“十二五”時(shí)期中國預(yù)算改革的思考——基于引入中期預(yù)算框架的視角

肖 文 東，王 雍 君

（1.中國農(nóng)業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃部，北京市 100005；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院，北京市 100081）

一、引言

在新公共管理（NPM）的推動下，基于善治理念和強(qiáng)化公共支出管理的愿望，自20世紀(jì)80年代開始，包括美國、澳大利亞、新西蘭、德國、英國等國家在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）成員國家紛紛進(jìn)行了大規(guī)模的財(cái)政預(yù)算改革。此次改革中出現(xiàn)了三個(gè)非常明顯的趨勢：（1）引入績效預(yù)算技術(shù)；（2）向支出機(jī)構(gòu)下放管理自主權(quán)，將中央政府主導(dǎo)型的預(yù)算轉(zhuǎn)向部門主導(dǎo)型的預(yù)算；（3）引入中期預(yù)算框架（Medium-term Budget Framework，以下簡稱MTBF），將年度預(yù)算的準(zhǔn)備置于MTBF之下。近二十年來，引入MTBF的趨勢已經(jīng)擴(kuò)展到了諸多發(fā)展中國家和俄羅斯等部分經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家。

下面看看國內(nèi)的情況，近年來預(yù)算規(guī)模的急劇崛起①使預(yù)算的作用與日俱增，也使預(yù)算成為政府施政最為重要的工具。另外，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革、政府職能轉(zhuǎn)變與政治民主化的發(fā)展，將人們的注意力日益引導(dǎo)到政府預(yù)算，特別是公共支出方面。[1]正是在這樣的背景下，過去10年，以2000年啟動部門預(yù)算改革為標(biāo)志，我國進(jìn)行了部門預(yù)算、預(yù)算分類、國庫單一賬戶（TSA）、預(yù)算定額和建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等預(yù)算改革?？陀^地說，上述預(yù)算管理改革在打造預(yù)算系統(tǒng)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，建立適當(dāng)?shù)念A(yù)算程序與規(guī)則，加強(qiáng)基本的合規(guī)性控制方面，取得了明顯成效，為財(cái)政部門和立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)預(yù)算審批創(chuàng)造了有利條件。

但是，就我國當(dāng)前預(yù)算系統(tǒng)的弱點(diǎn)而言，最明顯的莫過于合規(guī)性控制不力以及預(yù)算與政策的連接機(jī)制缺失或不足。這種缺失所帶來的直接后果就是，大量預(yù)算資源被配置到那些價(jià)值較低和優(yōu)先性級別較低的支出項(xiàng)目上，而政府政策和國家戰(zhàn)略所指向的重點(diǎn)領(lǐng)域卻無法被分配到與其優(yōu)先性級別相適應(yīng)的預(yù)算資源。比如，行政管理費(fèi)、公款接待、公務(wù)用車、政府辦公樓建設(shè)、政績工程等支出項(xiàng)目，不僅浪費(fèi)嚴(yán)重，且預(yù)算資金有保證。而在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保健、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施及其他關(guān)鍵性服務(wù)方面，財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足。究其根源，這在很大程度上是當(dāng)前預(yù)算準(zhǔn)備與編制過程的脆弱性和松散性所造成的。普遍存在于OECD國家的中期預(yù)算框架，無論在中央還是地方層次上，都還沒有正式建立起來。因此，本文旨在借鑒新西蘭等國家的MTBF制度設(shè)計(jì)，探討我國引入中期預(yù)算框架的要點(diǎn)與努力方向。

二、中期預(yù)算框架的特征與優(yōu)勢

任何一個(gè)預(yù)算系統(tǒng)或程序都致力于實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理三個(gè)層次的目標(biāo)：（1）宏觀層次的總財(cái)力約束，即確保預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相適應(yīng)，并達(dá)到有效的支出控制；（2）戰(zhàn)略層次的優(yōu)先性配置，即確保預(yù)算資源配置和各項(xiàng)政府規(guī)劃與政府政策目標(biāo)的優(yōu)先性相一致；（3）操作層次的運(yùn)作績效，即確保取得營運(yùn)效率所需要的條件。這相應(yīng)派生出了公共支出管理的三大目標(biāo)：財(cái)政紀(jì)律或稱總額控制、戰(zhàn)略性資源分配及營運(yùn)效率。理論研究普遍認(rèn)為，與傳統(tǒng)的年度預(yù)算相比，中期預(yù)算框架在實(shí)現(xiàn)上述三個(gè)核心目標(biāo)以及加強(qiáng)財(cái)政受托責(zé)任和提高財(cái)政透明度等方面，均表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢。

