中國農(nóng)村社會保障體系的問題視域研究

王傳玲

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)，大慶 163319）

農(nóng)村地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域，因?yàn)樗休d了8億人口的生存功能。以此看來關(guān)注農(nóng)村社會的發(fā)展，解決農(nóng)村的社會問題應(yīng)是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵，也是城市反哺農(nóng)村的具體表現(xiàn)。目前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了重要成績。2009年，中國GDP為4.9092萬億美元，日本為5.0675萬億美元，中國比日本少0.1583萬億美元。2010年第二季度，中國GDP為1.33萬億美元，日本為1.28萬億美元，中國超過日本0.05萬億美元，中國首次成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體[1]。2010年全年中國GDP超過日本已無懸念，躍居世界第二。而在這一發(fā)展過程的背后，我們更應(yīng)關(guān)注的是人文價值的缺失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。社會保障作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容，它不僅是社會和諧發(fā)展的關(guān)鍵要素，也是衡量社會發(fā)展?fàn)顩r的重要標(biāo)志。一直以來我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，制約著我國農(nóng)村社會的良性發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1990年，全國社會保障總支出1103億元，其中城鎮(zhèn)社會保障占其中的88.6%，支出977億元，農(nóng)村支出僅為126億元。城市社會保障人均413元，農(nóng)村人均僅14元，城市與農(nóng)村地區(qū)還有近30倍的差異[2]。1990～1998年，這一差距逐漸加大，農(nóng)村人均社會保障支出從5.1元上升到11.2元，而同期城市的人均社會保障支出則由554元增加到1462元。農(nóng)村社會保障基金支出占GDP的比重基本上保持在0.1%的水平，而城市的社會保障基金支出占GDP的比重卻始終在7.3%的水平上。城市居民人均享受的社會保障費(fèi)約是農(nóng)村居民人均的100倍之多，兩者差距之大超過世界上任何一個國家[3]。我們不得不承認(rèn)這一差距的實(shí)際存在，而且是巨大差距的現(xiàn)實(shí)。因此，作為農(nóng)村社會保障這一領(lǐng)域有必要進(jìn)行單獨(dú)的專門研究和探索。盡管對農(nóng)村社會保障體系存在問題的研究很多，但大都是從存在的具體問題（如農(nóng)村社會保障覆蓋面小、保障水平低、資金來源不足、管理不夠科學(xué)化和規(guī)范化等方面）以列舉現(xiàn)狀的形式進(jìn)行闡述的，可以說大都進(jìn)行的是實(shí)證性研究。對農(nóng)村社會保障體系進(jìn)行深入研究和反省，還需要規(guī)范性研究，筆者認(rèn)為需要重新規(guī)范對社會保障的理性理解、對造成農(nóng)村社會保障體系滯后的根源性因素分析以及聯(lián)系農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)形勢的狀況。毋庸置疑，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是農(nóng)村社會保障的根基所在，通過幾方面內(nèi)容形成農(nóng)村社會保障體系的問題意識，提高對農(nóng)村社會保障理解的層次，以此來指導(dǎo)農(nóng)村社會保障在實(shí)踐中的推行。

1 對社會保障的理解與認(rèn)識

社會保障體系的建設(shè)需要對社會保障有明確的理解與認(rèn)識，對于社會保障的理解從馬克思主義人學(xué)理論個人與社會的關(guān)系中來理解更為深刻，這一原則應(yīng)作為社會保障工作研究和深入的方法論基礎(chǔ)。長期以來，我們在社會保障的工作過程中往往只注重出現(xiàn)的具體問題和狀況，但很少反思顯性問題的背后隱藏的深層次原因，也就是忽略了在實(shí)際工作過程中應(yīng)遵循的原則和理論指導(dǎo)，因而不能徹底地解決在社會保障工作中的致命頑疾，只能達(dá)到頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的效果。社會保障的最終目的就是實(shí)現(xiàn)個人與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，使每個人的權(quán)利在社會中得以實(shí)現(xiàn)，因此，進(jìn)行這一工作的前提就是要把個人與社會的關(guān)系放置首位，而不是實(shí)行不公平的國民待遇，在最大公平的程度上保障個人的權(quán)利，甚至可以說，弱者恰恰應(yīng)是保障的最主要對象，而不能將不同的群體或地域分割開來，逐步推行，由此就不能形成一個價值統(tǒng)一體，割裂了個人與社會的關(guān)系。

