我國糧食托市收購政策研究

賀 偉，朱善利

(1.武漢大學(xué)中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072;2.北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京100871)

一、引言

但值得注意地是，隨著國內(nèi)外糧食市場整合度的不斷提高，國內(nèi)糧食供求關(guān)系更加復(fù)雜多變，國家在實施托市收購中也遇到了一些亟待解決的新問題。以2009年玉米臨時收儲為例，大量新糧以相對較高的國家臨儲價格進(jìn)入國有糧庫，市場流通糧源明顯減少使得玉米價格上漲，導(dǎo)致玉米加工企業(yè)出現(xiàn)“用糧荒”，飽受市場各方爭議［3］。同樣的問題也出現(xiàn)在近年的大豆臨時收儲之中，2009年下旬在國際市場大豆價格快速下跌的情況下，國家臨時收儲的高價大豆連續(xù)數(shù)次流拍［4］，出現(xiàn)了一邊是國儲大豆“倉滿為患”而另一邊則是不少國內(nèi)油脂加工企業(yè)“無豆下鍋”的尷尬局面。此外，龐大的糧食托市收購數(shù)量容易形成壟斷色彩濃厚的“政策市”，在市場功能難以正常發(fā)揮的情況下，出現(xiàn)了2010年糧食豐收而糧價瘋漲的反?，F(xiàn)象［5］。針對這些托市收購中的新問題，有必要對現(xiàn)行糧食托市收購政策的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行深入考察，分析政策執(zhí)行中存在的主要問題，并提出下一步完善措施和改革思路。

二、糧食托市收購政策的執(zhí)行情況

糧食托市收購的出發(fā)點是利用調(diào)節(jié)國家儲備來平穩(wěn)糧食市場，保護(hù)種糧農(nóng)民收益和生產(chǎn)積極性，進(jìn)而促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。其政策邏輯是:在當(dāng)年新糧收獲、價格下跌時，國家入市收購和掌握一定數(shù)量的糧源，穩(wěn)定市場價格;然后在后期市場供給減少、價格上漲時，順價拋售政策性糧食儲備，以熨平市場糧價波動。據(jù)統(tǒng)計，“十一五”時期國家通過最低收購價和臨時收儲政策累計收購?fù)惺屑Z油達(dá)到5340多億斤［6］，涵蓋了稻谷、小麥、玉米、大豆、油菜籽等多個主要品種。

(一)最低收購價政策執(zhí)行情況

糧食最低收購價政策指的是由國家每年確定糧食最低收購價格水平并制定相應(yīng)的執(zhí)行預(yù)案，當(dāng)市場價格高于國家最低收購價格時，執(zhí)行預(yù)案不會啟動，糧食收購價格由市場供求形成，各類收購主體按照市場糧價自行收購;當(dāng)市場價格低于國家的最低收購價格時，執(zhí)行預(yù)案便會啟動，國家指定的政策執(zhí)行主體按照最低收購價入市收購糧食，其他糧食企業(yè)還是隨行就市進(jìn)行收購。例如，2007年的早秈稻和中晚秈稻市場價格相對較高，當(dāng)年這兩個品種的最低收購價執(zhí)行預(yù)案就沒有啟動。

最低收購價政策的執(zhí)行品種和范圍有嚴(yán)格規(guī)定(見表1):早秈稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、廣西等省區(qū);中晚稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、四川、吉林、黑龍江、廣西、江蘇、遼寧、河南等省區(qū);小麥則主要是河北、河南、山東、湖北、安徽、江蘇等省。其中，稻谷最低收購價政策的執(zhí)行范圍在2008年以后有了明顯擴(kuò)大，早秈稻的執(zhí)行范圍增加了廣西，中晚秈稻增加了江蘇、河南和廣西，粳稻則增加了遼寧。小麥最低收購價格執(zhí)行范圍則一直沒有發(fā)生變化。在品種、區(qū)域范圍之外的糧食價格完全由市場決定，不執(zhí)行最低收購價政策。