1.中期預(yù)算框架的主要內(nèi)容與特征[2]

所謂中期預(yù)算框架（MTBF）是一個(gè)為期通常3~5年（有些國家更長）的滾動和具有約束力的預(yù)算總量框架，它為政府和政府各部門提供每個(gè)未來財(cái)政年度中支出預(yù)算（申請）務(wù)必遵守的預(yù)算限額，其核心是支出限額。在中期預(yù)算框架下，總財(cái)力約束的要點(diǎn)有二：一是預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃緊密聯(lián)系；二是自上而下的硬預(yù)算約束（預(yù)算限額）。而資源分配問題一般通過中期支出規(guī)劃或中期支出框架（Medium-term Expenditure Framework，MTEF）來實(shí)現(xiàn)，它能將政策、規(guī)劃與預(yù)算編制緊密結(jié)合起來。

根據(jù)世界銀行（WB）和國際貨幣基金組織（IMF）等機(jī)構(gòu)的研究，中期預(yù)算框架的關(guān)鍵內(nèi)容和編制要點(diǎn)包括：（1）MTBF應(yīng)根據(jù)中期宏觀經(jīng)濟(jì)框架、財(cái)政（與經(jīng)濟(jì)）政策目標(biāo)報(bào)告書以及正式的財(cái)政約束（如赤字相對于GDP的比率）編制；（2）包含一份財(cái)政、經(jīng)濟(jì)政策報(bào)告書；（3）包含一份中期宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測；（4）包含支出部門/機(jī)構(gòu)在下一個(gè)預(yù)算年度以后2~4年的支出估計(jì)數(shù)，并需要按照功能（如教育與醫(yī)療領(lǐng)域）和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)（如資本性支出和經(jīng)常性支出）分類；（5）中期預(yù)算框架的準(zhǔn)備過程應(yīng)與年度預(yù)算準(zhǔn)備過程（六個(gè)階段）相對應(yīng)，特別是需要根據(jù)年度支出限額加以構(gòu)造；（6）MTBF由政府整體層面編制，但所有政府部門都應(yīng)遵循中期預(yù)算為各部門確立的支出限額。

不難看出，與傳統(tǒng)年度預(yù)算相比，在實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的三個(gè)目標(biāo)上，MTBF表現(xiàn)出了兩個(gè)明顯的特征：一是以宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃/框架為出發(fā)點(diǎn)，通過中期宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政預(yù)測，實(shí)現(xiàn)財(cái)政紀(jì)律所要求的總體層面的控制；二是通過良好的中期支出規(guī)劃，或稱中期支出框架（政府或部門層次），實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源的戰(zhàn)略性配置。圖1描述了當(dāng)前發(fā)達(dá)國家推行的MTBF基本結(jié)構(gòu)與構(gòu)造流程。

2.中期預(yù)算框架的優(yōu)勢：與年度預(yù)算的比較

（1）MTBF大大加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性。實(shí)現(xiàn)了預(yù)算管理的三個(gè)目標(biāo)：財(cái)政紀(jì)律、戰(zhàn)略性資源配置和運(yùn)營效率，要求預(yù)算系統(tǒng)具有一定的前瞻性，從而在政策、預(yù)算與規(guī)劃間建立聯(lián)系。但是，年度基礎(chǔ)預(yù)算僅對未來一個(gè)年度的收支作估測，很少關(guān)注中期政策變動或宏觀經(jīng)濟(jì)條件改變對預(yù)算的影響，這種預(yù)算決策方式正如奧斯本和蓋伯勒（Osborne&Gaebler）所比喻的那樣：“如同駕駛著一架沒有配備任何儀器的747客機(jī)穿過濃霧一樣?！睋Q言之，要制定一個(gè)好的預(yù)算，必須考慮預(yù)算年度以外的東西，特別是宏觀經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況、預(yù)期的收入、長期計(jì)劃成本及政府政策等。

