遼寧新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)研究

黃志強(qiáng) 王作英 楊雪松

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽(yáng) 110002）

國(guó)務(wù)院部署從2009年開(kāi)始開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)，首批試點(diǎn)覆蓋面10%。根據(jù)國(guó)家政策，《遼寧省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》下發(fā)，國(guó)家批復(fù)遼寧省義縣、彰武等8個(gè)貧困縣作為第一批開(kāi)展新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)。2009年12月，遼寧省新農(nóng)保試點(diǎn)正式啟動(dòng)。新農(nóng)保是繼發(fā)放農(nóng)民種糧補(bǔ)貼、實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育、取消農(nóng)業(yè)稅、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之后的國(guó)家又一重大惠農(nóng)舉措，也是對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的一次重大完善，意味著農(nóng)民養(yǎng)老開(kāi)始向社會(huì)保障方式轉(zhuǎn)變，具有深遠(yuǎn)的意義。

2010年，為了解新農(nóng)保試點(diǎn)開(kāi)展情況，我們赴沈陽(yáng)市康平縣、撫順市清原縣進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研，側(cè)重了解新農(nóng)保制度的社會(huì)反響，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的保障程度，農(nóng)民的繳費(fèi)傾向，農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶的參保問(wèn)題，與各項(xiàng)社會(huì)保障制度的銜接問(wèn)題等。調(diào)研采取聽(tīng)取縣鄉(xiāng)村有關(guān)工作人員匯報(bào)，入戶與參保人員座談，調(diào)閱參保數(shù)據(jù)庫(kù)以及有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷等形式進(jìn)行。根據(jù)調(diào)研取得的資料及日常工作掌握的情況，撰寫(xiě)此報(bào)告。

一、遼寧省新農(nóng)保主要政策及開(kāi)展情況

（一）新農(nóng)保政策概要

1.參保范圍：年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參保。

2.基金籌集：新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元至500元5個(gè)檔次。市、縣兩級(jí)政府每年對(duì)參保人繳費(fèi)給予30元補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳80元。

3.養(yǎng)老金待遇：養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，全部由財(cái)政承擔(dān)。其中：中央財(cái)政承擔(dān)50%；省財(cái)政承擔(dān)30%；市、縣兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)20%，其中市級(jí)財(cái)政至少承擔(dān)10%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與國(guó)家規(guī)定相同。

（二）新農(nóng)保工作開(kāi)展情況

遼寧省現(xiàn)有農(nóng)村居民2126萬(wàn)人，分布在全省14個(gè)市94個(gè)縣區(qū)（涉農(nóng)縣區(qū)74個(gè)）。其中：全省16周歲-59周歲適齡參保人員1505萬(wàn)人；60周歲以上老年人320萬(wàn)人。首批試點(diǎn)8縣60歲以上的農(nóng)村居民為37.8萬(wàn)人，占全省同口徑人數(shù)的11.8%；16周歲-59周歲農(nóng)村居民191.2萬(wàn)人，占全省同口徑人數(shù)12.8%。

截止2010年底，首批新農(nóng)保試點(diǎn)參保146.8萬(wàn)人，其中33.7萬(wàn)人為60周歲以上人員，占適齡人員的88.9%，領(lǐng)取養(yǎng)老金2.33億元；113.2萬(wàn)人為16周歲-60周歲人員，占適齡人員的59.2%，繳納保費(fèi)2.34億元。

在調(diào)研中，各地也反映了目前面臨的主要問(wèn)題：一是青年農(nóng)民繳費(fèi)積極性不高；二是農(nóng)村非農(nóng)戶無(wú)法參保；三是與相關(guān)社會(huì)保障政策的銜接有待明確；四是縣級(jí)財(cái)政支出壓力較大。

二、新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障水平及社會(huì)反響

目前，遼寧省新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55元，每年660元。通過(guò)將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)民家庭收入、消費(fèi)性支出以及其他社會(huì)保障水平比較，可以幫助了解基礎(chǔ)養(yǎng)老金現(xiàn)實(shí)保障程度。