表1 糧食最低收購價政策執(zhí)行區(qū)域情況表

從國家最低收購價政策的啟動情況來看(見表2)，國家早在2004年便制定了稻谷最低收購價執(zhí)行預(yù)案，但由于當(dāng)年制定的最低收購價格水平低于同期稻谷市場價格，所以執(zhí)行預(yù)案并沒有啟動?？紤]到近年來我國小麥供需平衡有余，價格下行壓力較大，加大各小麥主產(chǎn)區(qū)對國家政策托市的要求十分強(qiáng)烈，因此國家從2006年開始將小麥也納入到最低收購價范圍。政策執(zhí)行時間主要集中在夏糧和秋糧的收獲季節(jié)，其中小麥的執(zhí)行時間為6月初至9月底;早秈稻為7月中旬至9月底;東北三省的粳稻為11月中旬至次年的3月底，其余各省區(qū)為9月中旬至12月底。

表2 糧食最低收購價預(yù)案啟動情況表(元/斤)

受國際金融危機(jī)影響，2008年國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上漲的速度和幅度較快，國家一年兩次提高最低收購價格，第一次提高后的價格分別為早秈稻0.75元/斤、中晚秈稻0.76元/斤、粳稻0.79元/斤、白麥0.75元/斤、紅麥和混合麥0.70元/斤，表中所列數(shù)據(jù)為第二次提高后的價格。

從價格來看，國家糧食最低收購價格在2008年以前一直維持同一水平?jīng)]有變化，這主要有三方面原因:其一是政策施行的頭幾年對于最低收購價格水平“提不提、提多少”還在摸索階段，各方?jīng)]有形成明確的認(rèn)識;其二是2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本較過去大幅上漲，促使政府下決心大幅提高托市價格水平，特別是2008年國家根據(jù)市場糧價變化的實際情況，連續(xù)兩次提高了最低收購價格;其三是在2004年至2007年期間，國家制定的最低收購價格多數(shù)情況下低于市場糧價，政策的啟動情況不理想，沒有達(dá)到政策設(shè)計的初衷。從2008年開始，糧食最低收購價格水平有了較大幅度的提高。其中，2009年小麥和稻谷的國家最低收購價格平均提價幅度達(dá)到了15%左右，2011年粳稻的提價幅度更是高達(dá)近22.0%，國家對于發(fā)展粳稻生產(chǎn)的重視程度可見一斑。從收購的數(shù)量來看，2005年在南方秈稻產(chǎn)區(qū)共收購稻谷245億斤，“十一五”時期收購最低收購價小麥和稻谷共3886億斤，政策執(zhí)行7年以來累計收購糧食達(dá)4131億斤。其中小麥占較大比例，這與近年來我國小麥產(chǎn)大于需的供求形勢是相吻合的。國家通過施行最低收購價政策，有力拉動了小麥價格回升，在必要時對稻谷價格進(jìn)行了托底，整體上穩(wěn)住了市場糧價，保障了農(nóng)民種糧收益。

(二)臨時收儲政策執(zhí)行情況

臨時收儲是國家根據(jù)局部地區(qū)糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)的需要而采取的一項臨時性托市收購政策，其主要目標(biāo)是國家控制一定規(guī)模的糧源并用于穩(wěn)定糧食市場。自國家2008年3月首次在東北地區(qū)啟動玉米的臨時收儲政策以來，目前收儲品種已經(jīng)涵蓋了稻谷、小麥、大豆、玉米、油菜籽等，其中玉米、大豆、油菜籽這些沒有被最低收購價政策所覆蓋的糧食品種是國家臨時收儲的重點，而稻谷、小麥的臨時收儲則主要作為最低收購價政策執(zhí)行情況的補(bǔ)充。臨儲政策的執(zhí)行區(qū)域集中在這些糧食品種的主產(chǎn)區(qū)(見表3):大豆和玉米主要是內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等4省(區(qū));油菜籽主要是湖北、四川、安徽、江蘇、湖南等17個處于長江流域和西部地區(qū)的油菜產(chǎn)區(qū)。國家首次實施臨時收儲時采取了分批下達(dá)收購計劃的方式，但效果并不理想。這主要是因為難以準(zhǔn)確把握收儲計劃的下達(dá)量。如果計劃量過大便會嚴(yán)重影響市場預(yù)期，反之過小則又會使托市效果大打折扣，而且多次追加收儲計劃增加了成本、降低了效率。因此，2009年以后國家將臨時收儲的操作方式調(diào)整為敞開收購。