中期預(yù)算框架通過向政府及公眾展示未來收支政策的走向，加強(qiáng)了預(yù)算的前瞻性。如果這個(gè)框架缺失，由環(huán)境變化造成的支出快速調(diào)整將傾向于“一刀切”和隨意，且這種調(diào)整主要集中于能在短期內(nèi)削減的投資及活動，而不是基于合理的政策分析。中期預(yù)算框架闡明了當(dāng)前政策對未來年份預(yù)算支出的意義，使政府能估計(jì)成本收益，并確定政府是否正在從事超出預(yù)算負(fù)擔(dān)能力的活動。②

（2）MTBF能在政策、預(yù)算、規(guī)劃間建立緊密的聯(lián)結(jié)機(jī)制。年度預(yù)算本身也可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)與政策的銜接。但是，如果沒有配合MTBF的導(dǎo)向和約束，在純粹的年度預(yù)算框架下，政府政策（如教育和衛(wèi)生政策）與預(yù)算（資源）配置之間的聯(lián)結(jié)是脆弱的。即便負(fù)責(zé)制定和管理部門政策的政治家在預(yù)算早期階段就制定并宣布部門政策，年度預(yù)算框架通常也不能成功地將實(shí)施這一政策所需要的資源安排到預(yù)算中。這是因?yàn)?，在年度預(yù)算下配置預(yù)算資源時(shí)，容易產(chǎn)生“公共悲劇”和“收入驅(qū)動式預(yù)算”，導(dǎo)致預(yù)算編制與資源和戰(zhàn)略重點(diǎn)的脫節(jié)，從而使每年的預(yù)算編制過程更多成了為維持工作而爭奪資源的過程，而不是以明確的政策選擇為基礎(chǔ)來配置資源、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的過程。這種現(xiàn)象在我國預(yù)算實(shí)務(wù)中普遍存在，如盡管政府經(jīng)常宣布農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健等是施政重點(diǎn)，但這些領(lǐng)域卻經(jīng)常得不到足夠的預(yù)算資源。

圖1 中期預(yù)算框架結(jié)構(gòu)

而MTBF則提供了一個(gè)“聯(lián)結(jié)機(jī)制”，使支出受政策優(yōu)先性驅(qū)動和預(yù)算現(xiàn)實(shí)約束。這種聯(lián)結(jié)機(jī)制主要通過一個(gè)中期支出框架實(shí)現(xiàn)。中期支出框架由一個(gè)自上而下的預(yù)算資源范圍、一個(gè)自下而上的對現(xiàn)有政策當(dāng)前和中期成本的估算以及成本和可用資源的匹配三部分組成。成本匹配通常出現(xiàn)在年度預(yù)算中，并集中反映宏觀經(jīng)濟(jì)狀況變動和政府戰(zhàn)略性優(yōu)先次序變動的要求。保守地確定中期全部資源范圍有助于改變傳統(tǒng)的預(yù)算觀念，即從“需要”轉(zhuǎn)向“可能”，同時(shí)還有助于提高資源流量與中短期政策的可預(yù)見性。[3]

（3）MTBF可以為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供基礎(chǔ)。公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整（即調(diào)整公共支出政策的優(yōu)先性）在年度框架內(nèi)幾乎難以完成，因?yàn)槟甓阮A(yù)算時(shí)間跨度太短，且一年中可得的財(cái)政資源有限。但在中期框架下則完全不同，中期框架下的預(yù)算可為支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整提供一個(gè)可操作的時(shí)間基礎(chǔ)和資源基礎(chǔ)。