1.對(duì)于提高家庭人均收入的作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2009年遼寧省農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)性收入及工資性收入分別占家庭純收入的50.6%和37.6%，這說(shuō)明家庭經(jīng)營(yíng)收入仍舊是農(nóng)民收入的主要來(lái)源，同時(shí)農(nóng)民已經(jīng)逐漸把外出務(wù)工作為增加收入的重要渠道。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與家庭收入比較，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占家庭經(jīng)營(yíng)收入比重全省平均為21.9%，考慮到對(duì)于多數(shù)有勞動(dòng)能力的老年農(nóng)民而言，家庭經(jīng)營(yíng)收入是其主要收入來(lái)源，基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)于老年農(nóng)民的增收比例較大。特別是在貧困地區(qū)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)于提升老年農(nóng)民收入的作用更大，如朝陽(yáng)市基礎(chǔ)養(yǎng)老金占家庭經(jīng)營(yíng)收入的比重達(dá)到29.3%。

2.對(duì)于老年農(nóng)民改善生活的作用。調(diào)查數(shù)據(jù)表明：農(nóng)民家庭中食品支出占生活消費(fèi)支出比重仍然較大，全省平均36.7%，試點(diǎn)縣所在市該比例在34.3%到45%之間。將基礎(chǔ)養(yǎng)老金與有關(guān)支出比較，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占食品性支出比重，全省平均為42.2%，試點(diǎn)縣所在市在36.9%-49.8%之間。占衣著性支出比重，全省平均為196.5%，試點(diǎn)縣所在市區(qū)間為154.7%-275.1%，如果將基礎(chǔ)養(yǎng)老金用于食品或衣著支出，將有較大的改善作用；基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)于貧困地區(qū)及貧困家庭改善作用較大。此外，考慮到共同生活成本通常低于各自生活的成本之和，基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)于夫妻二人同領(lǐng)養(yǎng)老金家庭消費(fèi)的改善作用較大。清原縣領(lǐng)取養(yǎng)老金農(nóng)民填寫(xiě)的調(diào)查問(wèn)卷反映，對(duì)于基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)民將很大比重用于食品支出，平均每月支出31.5元，占57.3%。座談中，農(nóng)民也普遍反映，基礎(chǔ)養(yǎng)老金通常用于購(gòu)買細(xì)糧、肉蛋、蔬菜或調(diào)料等主副食品，以改善生活。

3.與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平比較。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金占城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的4.3%，而農(nóng)村人均勞動(dòng)收入占城鎮(zhèn)職工平均工資25.3%，城鄉(xiāng)離退休人員待遇差比在職人員收入差距更大。從替代率看，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率為9.7%（以農(nóng)村勞動(dòng)力、半勞動(dòng)力人均工資性收入和家庭經(jīng)營(yíng)收入之和作為基數(shù)），而城鎮(zhèn)退休人員基本養(yǎng)老金替代率為56.5%，是新農(nóng)保替代率的5.8倍。如以家庭經(jīng)營(yíng)收入作為計(jì)算基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率的基數(shù)，則新農(nóng)保替代率為21.9%，如達(dá)到城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金替代率水平，相應(yīng)地養(yǎng)老金應(yīng)達(dá)到142元/月。從以上可見(jiàn)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的差距較大。這是我國(guó)長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)決定的，也是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)不同模式?jīng)Q定的，縮小待遇差距需要社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

4.與農(nóng)村居民最低生活保障水平比較。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，基礎(chǔ)養(yǎng)老金占當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)（試點(diǎn)地區(qū)為每年1200元至1620元）的比重在40.7%-55%之間，在不考慮老年農(nóng)民其他收入的情況下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金如果起到獨(dú)立的養(yǎng)老保障作用，應(yīng)達(dá)到農(nóng)村低保水平。