由圖4、圖5看出，扇體主體位于車664—車66—車73井一帶，沿次洼溝槽北東向展布。各期分布形態(tài)各不相同，但總體趨勢一致，分布面積大小各異，Ⅱ、Ⅲ砂組分布面積較大，Ⅳ砂組分布面積最小。

表3 主要品種臨時收儲政策執(zhí)行區(qū)域情況表

糧食臨時收儲政策具有靈活性高、針對性強(qiáng)的特點，與糧食最低收購價政策形成了良好互補(bǔ)。例如，2009年和2010年國家根據(jù)新疆地區(qū)小麥?zhǔn)袌龉┣蟮男枰?，適時在新疆地區(qū)啟動了小麥臨時收儲，在規(guī)定的時間內(nèi)對新疆這一最低收購價政策覆蓋不到的特定區(qū)域內(nèi)的小麥實施托市收購，以穩(wěn)定當(dāng)?shù)匦←準(zhǔn)袌鰞r格。國家臨儲價格無需提前公布，而是根據(jù)區(qū)域性糧食調(diào)控需要即時制定。其中小麥和稻谷臨儲價格會在參考當(dāng)年最低收購價水平的基礎(chǔ)上確定;玉米、大豆和油菜籽價格則是在按照扣除當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)成本后保持合理利潤空間的原則劃定?？傮w來看，3年來各臨時收儲品種的價格呈現(xiàn)逐年走高態(tài)勢，2010年玉米、大豆、油菜籽的臨時收儲價格分別達(dá)到0.75元/斤、1.90元/斤、1.95 元/斤。

從近年來國家臨儲政策匯總情況來看(見表4)，玉米、大豆、油菜籽已成為國家臨時收儲中相對固定的品種。玉米收儲數(shù)量3年累計達(dá)到823.9億斤，成為臨時收儲的最大品種。其中2008/2009年度的玉米收儲量占了絕大比重，這主要是因為:一方面玉米連續(xù)5年增產(chǎn)導(dǎo)致市場供給比較寬松，價格下行壓力不斷積累;另一方面受國際金融危機(jī)和國內(nèi)畜禽業(yè)病疫影響，玉米飼料和精深加工需求持續(xù)疲軟，在供需矛盾日益突出的背景下，國家才啟動大規(guī)模的玉米臨時收儲，消化部分市場供給，穩(wěn)定玉米價格［7］。大豆和油菜籽是食用植物油加工業(yè)的重要原料。針對國內(nèi)油脂油料對外依存度較高的實際情況，國家3年來連續(xù)實施大豆、油菜籽的臨時收儲，累計收購量分別達(dá)到182.6億斤和129.4億斤，較好地引導(dǎo)了國內(nèi)油料生產(chǎn)。

表4 糧食臨時收儲政策執(zhí)行情況表(億斤)

三、糧食托市收購政策實施效應(yīng)

(一)托市政策的積極作用

1.托底糧食市場價格，拉動市場糧價明顯回升。每年最低收購價政策啟動以前，市場糧食價格較低，糧食買賣雙方觀望等待的氣氛比較濃厚，市場交易相對清淡。政策啟動后，國家托市價格成為市場糧價的重要支點，農(nóng)民大多選擇將糧食以較高的托市價格賣給國有糧庫，使得市場上的糧食流通量減少，從而達(dá)到了拉動糧價回升的目標(biāo)。以2006年小麥最低收購價為例，小麥主產(chǎn)區(qū)價格從托市前的0.69元/斤一直上漲至0.75元/斤，此后價格一直保持高位，即便到2007年新糧上市前夕，小麥?zhǔn)召弮r仍維持在0.70-0.75元/斤之間波動，政策托底作用十分明顯。2009年國家臨儲玉米政策啟動后，扭轉(zhuǎn)了2008年下半年以來玉米價格持續(xù)下跌的態(tài)勢，東北地區(qū)僅1-4月份玉米價格上漲幅度就達(dá)到12.9%，同期華北產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的漲幅也分別達(dá)到6.3%和7.5%，有效避免了玉米價格的大幅下跌，穩(wěn)定了玉米市場。