在缺乏中期預(yù)算框架的情況下，為應(yīng)對環(huán)境變化而需要迅速進(jìn)行的支出調(diào)整，往往傾向于削減在短期內(nèi)容易削減（從而阻力較?。┑耐度牒突顒?，如公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與保養(yǎng)支出。很顯然，這種支出調(diào)整并不以政府政策為基礎(chǔ)，因而經(jīng)常與政策目標(biāo)和優(yōu)先性發(fā)生偏離。通過闡明實(shí)施現(xiàn)行政策在中期需要安排的支出，中期預(yù)算框架使政府能夠評估各項(xiàng)政策的成本有效性，從而決定相應(yīng)的支出規(guī)劃究竟是因?yàn)椤罢邇?yōu)先性”被選擇，還是因?yàn)椤耙子谙鳒p”被剔除。

（4）MTBF有利于財(cái)政總量控制。預(yù)算過程首先是從確定財(cái)政總量開始的，而財(cái)政約束為財(cái)政總量的確定提供外部約束框架，使預(yù)算得以完成總量層面的運(yùn)作。

中期預(yù)算框架為未來年度（通常在預(yù)算年度之后的3~5年）建立了明確的財(cái)政約束，它向政治家、利益集團(tuán)、官僚及公共資金的其他申請人清楚地表明了政府的支出限額，以此限制支出需求。中期預(yù)算通常并不詳細(xì)闡述政府的政策意圖，但它明確顯示了未來若干年政府的財(cái)政趨勢或政府打算前進(jìn)的方向，有助于公眾和其他利害關(guān)系者對政府財(cái)政承諾的可信度作出判斷。在形成和決定預(yù)算政策的過程中，中期預(yù)算框架可在年度預(yù)算過程一開始就起到約束公共支出需求的作用。

三、中期預(yù)算框架的國際實(shí)踐

以中期或長期框架優(yōu)化年度預(yù)算的努力最早可以追溯到20世紀(jì)50年代關(guān)于發(fā)展計(jì)劃的文獻(xiàn)。到20世紀(jì)70年代，英國、澳大利亞、加拿大等國開始推行簡單的基線籌劃技術(shù)，把MTBF作為確定新規(guī)劃及在未來預(yù)算中分配資源的工具。在早期的MTBF下，很容易出現(xiàn)支出機(jī)構(gòu)將中期支出預(yù)測視為其未來權(quán)利的問題，導(dǎo)致MTBF的推行沒有取得預(yù)期效果。

在分析上述問題基礎(chǔ)上，從20世紀(jì)80年代開始，OECD國家不再把MTBF視為確定新規(guī)劃的工具，而是將之視為一種控制支出和分配預(yù)算資源的工具。為此，成熟的基線籌劃最終形成，即任何一項(xiàng)預(yù)算估計(jì)必須建立在政策不變的基礎(chǔ)上。[4]

目前，通過基線籌劃方法在MTBF下制定年度預(yù)算的做法在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)制度化。德國、法國、韓國、新西蘭、西班牙、瑞典等國都采取了某種形式的MTBF。需要指出的是，這些國家的實(shí)踐表明，MTBF并不是要取代年度預(yù)算，而是要借助MTBF矯正其固有的局限性，從而更好地發(fā)揮年度預(yù)算的功能。[5]下面選取新西蘭、英國、荷蘭三個(gè)具有代表性的國家，簡要介紹MTBF的運(yùn)作流程。

1.新西蘭

在新西蘭，預(yù)算過程體現(xiàn)出了高度的“下移”特征，將很大一部分責(zé)任和財(cái)政管理放在部門層次。遵循此邏輯，新西蘭的多年期估計(jì)也是由線性部門進(jìn)行的。1991年以來，新西蘭采用的一直是增量預(yù)算，要求支出機(jī)構(gòu)更新它們上一年度的支出基線預(yù)測，額外的資金請求從而被認(rèn)為是對基線水平的改變。提交給國庫的部門支出基線估計(jì)涵蓋預(yù)算年度及其后兩年。

多年期支出估計(jì)要受國庫的方針指導(dǎo)，這種指導(dǎo)有幾個(gè)特點(diǎn)，以鼓勵(lì)財(cái)政紀(jì)律和效率。部門通常被要求從其部門預(yù)算內(nèi)為新項(xiàng)目籌集資金，而且被告知正常情況下它們不會因投入成本的增加而得到補(bǔ)償。只有出于法律要求或重大的政府新項(xiàng)目，才會得到額外的資金。

