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    在權(quán)力與權(quán)利間尋找平衡點(diǎn)

    2011-07-18 11:30:31盧勁杉
    檢察風(fēng)云 2011年15期
    關(guān)鍵詞:強(qiáng)制執(zhí)行風(fēng)云檢察

    本刊記者/盧勁杉

    在權(quán)力與權(quán)利間尋找平衡點(diǎn)

    本刊記者/盧勁杉

    姜明安北京大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)專家

    2011年6月3 0日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》(下稱行政強(qiáng)制法),該法將于2012年1月1日起施行。行政強(qiáng)制法是規(guī)范行政行為的一部重要法律,與行政處罰法、行政許可法并稱為行政程序立法的重要“三部曲”。

    行政強(qiáng)制法的起草可追溯至1988年,北京大學(xué)法學(xué)院教授、行政法學(xué)專家姜明安曾參與了國(guó)務(wù)院法制局啟動(dòng)“行政強(qiáng)制執(zhí)行條例”的起草工作。談到這一法律出臺(tái)的意義價(jià)值,姜明安在接受本刊記者專訪時(shí)說(shuō):“行政強(qiáng)制法旨在解決行政執(zhí)法中的‘亂、濫、軟’等問(wèn)題,幾經(jīng)審理修訂,最終出臺(tái)的這一法律大體上實(shí)現(xiàn)了這一初衷?!?/p>

    《檢察風(fēng)云》:1988年,您曾參與了國(guó)務(wù)院法制局啟動(dòng)“行政強(qiáng)制執(zhí)行條例”的起草工作,應(yīng)該說(shuō),您見證了這部法律誕生的全部過(guò)程,能否談一下這一立法的具體過(guò)程。

    姜明安:這部曾被寄予厚望的法律,自1988年起草至今,始終未獲通過(guò),甚至一度銷聲匿跡。直到最近幾年,拆遷、城管等行政強(qiáng)制行為所引發(fā)的案件開始逐漸增多,行政強(qiáng)制法才重新被提上立法日程。

    1988年,國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行條例的起草。這一條例是行政訴訟法的三個(gè)配套條例之一,旨在保證行政訴訟法通過(guò)后的實(shí)施;1996年,行政立法組啟動(dòng)行政強(qiáng)制法的立法研究和試擬稿的起草。當(dāng)時(shí),行政行為法的三大法律中,行政處罰法剛通過(guò),接下來(lái)就是起草行政強(qiáng)制法和行政許可法;1999年,全國(guó)人大法工委啟動(dòng)行政強(qiáng)制法的起草工作,應(yīng)該說(shuō),行政強(qiáng)制法至此正式進(jìn)入立法程序;2005年,十屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議對(duì)行政強(qiáng)制法草案進(jìn)行一審,重點(diǎn)解決行政強(qiáng)制規(guī)范和某些行政領(lǐng)域缺乏手段問(wèn)題;2007年的十屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議,對(duì)行政強(qiáng)制法進(jìn)行二審,主要解決設(shè)定權(quán)配置問(wèn)題和完善程序制約問(wèn)題;2009年,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議上,這一法律草案進(jìn)入三審,主要解決進(jìn)一步限制強(qiáng)制種類和法規(guī)設(shè)定權(quán)條件;在2011年4月,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議上,對(duì)該法草案的四審中,重點(diǎn)解決了相對(duì)集中處罰權(quán)的強(qiáng)制權(quán)和代履行范圍。

    也就是說(shuō),從起草到今年6月30日表決通過(guò),行政強(qiáng)制法歷經(jīng)23年,先后五次審議,今天終于出臺(tái)。

    《檢察風(fēng)云》:在您看來(lái),這部法律為什么如此“難產(chǎn)”?爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在哪些方面?

