創(chuàng)新性越強(qiáng)，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因?yàn)樗挠绊懥妥陨慝@得的支持最弱，還有很重要的一點(diǎn)是，它和制度的對(duì)接程度也是最弱的。

地方改革和整個(gè)大的制度環(huán)境是有關(guān)系的，必須要和整個(gè)制度對(duì)接，不然很難做下去。這其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省時(shí)的文件發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)提出的理念都是最新的。比如當(dāng)時(shí)明確提出建立“小政府大社會(huì)”，整個(gè)海南省的政府結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)都是小的，相當(dāng)于現(xiàn)在的大部制。但是這幾年海南的部門越來(lái)越細(xì)，人員越來(lái)越多，都在回潮，向原來(lái)的體制靠攏。為什么？因?yàn)樗匈Y源分配的方式還都是按照原來(lái)舊的體制分配的，你必須要跟它對(duì)上才行。

■李凡：地方改革要想獲得成功，很重要的一點(diǎn)在于是否符合現(xiàn)有體制。為什么溫嶺的改革能生長(zhǎng)？很重要的原因是放到了現(xiàn)有的體制內(nèi)。不管哪任領(lǐng)導(dǎo)來(lái)了，人代會(huì)都得開(kāi)。像洛陽(yáng)的改革，把網(wǎng)友選為人大代表，這個(gè)就不合理，個(gè)人因素太大，換個(gè)領(lǐng)導(dǎo)就可以不要。

很多地方改革都想在體制外搞一套東西，這是不能成功的重要原因。因?yàn)橹贫葲](méi)有，領(lǐng)導(dǎo)在的時(shí)候可以讓這個(gè)東西活下來(lái)，一旦領(lǐng)導(dǎo)走了就不行了。溫嶺這個(gè)就是跟現(xiàn)行制度結(jié)合，改進(jìn)了現(xiàn)行制度。

社會(huì)的倒逼

□既然如此，制度上需要給地方改革以怎樣的支持？

李凡：在目前的體制下，中央不同意，地方改革就進(jìn)行不下去，必須要有中央和地方的聯(lián)合改革。地方要有自己的積極性，但就有一個(gè)問(wèn)題，地方的積極性從哪里來(lái)？中央不承認(rèn)，地方活不下去，就沒(méi)有戲了。

■楊雪冬：現(xiàn)在公眾對(duì)中央充滿期待，所以中央必須在宏觀層面上發(fā)揮應(yīng)有作用。國(guó)家社會(huì)關(guān)系要重新調(diào)整，這種調(diào)整主要是在地方政府行使權(quán)力時(shí)做出的。如果地方政府調(diào)整不好，矛盾就會(huì)累積起來(lái)。所以大家誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)，都很重要。

地方改革，既需要上面的認(rèn)定，也要有社會(huì)的發(fā)展。對(duì)于中央政府來(lái)講，主要就是給地方政府創(chuàng)新提供授權(quán)支持，同時(shí)提供法律支持，以此為改革創(chuàng)新?tīng)I(yíng)造環(huán)境。

□近些年，社會(huì)的土壤對(duì)地方改革的影響如何？

■楊雪冬：真正的地方改革應(yīng)該是更多民眾參與、民眾支持的。我們的調(diào)查顯示，從官員角度來(lái)看，他們也認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新很重要的一點(diǎn)就是民眾的參與。從這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)看，廣義上地方改革的土壤正變得越來(lái)越好?，F(xiàn)在參與渠道雖然有很多限制，但實(shí)際上還是擴(kuò)大了。一些舊的渠道被封掉又產(chǎn)生了新的，比如網(wǎng)絡(luò)，這些都推動(dòng)政府做事情。政府老講倒逼機(jī)制，實(shí)際上就是社會(huì)的參與。沒(méi)有社會(huì)的倒逼，政府不會(huì)產(chǎn)生壓力。

（楊雪冬：中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所副所長(zhǎng)。李凡：世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)。）

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