馬克思主義人學(xué)思想中所體現(xiàn)的個人與社會的關(guān)系，兩者從來不是對立的。人不僅是群居的動物，而且是社會的動物，因此過分強(qiáng)調(diào)單個人的利益，而不是同時強(qiáng)調(diào)個人、社會與集體的有機(jī)統(tǒng)一，即使從最廣泛和最一般的意義上來說，也是不符合人作為一個類的本性的。社會保障的完善絕不是通過個別的單個人來予以實(shí)現(xiàn)和完成的，它恰恰是一項(xiàng)整體的全社會的事情。特別在市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們的經(jīng)濟(jì)利益觀念加強(qiáng)，貧富差距加大，人們的生存境遇發(fā)生了變化，個人與社會的關(guān)系意識淡化，容易抹殺人們的社會觀念及整體觀念，無疑會使我們在社會保障方面忽略這一方法論的重要指導(dǎo)。馬克思曾說：“要生產(chǎn)商品，他不僅要生產(chǎn)使用價值，而且要為別人生產(chǎn)使用價值，即生產(chǎn)社會的使用價值?！盵4]因此，在商品經(jīng)濟(jì)條件下，也是“他為別人的存在和別人為他的存在”。[5]在這里，馬克思強(qiáng)調(diào)的是社會的整體性。因此，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)該超越個體本位為基礎(chǔ)的個人主義價值觀，大力倡導(dǎo)整體意識和集體主義價值觀，其最基本的前提條件是給予每一個人以經(jīng)濟(jì)上的選擇自由，以正確處理個人與社會關(guān)系為基準(zhǔn)推進(jìn)和完善我國的社會保障工作，是值得我們深思的重要方面。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障體系在推行與開展的過程中，往往離開了根本理論的指導(dǎo)，盲目地在實(shí)踐中注重具體工作的績效，脫離公平與公正的原則來認(rèn)識社會保障，從而造成農(nóng)村社會保障相對于城鎮(zhèn)社會保障的滯后。

2 對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的把握與分析

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)居民生活發(fā)生了巨大變化，經(jīng)過20多年扶貧和努力發(fā)展，相當(dāng)部分農(nóng)村，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的大部分農(nóng)民解決了溫飽問題，擺脫了貧困，進(jìn)入“全面建設(shè)小康”的社會發(fā)展階段，但依然有些農(nóng)村地區(qū)由于地域的原因處于貧困狀態(tài)。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)表明（如下圖），2007年是農(nóng)民人均純收入進(jìn)入21世紀(jì)以來比上年增長最高的一年，2008年，農(nóng)村居民人均純收入4334元，按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測算，年末農(nóng)村貧困人口為4007萬人。2009年保持平穩(wěn)增長，但事實(shí)上，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展嚴(yán)重不平衡，在城市社會經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時，從下圖可看出從2005～2009年間農(nóng)民收入增長態(tài)勢基本穩(wěn)定，依目前農(nóng)民的收入水平看，還不具備靠自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力實(shí)現(xiàn)社會保障的基礎(chǔ)。特別是部分農(nóng)村還呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)社會衰敗跡象。伴隨城市化進(jìn)展，農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進(jìn)程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。農(nóng)民工為了改變自身的生存狀況，離開家鄉(xiāng)外出打工，致使他們的生活更沒有保障的基礎(chǔ)。依此看來，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴(kuò)大，導(dǎo)致矛盾加劇。農(nóng)村社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形勢導(dǎo)致農(nóng)村居民生活無保障的生存狀況，深刻地反映出農(nóng)村社會保障體系建立的必要性與重要性，也突出表明了農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展需要農(nóng)村生產(chǎn)力以及經(jīng)濟(jì)形勢的再提升。