    姜明安:立法的過(guò)程實(shí)際上是各種利益群體,各種不同觀點(diǎn)、主張的博弈過(guò)程。行政強(qiáng)制法由于涉及行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他重要權(quán)益,也涉及行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的權(quán)力調(diào)整重構(gòu),會(huì)影響執(zhí)法部門和執(zhí)法者現(xiàn)有的利益,因此必然會(huì)遇到各種有形或者無(wú)形的阻力。所以,立法中不同觀點(diǎn)、不同主張的博弈更加廣泛、更加激烈。無(wú)論是在行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)應(yīng)如何配置方面,還是在行政強(qiáng)制實(shí)施體制應(yīng)如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題上,或是對(duì)于行政強(qiáng)制及其程度應(yīng)遵循的原則的確定,在學(xué)者之間,實(shí)務(wù)界之間,以及在學(xué)者與實(shí)務(wù)界之間,都存在較大的爭(zhēng)議。

    立法者和公眾要就相應(yīng)爭(zhēng)議問(wèn)題盡可能形成最大限度的共識(shí),博弈各方必須正確認(rèn)識(shí)和把握立法的平衡原則:立法方案的選擇既要有利于保障和監(jiān)督行政主體依法實(shí)施行政管理,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,也要,甚至更要有利于保障人權(quán),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

    《檢察風(fēng)云》:您認(rèn)為,最終這部法律的出臺(tái),亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在哪些方面?

    姜明安:我認(rèn)為這一草案主要有四大亮點(diǎn):首先,確定了行政強(qiáng)制最重要的一些原則,包括法定原則、比例原則和平衡原則;第二,較好地規(guī)范了行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定權(quán)限;第三,對(duì)行政強(qiáng)制的程序作出了規(guī)定,如行政強(qiáng)制措施的一般程序和緊急程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、人民法院強(qiáng)制執(zhí)行程序;第四,規(guī)定了較為完備的法律責(zé)任體系,包括政府責(zé)任和金融機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

    《檢察風(fēng)云》:是不是可以理解為,行政強(qiáng)制法的出臺(tái)就是給行政機(jī)關(guān)“立規(guī)矩”,同時(shí)也就是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)?

    姜明安:應(yīng)該說(shuō),行政強(qiáng)制法旨在解決行政執(zhí)法中“亂、濫、軟”等問(wèn)題,幾經(jīng)審理修訂,最終出臺(tái)的這一法律大體上實(shí)現(xiàn)了這一初衷。

    在治“亂”方面,行政強(qiáng)制法完善了行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán),具體說(shuō),就是以后不會(huì)再有隨意設(shè)定行政強(qiáng)制的紅頭文件或規(guī)章;在治“濫”方面,該法確立的“行政強(qiáng)制實(shí)施程序”,要求實(shí)施主體必須是“具備資格的行政執(zhí)法人員”,且由“兩名以上執(zhí)法人員實(shí)施”,實(shí)施時(shí)必須“當(dāng)場(chǎng)告知”理由、依據(jù),以及當(dāng)事人權(quán)利、救濟(jì)途徑,要聽取陳述和申辯等。

    在行政強(qiáng)制法第十七條中規(guī)定:依據(jù)行政處罰法“行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)”,如城管、文化執(zhí)法大隊(duì)等,可以實(shí)施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施,這便是“賦予其執(zhí)法手段”的體現(xiàn)。在這一點(diǎn)上,實(shí)際上就是解決了行政執(zhí)法中“軟”的問(wèn)題。

    《檢察風(fēng)云》:談到行政強(qiáng)制法中解決了行政強(qiáng)制制度中“軟”的問(wèn)題,有人認(rèn)為,這似乎和上面說(shuō)的治“亂”和“濫”有些矛盾。甚至有人擔(dān)心,行政強(qiáng)制法的出臺(tái)會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的泛濫?

    姜明安:應(yīng)該說(shuō),行政強(qiáng)制法就是要在權(quán)利與權(quán)力之間尋求“平衡”。在規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為和保護(hù)公民之間尋找到“平衡點(diǎn)”,這也是行政強(qiáng)制立法中的難點(diǎn)所在。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理,同時(shí)對(duì)權(quán)力的使用必須慎重,保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益。

    在這方面我很認(rèn)同楊建順教授的觀點(diǎn)。他曾經(jīng)提出:“在立法政策層面,必須確立復(fù)數(shù)的、多維的視角,要充分認(rèn)識(shí)到,‘強(qiáng)制’并不僅僅意味著權(quán)利的限制或者剝奪,義務(wù)的設(shè)定或者增加,負(fù)擔(dān)的要求或者賦課,它還意味著對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)或者張揚(yáng),義務(wù)或者負(fù)擔(dān)的合理化,從而有利于構(gòu)建和諧社會(huì)?!?/p>