為更好地提高透明度，在預(yù)算周期的整個(gè)一年內(nèi)需要提供三份重要文件。第一，與議會的第二次審閱預(yù)算同時(shí)，政府必須提交其“預(yù)算政策聲明”，它概要了政府的短期財(cái)政計(jì)劃及中期財(cái)政戰(zhàn)略政策目標(biāo)；第二，在最后一次向議會提交預(yù)算時(shí)，必須公布“財(cái)政戰(zhàn)略報(bào)告”，該報(bào)告包括最新的財(cái)政估計(jì)，并說明了預(yù)算與“預(yù)算政策聲明”戰(zhàn)略和目標(biāo)存在的任何差異；第三，多年期財(cái)政和經(jīng)濟(jì)預(yù)測（預(yù)算的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政更新）每年要發(fā)布兩次，并與政府之外的獨(dú)立估計(jì)進(jìn)行比較。

2.英國的公共支出調(diào)查（PES）

早在1961年，英國就實(shí)行了多年期“公共支出調(diào)查”，從而成為多年期預(yù)算改革的先行者。其多年期預(yù)算的核心是，通過將支出決策置于多年期框架，來追求預(yù)算紀(jì)律、政策理性和支出效率。多年期預(yù)算對財(cái)政紀(jì)律和支出效率的強(qiáng)調(diào)，并非英國特有，由于歷史上的聯(lián)系和彼此的交流，這種特征在澳大利亞、加拿大、新西蘭等國家的預(yù)算中也存在。

多年期預(yù)算方法為決策者提供了一個(gè)中期框架來審視預(yù)算政策，將關(guān)注的焦點(diǎn)放在了支出承諾的多年期影響和為達(dá)到政府中期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所需要的財(cái)政措施上。另外，由于當(dāng)年的概算將得到更新并成為隨后年度預(yù)算形成過程的起點(diǎn)，多年期概算賦予預(yù)算過程以連續(xù)性和可持續(xù)性。這種方法還能使政府在充分考慮未來年度資金或資源約束的條件下，決定其年度財(cái)政政策。英國多年期預(yù)算的一個(gè)特性是，預(yù)算過程的多年維度與預(yù)算的支出方面相適應(yīng)。支出計(jì)劃是按照三年期制定的，而稅收政策提案僅僅服務(wù)于當(dāng)年的年度預(yù)算。不過，多年期收入預(yù)算是根據(jù)三年期的剩余年限作出的。

年度預(yù)算案和多年期預(yù)算戰(zhàn)略的形成，始于春季末夏季初，此時(shí)財(cái)政大臣要與其高級顧問及國內(nèi)稅收局和海關(guān)消費(fèi)稅局的首腦一起提出未來三年的財(cái)政戰(zhàn)略。政府的這種中期財(cái)政戰(zhàn)略指導(dǎo)多年期預(yù)算的制定，并于十一月份向議會提交年度預(yù)算時(shí)正式公布。夏季初一旦確定了財(cái)政戰(zhàn)略，內(nèi)閣中的公共支出委員會就會制定總的以及部門支出的多年期限額以控制支出總量。之后，政府就要審視其現(xiàn)有的對未來兩個(gè)財(cái)年的支出承諾，并形成一個(gè)新的對第三年的預(yù)測，這個(gè)過程就是所謂的“公共支出調(diào)查”（PES）。

在英國，各個(gè)部門負(fù)責(zé)在財(cái)政部制定的限額內(nèi)決定其項(xiàng)目優(yōu)先性，這在其他英聯(lián)邦國家也很普遍。部門在預(yù)算形成過程中被賦予了相當(dāng)廣泛的轉(zhuǎn)移預(yù)算資源的權(quán)力，如為具有較高等級優(yōu)先性的項(xiàng)目提供資金，減少或完全取消低等級優(yōu)先性的項(xiàng)目。這種做法使部門必須遵循支出總量控制，同時(shí)不僅能識別其支出限額，還能限制部門的運(yùn)轉(zhuǎn)成本，如工資總額。近年來，財(cái)政部已經(jīng)限制了部門的行政和工資支出水平，以在政府單位中引入“成本節(jié)約”活動，提高公共部門效率?？偟姆结樖侵С雠c物價(jià)增長要被效率的提高所抵消。