5.發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的社會(huì)反響。為了解新農(nóng)保制度對(duì)農(nóng)民心理上的影響，我們?cè)O(shè)計(jì)了問(wèn)卷，請(qǐng)領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的26位農(nóng)民回答。對(duì)于“領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)于提高家庭生活水平的作用”，填寫(xiě)“很大”的有6人，均為農(nóng)村低保戶，填寫(xiě)“較大”的有12人，以上共18人，占69.2%；填寫(xiě)“一般”的有8人，占30.8%。對(duì)于“領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)您心理上的影響”，設(shè)置“感覺(jué)有了保障，心里踏實(shí)”、“沒(méi)啥感覺(jué)，還是要靠自己，靠?jī)号B(yǎng)老”、“其他”4個(gè)答案，26人全部填寫(xiě)“感覺(jué)有了保障，心里踏實(shí)”。問(wèn)卷結(jié)果反映，盡管新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的起始水平不高，但對(duì)于農(nóng)民心理上的影響是積極的，對(duì)于農(nóng)民提升家庭生活水平也是有幫助的。在康平縣座談時(shí)，農(nóng)民們普遍對(duì)這項(xiàng)政策表示歡迎。當(dāng)然，部分農(nóng)民也期待著能夠提高養(yǎng)老金水平。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老還有著根深蒂固的認(rèn)識(shí)，康平縣四家子村一位村民的談話比較典型，“爹媽還要兒女孝敬，不能白養(yǎng)兒女一回”。這句話，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，反映了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的模式。

三、農(nóng)民繳費(fèi)傾向及新農(nóng)保個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的保障水平

按照遼寧省現(xiàn)行政策，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元至500元5個(gè)檔次，政府每年對(duì)于繳費(fèi)人給予30元的補(bǔ)貼，計(jì)入個(gè)人賬戶。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。

（一）農(nóng)民的繳費(fèi)傾向

在對(duì)康平縣某村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，繳費(fèi)的農(nóng)民年齡普遍偏大，36歲以上繳費(fèi)人員占繳費(fèi)總?cè)藬?shù)的88.5%；而且農(nóng)民大多選擇較低檔次繳費(fèi)，其中選擇繳費(fèi)100元的占89.9%。參保農(nóng)民年齡越大，平均繳費(fèi)水平越高。這一情況在首批試點(diǎn)8縣普遍存在。通過(guò)座談及調(diào)查問(wèn)卷了解到，由于新農(nóng)保政策規(guī)定繳費(fèi)15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，因此年輕人不急于繳費(fèi)。從客觀角度看，家庭收入低是農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)的主要原因；主觀上，農(nóng)民關(guān)注繳費(fèi)補(bǔ)貼是否與繳費(fèi)掛鉤。

（二）個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的保障程度分析

農(nóng)民的繳費(fèi)傾向，反映了其對(duì)于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金保障作用的認(rèn)識(shí)更多著眼于繳費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)的受益程度認(rèn)識(shí)不清。

在不考慮物價(jià)增長(zhǎng)以及繳費(fèi)水平和繳費(fèi)補(bǔ)貼變動(dòng)的情況下，每年繳費(fèi)100元，按繳費(fèi)44年計(jì)算，60歲時(shí)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金替代率只能達(dá)到19.7%，連同基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率9.7%，總替代率為29.4%，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)56.5%的替代率水平。也就是說(shuō)，農(nóng)民選擇低繳費(fèi)檔次，即使按照工資和物價(jià)水平不變測(cè)算，未來(lái)對(duì)其自身的保障程度也很低。

但是，如果選擇高繳費(fèi)檔次，每年繳費(fèi)500元，按繳費(fèi)44年計(jì)算，替代率可到74.5%，即使按繳費(fèi)35年計(jì)算，替代率也可達(dá)到48%，連同基礎(chǔ)養(yǎng)老金9.7%的替代率，總替代率可達(dá)到57.7%，接近城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率水平。也就是說(shuō)，只有農(nóng)民多繳費(fèi)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在未來(lái)才能起到支柱作用。

（三）農(nóng)民繳費(fèi)的凈受益分析

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金采取完全積累性質(zhì)的儲(chǔ)蓄模式。由于與儲(chǔ)蓄的相似性，農(nóng)民對(duì)其建立的必要性還存在疑問(wèn)，對(duì)自身的受益程度認(rèn)識(shí)不清。