2.穩(wěn)定農(nóng)民種糧收入預(yù)期，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。國家通過政策托市向種糧農(nóng)民傳遞了一個明確的種糧收入保底值，給農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)吃了“定心丸”，在穩(wěn)定農(nóng)民種糧增收方面效果顯著。從表5來看，2000年后全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均純收入的平均值超過了全國農(nóng)村居民人均純收入平均值的水平，而且隨著國家托市價格水平的不斷提高，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民純收入的平均值增長速度明顯快于全國平均水平，2004年主產(chǎn)區(qū)比全國平均水平高出3.3%，到2009年這個數(shù)值擴(kuò)大到4.2%。同時，國家托市收購政策較好地調(diào)動了農(nóng)民種糧的積極性，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，我國糧食種植面積從2003年的14.91億畝恢復(fù)增長到2009年的16.22億畝，糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了連年增產(chǎn)。根據(jù)初步測算，近年來國家的托市政策每年使全國農(nóng)民增收數(shù)百億元，以2009年為例，全年糧食托市拉動農(nóng)民增收400億元以上，切實發(fā)揮了促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的作用［8］。

表5 糧食產(chǎn)量與農(nóng)村居民人均純收入情況表(萬噸、元)

3.國家掌握了大量優(yōu)質(zhì)糧源，鞏固了調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)。從賣方的角度看，近幾年來國內(nèi)糧食生產(chǎn)連年豐收，每到收購季節(jié)時糧食價格的下行壓力很大，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民對國家托市收購的期望很高;從買方的角度看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對托市收購積極給予貸款支持，加上中央財政足額到位托市糧的儲存保管費用，國有糧食購銷企業(yè)按照托市價入市收購的積極性很高，買賣雙方的交易熱情決定了托市糧大量被國有糧食企業(yè)收購。以2006年小麥最低收購價為例，河南省當(dāng)年的托市收購小麥數(shù)量占到當(dāng)?shù)乜偵唐妨康?2%，即九層以上的新麥以最低收購價進(jìn)入國有糧庫。2009年的玉米臨時收儲量也占到東北地區(qū)總商品量的90%、總產(chǎn)量的60%以上。此外，在托市政策執(zhí)行以前，農(nóng)民基本沒有整理糧食后再出售的習(xí)慣，不少水分高、雜質(zhì)不達(dá)標(biāo)的糧食被賣到國有糧庫。國家托市以后，政策對收購糧食的質(zhì)量提出了明確要求，并適當(dāng)拉大不同質(zhì)量級別糧食之間的價格差距，調(diào)動了農(nóng)民種、售優(yōu)質(zhì)糧的積極性。從這些年托市收購情況看，糧食的品質(zhì)有了顯著提高，國家掌握了充足的優(yōu)質(zhì)糧源，為實施糧食宏觀調(diào)控奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是在應(yīng)對2007年至2008年上半年國際糧價大幅波動的危機(jī)中，“手中有糧”切實發(fā)揮了作用，保證了國內(nèi)市場供應(yīng)和價格的基本穩(wěn)定。

(二)托市政策的負(fù)面影響

1.政策性收購制約了市場功能的正常發(fā)揮。在一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的鼓勵下，我國糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食產(chǎn)消缺口逐年縮小，從2003年的8000余萬噸降低至2009年的1000余萬噸。從理論上講，糧食供求關(guān)系的明顯緩和應(yīng)該導(dǎo)致市場價格下降，但國家出于對保護(hù)種糧農(nóng)民利益、發(fā)展糧食生產(chǎn)的考慮，連續(xù)提高托市價格水平并實施了龐大規(guī)模的托市收儲。政策對市場的強(qiáng)烈介入導(dǎo)致市場價格信號被人為扭曲，托市價格實際演變成為糧價的重要影響因素，市場機(jī)制對糧價的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮［9］。