    大家不必?fù)?dān)心行政強(qiáng)制法出臺(tái)后,會(huì)讓城管執(zhí)法權(quán)過(guò)大。該法還規(guī)定了嚴(yán)格的程序。要強(qiáng)調(diào)的是,這個(gè)法的性質(zhì)主要是一部“控權(quán)法”,而不是“授權(quán)法”。

    《檢察風(fēng)云》:在行政強(qiáng)制法的審議過(guò)程中,有關(guān)強(qiáng)制拆遷的具體執(zhí)行究竟應(yīng)由法院還是政府執(zhí)行,是個(gè)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題。

    姜明安:是這樣的,對(duì)于拆遷,1989年的行政訴訟法規(guī)定:行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行,也可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,學(xué)界稱之為“非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行”。草案四審稿也規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件,裁定執(zhí)行的,由人民法院執(zhí)行。”

    我當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)就是,行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆,相對(duì)人可以到法院告。但法院如果違法強(qiáng)拆,相對(duì)人到哪里去告?強(qiáng)拆裁決是司法行為,實(shí)施強(qiáng)拆實(shí)質(zhì)上是一個(gè)行政行為,法院實(shí)施的強(qiáng)拆,如果不能“裁執(zhí)分離”,同樣會(huì)導(dǎo)致侵權(quán)和腐敗,理想的方案是“法院裁決,行政機(jī)關(guān)實(shí)施,法院對(duì)實(shí)施行為監(jiān)督”。

    在行政強(qiáng)制法草案的四審稿中,刪除了由法院執(zhí)行強(qiáng)制措施的規(guī)定。這一條在最終的表決稿中,也沒有出現(xiàn)?,F(xiàn)在一些地方已經(jīng)開始探索“裁決”、“執(zhí)行”適當(dāng)分離。如浙江省東陽(yáng)市政府在今年1月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步明確土地及規(guī)劃管理職責(zé)的意見》中,要求該市國(guó)土部門對(duì)已作出行政處罰決定的土地違法案件,及時(shí)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,法院審查后裁定執(zhí)行的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合有關(guān)部門實(shí)施強(qiáng)拆。

    此外,對(duì)于“拆違(違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等)”行為,行政強(qiáng)制法規(guī)定,當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟,又不拆除的,行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)拆。這增加了當(dāng)事人的救濟(jì)程序,當(dāng)事人對(duì)“違建’”的認(rèn)定和“拆違”有異議時(shí),有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟。

    《檢察風(fēng)云》:我們注意到,今年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,其中規(guī)定,強(qiáng)制搬遷由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)政府依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院可據(jù)此執(zhí)行強(qiáng)拆。行政強(qiáng)制法生效后是否意味著,執(zhí)行強(qiáng)拆的主體不一定是法院?

    姜明安:是,上位法優(yōu)于下位法。行政強(qiáng)制法的法律效力優(yōu)于房屋征收與補(bǔ)償條例。

    《檢察風(fēng)云》:從學(xué)者的角度看,您認(rèn)為這部法律目前仍有哪些方面的不足?

    姜明安:第一,比例原則雖然進(jìn)入了文本,但內(nèi)容不足, 比例原則應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)內(nèi)容,一是如果可通過(guò)非強(qiáng)制手段能實(shí)現(xiàn)行政目的的,就不得設(shè)定和實(shí)施強(qiáng)制;二是如果可通過(guò)較輕的強(qiáng)制手段能實(shí)現(xiàn)行政目的的,就不得設(shè)定和實(shí)施較重的行政強(qiáng)制;第二,有關(guān)平衡原則還只是一種理論上的概括,并未能在法律文本上明確體現(xiàn);第三,有一些行政強(qiáng)制的類型沒有被明確納入行政強(qiáng)制法調(diào)整范圍,例如,食品安全法、治安管理處罰法等單行法規(guī)定的進(jìn)入住宅和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等。這樣,不利于使有關(guān)單行行政管理法規(guī)定的行政強(qiáng)制受行政強(qiáng)制法的嚴(yán)格規(guī)范。本來(lái),像進(jìn)入住宅和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等強(qiáng)制措施應(yīng)受到比一般行政強(qiáng)制更嚴(yán)格的條件和程序制約的?!?/p>

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