按目前政策，農(nóng)民繳費(fèi)主要從以下幾方面受益：一是實(shí)行最低年限的繳費(fèi)，可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，尤其是45周歲以下農(nóng)民，在達(dá)到退休年齡時(shí)，繳費(fèi)年限不足15年是不能領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的；二是可以享受到繳費(fèi)補(bǔ)貼及其運(yùn)營(yíng)收益。目前，統(tǒng)一確定為每年30元；三是在領(lǐng)取待遇超過(guò)139個(gè)月后，也就是個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額支付完畢后，政府繼續(xù)支付個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。此外，將來(lái)如果實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費(fèi)掛鉤的政策或者政府承諾最低運(yùn)營(yíng)收益，農(nóng)民將進(jìn)一步受益。

在現(xiàn)行政策體制下，對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)受益程度進(jìn)行分析。

從表1可見(jiàn)，以農(nóng)民繳費(fèi)44年為例，繳費(fèi)補(bǔ)貼及其運(yùn)營(yíng)收益總計(jì)3600.9元，每月可增加養(yǎng)老金25.9元，貢獻(xiàn)4.5%的替代率。

表2反映了領(lǐng)取養(yǎng)老金人員存活超過(guò)71.6歲后（領(lǐng)取待遇139個(gè)月），由于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金繼續(xù)由政府支付，按不同繳費(fèi)水平及存活年限測(cè)算的受益總額。個(gè)人繳費(fèi)水平越高，存活年限越長(zhǎng)，受益越大。按平均壽命73.96年計(jì)算（2009年農(nóng)村人口平均預(yù)期壽命），超過(guò)71.6歲將平均存活2.36年，按繳費(fèi)40年計(jì)算，凈受益9940元。

綜合一、二兩項(xiàng)受益，對(duì)于一個(gè)繳費(fèi)40年、年繳費(fèi)100元、存活73.96年的農(nóng)民而言，剔除其繳費(fèi)本利9883元，凈受益3568元（繳費(fèi)補(bǔ)貼+超過(guò)平均壽命領(lǐng)取的養(yǎng)老金），占其繳費(fèi)本利（不含繳費(fèi)補(bǔ)貼）總額的36%；對(duì)于一個(gè)同等條件，年繳費(fèi)500元的農(nóng)民而言，凈受益12904元，占其繳費(fèi)本利（不含繳費(fèi)補(bǔ)貼）45828元的28.16%。以上為農(nóng)民獲得的額外的好處。如果未來(lái)個(gè)人賬戶運(yùn)營(yíng)能夠取得更高的收益，則農(nóng)民繳費(fèi)回報(bào)更大。

從以上分析可見(jiàn)，建立個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，對(duì)農(nóng)民而言是件好事：一是以引導(dǎo)農(nóng)民繳費(fèi)的方式，為未來(lái)的養(yǎng)老做一定的積蓄；二是對(duì)于農(nóng)民手頭的資金而言，繳納保費(fèi)相當(dāng)于進(jìn)行一項(xiàng)高收益的投資，在正常的儲(chǔ)蓄利率之外，還有高比例的附加收益。因此，農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)，除了收入制約外，很大程度是因?yàn)閷?duì)繳費(fèi)的受益程度認(rèn)識(shí)不清。

四、新農(nóng)保與相關(guān)社會(huì)保障政策銜接

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我國(guó)的新農(nóng)保制度剛剛建立，在國(guó)家及地方層面，新農(nóng)保與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)）、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村低保等其他相關(guān)社會(huì)保障制度的銜接政策尚未出臺(tái)。在回收的清原縣兩個(gè)自然村59份有效調(diào)查問(wèn)卷中，對(duì)于“16歲以上家庭成員未參加新農(nóng)保的原因”這個(gè)問(wèn)題，有8人選擇了“已經(jīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障”；同時(shí)，問(wèn)卷調(diào)查和座談也表明了對(duì)于農(nóng)村低保家庭，有關(guān)部門(mén)普遍未將基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)入家庭人均收入；此外，還有大量的農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶籍人口無(wú)法納入新農(nóng)保。以上問(wèn)題，都急需出臺(tái)政策加以明確，否則，一方面，地方自行確定政策會(huì)對(duì)現(xiàn)有制度造成沖擊，另一方面，又容易因待遇不平衡引發(fā)新的社會(huì)矛盾。