事實上，在政策決策過程中要降低糧食托市收購價格水平存在著極大困難，因為任何一個部門都不愿意承擔(dān)因為降低托市價格而可能引發(fā)的糧食生產(chǎn)下滑風(fēng)險。不斷提高糧食托市價格容易產(chǎn)生誤導(dǎo)資源配置的風(fēng)險:一方面，政策維持的市場高價引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)一步增加托市糧食品種的生產(chǎn)，資源進(jìn)一步向該品種生產(chǎn)上轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致托市品種的市場價格下跌壓力增加;另一方面，國家為保護(hù)種糧農(nóng)民利益會繼續(xù)加大托市收儲力度，使得市場流通糧源減少，國內(nèi)加工需求被抑制，市場需求恢復(fù)緩慢。供給增加和需求低迷的惡性循環(huán)必然導(dǎo)致未來市場價格恢復(fù)難度大增，市場價格對長期生產(chǎn)能力的刺激作用被托市政策所替代［10］，紊亂了市場調(diào)節(jié)價格功能。以2010年糧食收購為例，在我國糧食連續(xù)7年豐收的背景下，糧食市場卻出現(xiàn)了多個糧食品種價格創(chuàng)歷史新高、南北糧食價格倒掛、多元主體進(jìn)行搶糧大戰(zhàn)等諸多反?，F(xiàn)象，這與多年來政策性托市對市場機(jī)制的干擾不無關(guān)系。

2.壟斷式收購使得國有糧食企業(yè)改革的動力減弱。糧食托市收購并不是一個充分競爭的市場，中儲糧總公司及其委托的國有糧食收儲企業(yè)能夠享受到國家的優(yōu)惠貸款和保管費用補(bǔ)貼，而其他收購主體的資金、儲存費用以及市場風(fēng)險都要自己負(fù)擔(dān)，難以形成公平的市場競爭［11］。一大批國有糧食購銷企業(yè)和糧管所依靠政策性收購業(yè)務(wù)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。不少國有糧食企業(yè)又重新捧起了吃財政補(bǔ)貼的政策鐵飯碗，受委托的國有糧食企業(yè)特別是購銷企業(yè)不需要參與市場競爭便能生存甚至扭虧為盈(見表6)。在國家實施托市收購政策后，國有糧食購銷企業(yè)于2007年便實現(xiàn)了47年來的首次統(tǒng)算盈利［12］。隨著托市收購數(shù)量的增加以及市場糧價逐年走高，國有糧食企業(yè)統(tǒng)算盈利額不斷增加，2007-2010年全行業(yè)累計實現(xiàn)贏利達(dá)136.19億元，其中購銷企業(yè)實現(xiàn)贏利114.7億元。盡管國有糧食企業(yè)的統(tǒng)算盈利與全行業(yè)加快企業(yè)改革改制、完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度存在一定的關(guān)系，但不可否認(rèn)地是，糧食托市收購業(yè)務(wù)確實已成為國有糧食企業(yè)利潤來源的重要組成部分。在這種“旱澇保收”的狀態(tài)下，基層國有糧食企業(yè)改革改制的壓力和動力被嚴(yán)重削弱［13］。

表6 國有糧食企業(yè)收購與經(jīng)營情況表(億元、億斤)

此外，托市政策執(zhí)行的責(zé)任主體相對單一化，導(dǎo)致國家托市收購實際被中儲糧系統(tǒng)和國有糧食購銷企業(yè)所壟斷，其他市場主體基本被排除在外，使得近年來形成的多元化流通格局發(fā)生了很大逆轉(zhuǎn)。壟斷式收購使得大量市場糧源掌握在中儲糧手中，不僅容易導(dǎo)致尋租和腐敗的滋生，而且給托市糧食的監(jiān)管造成很大困難。以托市糧的拍賣交易為例，部分中儲糧直屬庫及承擔(dān)代儲任務(wù)的國有糧食儲備庫人為設(shè)置糧食出庫障礙，向用糧企業(yè)額外收取出庫費用，“出庫難”幾乎成了托市糧銷售中的“潛規(guī)則”，影響十分惡劣。