英國的多年期預(yù)算并不是以一個(gè)獨(dú)立文件的形式出現(xiàn)的。相反，它完全與年度預(yù)算結(jié)合，作為“財(cái)政聲明和預(yù)算報(bào)告”（以下簡稱FSBR）的一個(gè)組成部分被提交給議會。除年度預(yù)算案外，F(xiàn)SBR還包括政府的中期財(cái)政戰(zhàn)略、短期經(jīng)濟(jì)預(yù)測、預(yù)算案中的稅收舉措分析以及包括在公共部門借款需求（PSBR）中的公共財(cái)務(wù)分析。

1998年，英國首次推出全面支出審查（Comprehensive Spending Review，以下簡稱 CSR），CSR是英國公共支出計(jì)劃和控制框架的核心，也是其中期預(yù)算框架的直接表現(xiàn)形式。全面支出審查主要包括兩個(gè)方面：一是審查長期的政府支出情況；二是審查未來三年的部門預(yù)算資源分配情況。審查的具體內(nèi)容有四個(gè)：（1）評估第一個(gè)CSR實(shí)施以來的支出增長及公共服務(wù)改革，這種評估將為設(shè)定未來10年新的目標(biāo)提供信息基礎(chǔ)；（2）考察未來10年的關(guān)鍵變化趨勢和挑戰(zhàn)，包括人口、社會經(jīng)濟(jì)變化、全球化、氣候和環(huán)境變化以及技術(shù)變革等，并評估公共服務(wù)對此會作出何種反應(yīng)；（3）安排應(yīng)對上述變化的預(yù)算資源，并繼續(xù)謀求全面支出審查期間（三年）公共支出的最大效率，以及通過對部門支出基線進(jìn)行零基審查，來評估其實(shí)現(xiàn)政府長期政策目標(biāo)的有效性；（4）在識別削減支出領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)展效率規(guī)劃，并使這種效率規(guī)劃帶來的節(jié)約融入部門支出計(jì)劃。[6]

3.荷蘭的中期預(yù)算框架

對荷蘭財(cái)政部來說，不斷更新的中期預(yù)算框架是他們的一種財(cái)政控制手段。中期預(yù)算反映了本財(cái)政年度及隨后四年內(nèi)政策不變前提下的支出預(yù)算，其中包括對宏觀經(jīng)濟(jì)反應(yīng)敏感的一些項(xiàng)目的估算。在預(yù)算周期的開始，中期預(yù)算代表了上期預(yù)算的結(jié)果，在這個(gè)結(jié)果的基礎(chǔ)上，根據(jù)政策變化以及對現(xiàn)行政策重新評估而產(chǎn)生的變化和更新的經(jīng)濟(jì)假設(shè)，對中期預(yù)算作出滾動調(diào)整。可以說，年度預(yù)算的每一個(gè)變化都會反映在中期預(yù)算框架中。[7]

四、我國引入中期預(yù)算框架的要點(diǎn)與努力方向

到目前為止，無論是中央還是地方，我國都還沒有嚴(yán)格意義上的可實(shí)施的中期預(yù)算。每年的年度政府預(yù)算報(bào)告都冠之以“關(guān)于××××年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及××××年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”的標(biāo)題，內(nèi)容則基本上是就財(cái)政論財(cái)政，沒有突出中期預(yù)算框架的主要特征，如預(yù)算與宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的關(guān)系、預(yù)算與國家政策和具體規(guī)劃的連接，以及經(jīng)濟(jì)假設(shè)、政策或法律變動對預(yù)算收支的影響等。由于缺乏MTBF，年度預(yù)算與政策之間脫節(jié)的狀況十分嚴(yán)重，預(yù)算關(guān)注的焦點(diǎn)是“錢”而不是“政策”，大量預(yù)算資金的配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了政府政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略優(yōu)先性。