（一）與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，遼寧省城鄉(xiāng)界限逐漸打破，遼寧省規(guī)劃到2015年，城鎮(zhèn)人口達(dá)到3000萬(wàn)人以上，新增城鎮(zhèn)人口400萬(wàn)人。2009年，遼寧省取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的戶籍劃分，省內(nèi)居民統(tǒng)一登記為“居民戶口”。初步統(tǒng)計(jì)，2010年參加遼寧省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工達(dá)40萬(wàn)人以上。這對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接提出了現(xiàn)實(shí)的要求。

1.新農(nóng)保與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的比較。新農(nóng)保與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)總體上雖都遵循社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶的模式，但存在較大差異，主要表現(xiàn)在：一是資金主要來(lái)源不同。企業(yè)養(yǎng)老基礎(chǔ)養(yǎng)老金主要由企業(yè)繳費(fèi)支付，財(cái)政補(bǔ)助作為補(bǔ)充；新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由財(cái)政全額承擔(dān)；二是待遇計(jì)發(fā)辦法不同。企業(yè)退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金與平均工資水平和個(gè)人繳費(fèi)水平、繳費(fèi)年限直接相關(guān)，個(gè)性化差異很大；新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家和地方政府統(tǒng)一規(guī)定；三是實(shí)際繳費(fèi)及待遇水平差距很大。2009年，遼寧省企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)年人均繳費(fèi)1600元左右，新農(nóng)保年人均繳費(fèi)120元左右；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)養(yǎng)老金1270元左右，新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金55元。

2.城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的主要問(wèn)題。

（1）農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)存在的問(wèn)題。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)的主要方式有：一是農(nóng)民工進(jìn)城打工；二是農(nóng)民進(jìn)程購(gòu)買住宅；三是土地被征用導(dǎo)致的村改居。無(wú)論以上哪種方式，養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的主要問(wèn)題是：一是進(jìn)入城市時(shí)年紀(jì)較大，距離退休年齡不足15年或更短，無(wú)法通過(guò)正常繳費(fèi)方式在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系內(nèi)退休；二是城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)水平高，農(nóng)民個(gè)人，尤其是無(wú)固定工作單位，以個(gè)體從業(yè)人員身份或靈活就業(yè)人員身份參保的人員繳費(fèi)壓力很大。

解決大齡進(jìn)城人員的養(yǎng)老保障問(wèn)題，一個(gè)思路是在現(xiàn)有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架內(nèi)解決，具體為：適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡，以便參保人繳足15年，領(lǐng)取養(yǎng)老金；如本人在延長(zhǎng)退休年齡后仍達(dá)不到最低繳費(fèi)年限，允許一次性補(bǔ)繳保費(fèi)至15年。該思路存在的主要問(wèn)題為：一是允許補(bǔ)繳保費(fèi)，突破了城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)政策規(guī)定，對(duì)其他參保企業(yè)和職工的按期正常繳費(fèi)造成影響。《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（勞社部發(fā)[2001]20號(hào)）規(guī)定，“不得以追繳保費(fèi)的方式增加繳費(fèi)年限”；二是對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)造成新的支付壓力。針對(duì)上述情況，解決思路是改變補(bǔ)繳保費(fèi)的基數(shù)，不以歷年職工平均工資和利息作為補(bǔ)繳基數(shù)，而是以開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金的上年職工平均工資作為繳費(fèi)基數(shù)，這樣可以大幅度增加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入，減小基金支付壓力。

對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民繳費(fèi)壓力大的問(wèn)題，解決的思路有兩個(gè)：一個(gè)是在現(xiàn)有企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)框架內(nèi)，降低最低繳費(fèi)的門(mén)檻，將最低繳費(fèi)工資降至職工平均工資的60%以下，以便參保人員能夠承受繳費(fèi)，同時(shí)適當(dāng)降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金；另一個(gè)思路納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋范圍為所有未參加新農(nóng)保和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)適齡居民，計(jì)發(fā)辦法類似于新農(nóng)保。我們建議將兩個(gè)思路結(jié)合起來(lái)，由進(jìn)城農(nóng)民自由選擇參保的種類，解決農(nóng)民繳費(fèi)難的問(wèn)題。