3.糧食原料成本上升不利于糧油加工業(yè)發(fā)展。大量新糧以托市價格被收入國有糧庫，使得糧食加工企業(yè)需要的加工用糧容易出現(xiàn)短缺。盡管加工企業(yè)可以通過參與政策性糧食競價交易來獲取糧源，但在市場糧食供應(yīng)比較緊張時，用糧企業(yè)往往一哄而上，無形中進(jìn)一步推高了順價銷售的糧食價格，不可避免地增加了糧油加工企業(yè)的原料采購成本［14］。以酒精行業(yè)為例，東北地區(qū)正常年景較大規(guī)模生產(chǎn)1噸酒精可獲凈利潤100-200元，但2009年玉米托市以后，每加工一噸酒精則虧損100-200元;淀粉加工行業(yè)也處于虧損狀態(tài)。此外，國內(nèi)成品糧油價格上漲的空間非常有限，導(dǎo)致糧食加工業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈價格關(guān)系被扭曲。以植物油加工行業(yè)為例，2010年下旬以來國家相關(guān)部門就多次約談大型油脂加工企業(yè)，抑制小包裝食用油市場漲價預(yù)期。原料成本上升而成品漲價受限，必然會壓縮糧油加工企業(yè)的利潤空間，迫使加工企業(yè)放慢市場開發(fā)步伐，進(jìn)而拉大加工產(chǎn)品與市場需求之間的距離，不利于整個糧食加工產(chǎn)業(yè)的升級和發(fā)展。

四、完善糧食托市收購政策的建議

盡管現(xiàn)行糧食托市收購政策存在上述的一些負(fù)面影響，但從政策的穩(wěn)定性和連貫性來考慮，還是應(yīng)該在堅持現(xiàn)行收購政策的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行調(diào)整和完善，并逐步探索和建立更加符合市場化改革方向的差額直補(bǔ)式托市政策。

(一)完善和細(xì)化現(xiàn)行托市收購政策

1.合理制定托市收購價格標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)對各主要糧食品種價格形成因素的研究，建立全國糧食生產(chǎn)成本利潤調(diào)查系統(tǒng)，統(tǒng)一成本測算指標(biāo)和規(guī)范上報口徑，在綜合分析糧食生產(chǎn)成本利潤和市場供求平衡兩方面因素的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定糧食托市收購價格的上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。托市價格水平既要考慮到保護(hù)種糧農(nóng)民利益，又不能偏離正常的糧食市場價格過遠(yuǎn)。同時，定價還要綜合考慮地區(qū)和品質(zhì)差異，適度拉開地區(qū)和品質(zhì)價差，充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，以調(diào)動農(nóng)民種優(yōu)質(zhì)糧增收的積極性。

2.完善與托市政策相配套的信貸、稅收服務(wù)體系。以處理好中央直屬庫和地方代儲庫在糧食收購信貸中的責(zé)權(quán)關(guān)系為重點，盡快對現(xiàn)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸政策進(jìn)行調(diào)整，著力解決好庫貸分離、在途資金利息分?jǐn)偟韧怀鰡栴}，減少資金運(yùn)行環(huán)節(jié)，提高資金運(yùn)行效率。同時，無論是哪種類型的糧食企業(yè)，只要其從事政策性糧食收購業(yè)務(wù)，就應(yīng)該享受同等的信貸和稅收政策待遇，并對經(jīng)營托市糧而取得的收入給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵有條件的多元主體積極入市收購，改變當(dāng)前托市收購主體單一化的局面。

3.鼓勵和引導(dǎo)糧食加工企業(yè)積極入市收購。2009年國家對油脂加工企業(yè)入市收購油菜籽進(jìn)行財政補(bǔ)貼，該政策收到了較好的效果，要進(jìn)一步加大對糧食加工企業(yè)入市收購糧食的政策補(bǔ)貼力度、擴(kuò)大補(bǔ)貼品種范圍，減少糧食從農(nóng)戶到加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，從而理順國家托市后原糧與成品糧之間的價格傳導(dǎo)關(guān)系，降低糧油貿(mào)易和加工業(yè)的不確定風(fēng)險，彌補(bǔ)最低收購價格上升對糧食加工企業(yè)造成的損失。要注重發(fā)揮加工企業(yè)在聯(lián)結(jié)糧食產(chǎn)銷方面的重要作用，提高糧食的比較效益，鼓勵農(nóng)民根據(jù)加工需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來增加種糧收入。