經(jīng)過三十余年的經(jīng)濟(jì)改革和轉(zhuǎn)型，我國社會經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了很大的變化，社會民眾的財(cái)政權(quán)利意識不斷增強(qiáng)（他們不再漠視每年數(shù)萬億甚至10萬億的預(yù)算規(guī)模），預(yù)算逐漸代替?zhèn)鹘y(tǒng)的政府管理手段走上前臺。這為我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算提供了有力的社會基礎(chǔ)和財(cái)力基礎(chǔ)。另外，近10年來我國預(yù)算領(lǐng)域的改革取得了明顯成效，加之近年來財(cái)政滾動計(jì)劃的嘗試以及國外中期基礎(chǔ)預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，都為我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算提供了有利條件。因此，建議我國在“十二五”期間推動引入MTBF的預(yù)算改革，并確保將改革的注意力集中到正確的方向和要點(diǎn)上來。

1.戰(zhàn)略選擇

引入中期預(yù)算框架，能明顯改善預(yù)算編制水平，提高預(yù)算效率，但它必然面臨著一個(gè)戰(zhàn)略選擇與實(shí)施步驟的問題。針對我國現(xiàn)行年度基礎(chǔ)預(yù)算系統(tǒng)存在的重大缺陷，近期優(yōu)先選擇的戰(zhàn)略有三：（1）建立自上而下的預(yù)算程序（激進(jìn)），要點(diǎn)有二：一是宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財(cái)政目標(biāo)設(shè)定；二是制定總支出限額和部門限額（部門限額要先于規(guī)劃層次的限額）；（2）完善自下而上的預(yù)算程序（漸進(jìn)），要點(diǎn)是基于運(yùn)營成本信息，在部門限額內(nèi)和優(yōu)先性基礎(chǔ)上，決定各線性部門的資源分配；（3）與績效管理融合，要點(diǎn)有二：一是發(fā)展良好的功能信息系統(tǒng)；二是預(yù)算決策要反映績效。

在上述戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步調(diào)整現(xiàn)行“二上二下”的預(yù)算編制程序以及僅僅報(bào)告或主要報(bào)告預(yù)算收支的做法。一個(gè)新的中期基礎(chǔ)預(yù)算框架和可供選擇的新的預(yù)算編制流程如下：

第一步：進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測（服務(wù)于財(cái)政政策目的的經(jīng)濟(jì)預(yù)測）和中長期財(cái)政管理計(jì)劃。這種預(yù)測一定要慎重（或稱保守），可借鑒加拿大的做法，在預(yù)測利率基礎(chǔ)上調(diào)高0.5~1個(gè)百分點(diǎn)。

第二步：制定財(cái)政政策、目標(biāo)和預(yù)算總量及其限額。預(yù)算總量的制定要基于宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)以及社會和政治需要，還要考慮新的部門需求和更新的成本預(yù)測。

第三步：設(shè)定部門限額，包括目標(biāo)和部門支出最高限度。部門限額的制定要基于國家政策優(yōu)先性考慮，并控制到上一步的預(yù)算總量以內(nèi)。

第四步：舉行內(nèi)閣級別的會議，就下述事項(xiàng)達(dá)成一致：宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、長期計(jì)劃、財(cái)政目標(biāo)、支出總量和部門限額。

第五步：線性部門提出預(yù)算請求，即在上述方針指導(dǎo)下準(zhǔn)備預(yù)算提議。

第六步：審查和形成預(yù)算文件，即審查線性部門的預(yù)算請求是否在部門限額內(nèi)，以及是否符合政策優(yōu)先性選擇。

2.要點(diǎn)與努力方向

（1）在中期預(yù)測基礎(chǔ)上進(jìn)行政策籌劃。通過對可接受支出水平與維持現(xiàn)有政策所需的中期支出水平進(jìn)行比較，決定是否和能否出臺某項(xiàng)新政策，削減或終止某項(xiàng)現(xiàn)行政策。