（2）城鎮(zhèn)向農(nóng)村流動(dòng)的社會(huì)保障銜接問(wèn)題。考慮到在農(nóng)村落戶的諸多限制，城鎮(zhèn)人員向農(nóng)村流動(dòng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接問(wèn)題，主要是在城市參保的農(nóng)民工返鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的問(wèn)題。具體問(wèn)題有兩個(gè)：一是個(gè)人賬戶是否可以全部合并計(jì)算；二是在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限是否可以視同新農(nóng)保繳費(fèi)年限。

關(guān)于個(gè)人賬戶是否可以合并計(jì)算的問(wèn)題，考慮到新農(nóng)保與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)都是按相同的余命系數(shù)計(jì)算個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，并不因農(nóng)民轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶而增加社會(huì)保險(xiǎn)基金的支付壓力，因此應(yīng)該允許個(gè)人賬戶全額合并計(jì)算。

關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限是否可以視同新農(nóng)保繳費(fèi)年限的問(wèn)題。建議不視同，主要考慮如果允許城市繳費(fèi)年限視同農(nóng)村繳費(fèi)年限，基于對(duì)等原則，必將面臨農(nóng)村繳費(fèi)年限也視同城市繳費(fèi)年限，即“農(nóng)齡變工齡”的問(wèn)題，這將給企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來(lái)很大沖擊。因此，城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限不宜直接視同農(nóng)保繳費(fèi)年限，但可以允許補(bǔ)繳至15年。

（二）與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的銜接

新農(nóng)保與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的銜接，主要問(wèn)題是參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的農(nóng)民，是否可以同時(shí)參加新農(nóng)保。

1.遼寧省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策。2005年，《遼寧省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<遼寧省被征地農(nóng)民社會(huì)保障暫行辦法>的通知》（遼政辦發(fā)[2005]81號(hào)）規(guī)定養(yǎng)老保障政策如下：對(duì)于被征地農(nóng)民，其養(yǎng)老保障實(shí)行資金由政府、集體和個(gè)人三方共擔(dān)，以待遇標(biāo)準(zhǔn)確定繳費(fèi)數(shù)額。個(gè)人、集體、政府籌資比例大致為3∶4∶3，個(gè)人和集體繳費(fèi)部分計(jì)入個(gè)人專戶。參保人員達(dá)到男年滿60周歲、女年滿55周歲的，按月享受養(yǎng)老保障待遇。養(yǎng)老保障待遇要高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。

在實(shí)際執(zhí)行中，各地自行出臺(tái)了有地方特點(diǎn)的政策。歸納起來(lái)，主要有以下模式：一是納入城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，允許個(gè)人一次性補(bǔ)繳保費(fèi)，由政府給予一定繳費(fèi)補(bǔ)貼；二是81號(hào)文模式與納入城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式相結(jié)合，由農(nóng)民自愿選擇。不同模式農(nóng)民受益程度不同。

2.新農(nóng)保與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障銜接。與新農(nóng)保的銜接主要問(wèn)題在于，參加個(gè)人專戶養(yǎng)老保障模式的農(nóng)民是否可以同時(shí)參加新農(nóng)保，如何具體銜接。

首先，我們模擬了一名2009年底60周歲的老年農(nóng)民，在選擇不同被征地農(nóng)民保障模式下，不同的待遇水平比較（見(jiàn)表3）。根據(jù)81號(hào)文件規(guī)定，如果被征地農(nóng)民選擇參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，僅其個(gè)人專戶資金（籌資總額的7/10）進(jìn)行相應(yīng)折算。

由表3可見(jiàn)，在個(gè)人、集體、國(guó)家出資比例統(tǒng)一按3∶4∶3確定的情況下，參加個(gè)人專戶模式養(yǎng)老保障的待遇，比按歷年職工平均工資及利息補(bǔ)繳的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇要低26.9%，但是比按退休前一年平均工資補(bǔ)繳的企業(yè)養(yǎng)老待遇要高14.9%。被征地農(nóng)民參加個(gè)人專戶的養(yǎng)老保障模式和參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益程度，取決于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)繳基數(shù)。