4.加強(qiáng)對糧食托市收購的監(jiān)督管理。一方面，要督促各庫點按照國家規(guī)定的質(zhì)量、價格收購農(nóng)民手中糧食，確保托市政策執(zhí)行到位。堅決制止加價搶購糧源、擾亂市場穩(wěn)定的違規(guī)行為，真正做到當(dāng)市場價格低于托市價格時，政策執(zhí)行主體積極入市進(jìn)行托底收購，當(dāng)市場價格高于托市價格時，立即停止政策托市收購;另一方面，搞活托市糧食銷售方式，減少政策性糧食的庫存積壓。專項整治政策性糧食競價交易“出庫難”問題，保障購糧企業(yè)的合法權(quán)益。逐步減少成本高昂、環(huán)節(jié)復(fù)雜的糧食跨省移庫，轉(zhuǎn)而采取就地補(bǔ)貼銷售給當(dāng)?shù)赜眉Z企業(yè)，再由企業(yè)按照市場運(yùn)作的辦法銷往外地。

(二)探索和試點差額直補(bǔ)式的托市政策

現(xiàn)行托市收購政策的實施方式是國家按照規(guī)定的托市價格直接入市收購糧食，托市價格成為影響市場糧食價格變動的重要影響因素，而且國有糧食收儲企業(yè)是糧食托市收購市場的主力，對糧價的市場形成機(jī)制造成了一定干擾。為此，在政策的市場化改革中，要盡快探索和試點按托市價格水平進(jìn)行差額補(bǔ)貼的新方式:即把國家制定的糧食托市價格作為目標(biāo)價格［15］，當(dāng)市場糧價低于目標(biāo)價格時，由國家對農(nóng)民按糧食產(chǎn)量直接補(bǔ)貼差價而不是按托市價收購，當(dāng)市場糧價高于目標(biāo)價格時，還是由農(nóng)民自行買賣。

差額直補(bǔ)式托市價政策能夠較好地消除現(xiàn)有政策的消極影響。首先，符合WTO規(guī)則和國際慣例。根據(jù)WTO規(guī)則框架規(guī)定，建立以保障農(nóng)民收益為主要目的的反周期直接補(bǔ)貼制度，符合國際慣例，可有效回避一些不必要的貿(mào)易紛爭和摩擦［16］。其次，有利于進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制作用。糧食價格完全由市場決定，農(nóng)民可以按市場糧價向各類收購企業(yè)銷售糧食，差額部分由國家直接補(bǔ)貼，減少了政府直接對市場價格的干預(yù)。再次，搞活了糧食收購市場。農(nóng)民把糧食賣給任何性質(zhì)的企業(yè)，對其收益都沒有任何差別，各類企業(yè)在收購市場處于同等地位，市場環(huán)境更加公平，競爭更加活躍，有助于推動國有糧食企業(yè)改革。差額直補(bǔ)式托市政策可能遇到的困難是具體操作比較復(fù)雜。由于我國糧食生產(chǎn)主要是以小而分散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為單位，這就使得種植面積和糧食產(chǎn)量的核算任務(wù)比較繁重，差額直補(bǔ)的環(huán)節(jié)較多，在政策試點中，要特別注意對補(bǔ)貼核算和發(fā)放中遇到的具體操作問題進(jìn)行歸納總結(jié)，盡快研究制定與直補(bǔ)式政策相配套的操作措施。

五、結(jié)束語

我國是一個擁有13億多人口的發(fā)展中大國，糧食市場和價格穩(wěn)定對于保持國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定至關(guān)重要，絲毫松懈不得［17］。2004年糧改以來，政策性托市成為國家糧食支持政策體系的一個重要組成部分?，F(xiàn)行糧食托市收購政策以最低收購價和臨時收儲為主要內(nèi)容，兩者具有較好的互補(bǔ)性，執(zhí)行效果也比較理想。但隨著國際國內(nèi)糧食供求形勢日益復(fù)雜多變，現(xiàn)行政策已經(jīng)暴露出一些不容忽視的問題。盡管本文在系統(tǒng)總結(jié)政策執(zhí)行情況和效應(yīng)的基礎(chǔ)上，提出了完善現(xiàn)行收購政策的措施建議和建立差額直補(bǔ)式托市政策的改革思路，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。諸如最低收購價與臨時收儲政策的互動機(jī)制、托市收購與直補(bǔ)式托市政策的銜接過渡、直補(bǔ)式托市政策措施的具體設(shè)計等問題亟待我們進(jìn)一步地深入探討和研究。

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