（2）政府整體和支出部門主張的任何有可能導(dǎo)致支出增加的新政策，均應(yīng)根據(jù)該政策是否契合政府戰(zhàn)略重點(diǎn)作出判斷，而不是根據(jù)能否籌措到資金。這就避免了有錢就上政績工程的“收入驅(qū)動式”預(yù)算行為。

（3）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。建議由國務(wù)院、負(fù)責(zé)確定政府戰(zhàn)略及其重點(diǎn)的發(fā)展和改革委員會及財(cái)政部牽頭，成立由各部門參加的正部或以上級別的支出審查委員會，負(fù)責(zé)在相互競爭預(yù)算資源的各項(xiàng)政策間進(jìn)行權(quán)衡，從而保證支出決策符合政策重點(diǎn)和優(yōu)先性。另外，根據(jù)中期預(yù)算確定的支出限額和概算的繼續(xù)現(xiàn)行政策所需的支出水平，支出審核委員會可有效確定政策優(yōu)先性排序，進(jìn)而提高預(yù)算資源的配置效率。[8]

（4）將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算。在傳統(tǒng)投入預(yù)算下，考慮預(yù)算資源優(yōu)先性配置問題（也就是評估支出的優(yōu)先性）時(shí)，一般選擇的比較基礎(chǔ)是按功能分類的支出項(xiàng)目。我國目前各級政府預(yù)算采取的都是這種方法，僅在支出大類上區(qū)分政策重點(diǎn)與優(yōu)先性。而在中期預(yù)算框架下，為進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算審查，更好地檢驗(yàn)預(yù)算資源配置與政策優(yōu)先性的匹配問題，發(fā)達(dá)國家都是在規(guī)劃③層面上更為精細(xì)地審查預(yù)算資源配置與政府政策的一致性。所以，將投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，是我國轉(zhuǎn)向中期基礎(chǔ)預(yù)算的一個(gè)重要方面。

（5）逐步引入基線籌劃取代基數(shù)法?；€籌劃破除了將當(dāng)前收支水平視為基數(shù)（既得利益）的觀念，政府整體和支出部門的預(yù)算安排并不取決于基數(shù)，而取決于環(huán)境參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和政策變化。如果政策沒有變化，只是環(huán)境參數(shù)和預(yù)算進(jìn)度發(fā)生變化，那么合理的收入（預(yù)測）和支出需求（估計(jì)）便形成預(yù)算的基線。另外，現(xiàn)行政策不可能一直不變，其中某些政策將停止執(zhí)行，同時(shí)需要采納某些新的政策提議，這種純粹因政策變動而導(dǎo)致的收支變動，形成基線籌劃視角下的預(yù)算增量。[9]

注釋：

①根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2001年全國財(cái)政收入為16386億元，2011年1~8月全國財(cái)政收入達(dá)到74286億元，2011全年很可能突破10萬億元。

②進(jìn)一步而言，這些考慮也可促使政府決定是否停止某項(xiàng)活動。

③在預(yù)算系統(tǒng)中，“規(guī)劃”特指公共組織所從事的旨在促進(jìn)相同目標(biāo)的若干活動（Activity）的集合。

[1]肖文東.年度預(yù)算與中期預(yù)算：比較及借鑒[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（12）：7-12.

[2]The Fiscal Affairs Department of IMF:Manual of Fiscal Transparency[EB/OL].http://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507m.pdf，2007-05-15.

[3]王雍君，張擁軍.政府施政與預(yù)算改革[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006：136-142.

[4]A·普雷姆詹德.公共支出管理[M].北京：中國金融出版社，1995：23-54.

[5]OECD.Managing Public Expenditure——A Reference Book For Transition Countries.Working Paper，No.285，2001：20-47.

[6]The World Bank.Public Expenditure Management Handbook[Z].Washington D.C，1998：31.

[7]OECD.The Legal Frame Work for Budget Systems：An International Comparison [J].OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：4-58.

[8]白彥鋒.建立中期預(yù)算框架的國際比較與借鑒[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（9）：7-11.

[9]鄒煥聰.完善我國地方政府債券發(fā)行主體制度之構(gòu)想[J].中國流通經(jīng)濟(jì)，2011（1）：118-122.