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其次，對(duì)被征地農(nóng)民個(gè)人專戶養(yǎng)老保障模式與新農(nóng)保的待遇進(jìn)行比較。以60周歲農(nóng)民為例，被模擬人如參加個(gè)人專戶模式的養(yǎng)老保障，每月領(lǐng)取個(gè)人專戶儲(chǔ)存額的1/176，而參加新農(nóng)保可領(lǐng)取個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的1/139。假設(shè)其個(gè)人賬戶籌資總額為47500元（參加城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的最低補(bǔ)繳金額，含統(tǒng)籌部分），每月分別可領(lǐng)269元和342元，相差73元。此外，參加個(gè)人專戶模式養(yǎng)老保障的農(nóng)民目前還不能享受新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金55元。

根據(jù)以上分析，個(gè)人專戶模式的養(yǎng)老保障盡管保障水平高于新農(nóng)保，但相對(duì)新農(nóng)保而言，由于其計(jì)發(fā)辦法的特殊性，養(yǎng)老待遇也打了一定折扣。因此，涉及到銜接問(wèn)題，建議由其本人選擇是否參加新農(nóng)保，如本人希望參加新農(nóng)保，其個(gè)人專戶資金（不含統(tǒng)籌賬戶部分）余額直接并入新農(nóng)保賬戶，并按新農(nóng)保辦法計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。如其保費(fèi)總額為47500元，則其個(gè)人專戶儲(chǔ)存額為33250元，其每月領(lǐng)取養(yǎng)老金為294元（33250元/139+55元），高于個(gè)人專戶模式保障水平（269元）。

（三）與農(nóng)村低保制度的銜接

農(nóng)村最低生活保障制度指由地方政府為家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，提供維持其基本生活的物質(zhì)幫助。按照國(guó)家和遼寧省規(guī)定，農(nóng)村居民的家庭人均收入涵蓋范圍非常廣，包括養(yǎng)老金收入。但是，軍人享受的撫恤、優(yōu)待政策不計(jì)入農(nóng)村居民的家庭收入計(jì)算項(xiàng)目。

新農(nóng)保與農(nóng)村低保制度的銜接，主要問(wèn)題是，對(duì)于有領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金人員的家庭，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是否計(jì)算家庭收入。通過(guò)調(diào)研我們了解到，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于農(nóng)村低保家庭，其60周歲以上人員領(lǐng)取的養(yǎng)老金，未計(jì)入家庭收入，低保金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不變。

在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的起步水平較低的情況下，如果養(yǎng)老金計(jì)入家庭收入，會(huì)與低保補(bǔ)助金發(fā)生擠出效應(yīng)，存在以下問(wèn)題：一是從建立新農(nóng)保的初衷看，對(duì)于低保家庭老年人員，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放沒(méi)起到提高老人生活水平的作用；二是從縮小收入差距角度看，發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，反倒導(dǎo)致有老年農(nóng)民的低保家庭人均收入與有老年農(nóng)民的非低保家庭人均收入差距進(jìn)一步拉大，這個(gè)也是現(xiàn)實(shí)的矛盾；三是考慮到基礎(chǔ)養(yǎng)老金和低保資金都是由財(cái)政全額安排，未起到節(jié)省財(cái)政資金的作用。

五、新農(nóng)保試點(diǎn)政府資金安排情況

《遼寧省人民政府關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》（遼政發(fā)[2009]31號(hào)）規(guī)定，“按照中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)助80%，市、縣兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助20%，其中市級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)助10%”。繳費(fèi)補(bǔ)貼由市以下財(cái)政承擔(dān)。從實(shí)際執(zhí)行看，我們調(diào)研的康平縣和清原縣，以及各自所屬的的沈陽(yáng)市和撫順市都足額安排了配套資金。從全省情況看，絕大多數(shù)地區(qū)的財(cái)政部門(mén)對(duì)新農(nóng)保試點(diǎn)都非常重視，資金安排情況較好。同時(shí)，試點(diǎn)縣也反映縣級(jí)財(cái)政部門(mén)資金壓力較大。越是財(cái)力差的縣，負(fù)擔(dān)的比重越高?？?cè)丝谌司捎秘?cái)力最低的建昌縣，安排的新農(nóng)保補(bǔ)助資金占可用財(cái)力的1.27%，總計(jì)安排866萬(wàn)元，總額排在8個(gè)試點(diǎn)縣的第2位，財(cái)政支出壓力非常大。如果試點(diǎn)地區(qū)全部符合條件人員都參保，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)資金占總資金的25%以上，超出了縣級(jí)財(cái)政的承受能力。

六、結(jié)論及建議

通過(guò)對(duì)遼寧省新農(nóng)保試點(diǎn)的調(diào)研，對(duì)于各地工作進(jìn)展情況以及存在的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題有了較為全面、深入的了解?？傮w來(lái)看，新農(nóng)保制度是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)制度，農(nóng)民養(yǎng)老開(kāi)始從幾千年來(lái)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對(duì)此項(xiàng)制度是積極歡迎和熱烈期盼的。同時(shí)，由于處于試點(diǎn)初期，新農(nóng)保制度還需進(jìn)一步完善。2010年10月份，遼寧省第2批試點(diǎn)開(kāi)始啟動(dòng)，2011年，新農(nóng)保試點(diǎn)覆蓋面還要進(jìn)一步擴(kuò)大，為了更好地推進(jìn)這項(xiàng)工作，提出以下政策建議：

1.適時(shí)建立繳費(fèi)補(bǔ)貼與繳費(fèi)水平掛鉤的制度，適時(shí)提高新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金水平，以使得新農(nóng)保制度更有活力。針對(duì)農(nóng)民選擇低檔次繳費(fèi)的情況，建立繳費(fèi)補(bǔ)貼與繳費(fèi)水平掛鉤的機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民多繳費(fèi)，為自己老年生活多做積累，適時(shí)允許有條件的地區(qū)先行試點(diǎn)；提高新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，增強(qiáng)新農(nóng)保的保障能力，選擇在適當(dāng)時(shí)機(jī)允許有條件的地區(qū)在國(guó)家確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平之外，適度提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

2.研究建立新農(nóng)保與有關(guān)社會(huì)保障的銜接政策。一是制定與城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接政策。今后，應(yīng)研究如何在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)框架內(nèi)，建立低進(jìn)低出的政策，方便進(jìn)城農(nóng)民繳費(fèi)；對(duì)于因進(jìn)城較晚，參加城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)后繳費(fèi)年限不足15年的農(nóng)民，應(yīng)研究如何合理設(shè)置繳費(fèi)基數(shù)，允許補(bǔ)繳一定年限的保費(fèi)；允許返鄉(xiāng)農(nóng)民補(bǔ)繳新農(nóng)保保費(fèi)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的銜接；二是制定與被征地農(nóng)民保障銜接的政策。允許參加被征地養(yǎng)老保障的農(nóng)民志愿選擇參加新農(nóng)保，個(gè)人專戶資金與新農(nóng)保個(gè)人賬戶資金合并計(jì)算；三是研究新農(nóng)保與低保制度的銜接政策，使老年貧困農(nóng)民切實(shí)得到保障。

3.完善補(bǔ)助資金分配辦法，建立各級(jí)財(cái)政合理的分擔(dān)機(jī)制。一是隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，大量的非貧困縣即將開(kāi)始試點(diǎn)。省分配補(bǔ)助資金時(shí)，完善省政府確定的補(bǔ)助辦法，與試點(diǎn)縣的財(cái)力情況和人口負(fù)擔(dān)情況掛鉤，向困難地區(qū)傾斜；二是是市級(jí)財(cái)政應(yīng)適當(dāng)加大對(duì)試點(diǎn)縣的補(bǔ)助力度；三是中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助力度，尤其是對(duì)于繳費(fèi)補(bǔ)貼也應(yīng)給予補(bǔ)助。