圖1 2005～2009年農(nóng)民人均純收入及增長狀況Fig.1 2005～2009 growth of rural per capita net income and status

根據(jù)我國農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)狀，構(gòu)筑農(nóng)村社會保障體系是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略需要和基本保障，這種制度安排能夠幫助消除、緩解和應(yīng)付這些威脅及其對貧困農(nóng)民基本生計安全的影響，要包括正規(guī)的制度安排和非正規(guī)的制度安排。我國的社會安全網(wǎng)則外延為社會保障制度安排的社會安全網(wǎng)。除了強(qiáng)調(diào)給貧困群體以有形的保障，如各類保險、救助、補(bǔ)貼等外，更強(qiáng)調(diào)應(yīng)給貧困群體以無形的教育(技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)及子女義務(wù)教育)和服務(wù)，強(qiáng)調(diào)防范和化解風(fēng)險，將有形供給與無形服務(wù)相搭配、事前預(yù)防與事后應(yīng)急相結(jié)合。而我國目前的農(nóng)村社會保障體系確實(shí)在為實(shí)現(xiàn)這一目的而努力，但就目前的狀況來看，不能徹底根治和解決這些現(xiàn)存的矛盾。最低生活保障制度作為農(nóng)村社會保障體系中的一個要素，已在農(nóng)村基本建立起來，但它僅解決的是貧困人口的基本生活保障，甚至有時不能解決；新型農(nóng)村合作醫(yī)療作為農(nóng)村社會保障體系中的又一要素，在農(nóng)村也已全面建立，但由于保費(fèi)低，又沒有專門的機(jī)構(gòu)管理，所以對一些大病、意外風(fēng)險農(nóng)民沒有保障；養(yǎng)老保險制度是農(nóng)村社會保障體系中的重要方面，在農(nóng)村剛剛開始試行和開展，因此目前大多數(shù)農(nóng)民都沒有養(yǎng)老的保障，基本上還是以家庭養(yǎng)老為主，這對于農(nóng)村老齡化的出現(xiàn)和核心家庭的發(fā)展無疑是有巨大壓力的；農(nóng)村救災(zāi)作為農(nóng)村社會保障的一個要素，農(nóng)村的救災(zāi)能力在不斷提高，但對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的保障幾乎也是空白；農(nóng)村社會福利在農(nóng)村社會保障體系中僅是把孤寡老人作為保障的對象，對于一般的農(nóng)民群眾是零效用。如此比較看來，農(nóng)民群眾不能沒有后顧之憂，因?yàn)樗麄冞B最基本的生老病死都保證不了，這與城市居民相比并沒有實(shí)現(xiàn)真正的平等，更何況農(nóng)村居民還要靠土地為生，靠天吃飯有一定風(fēng)險的農(nóng)業(yè)為生，在生活上也沒有根本的保障。因此，現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系目前來看并不能真正起到保障的作用，只是形成了保障體系的基本框架，而在其內(nèi)容上還需要具體地豐富、實(shí)施和落實(shí)，在社會保障體系的每一要素中都要扎實(shí)地推進(jìn)。

3 制約農(nóng)村社會保障體系的根源性因素探究

農(nóng)村社會保障體系目前不理想的因素很多，有經(jīng)濟(jì)的、政治的和民眾的，因?yàn)樯鐣Ｕ献鳛樯鐣l(fā)展的重要內(nèi)容，本身就是一個復(fù)雜的現(xiàn)象，受諸多因素的制約而影響到其作用的效果。但在我看來，制約其作用的根源性因素是組織機(jī)構(gòu)的缺失、法制的空位和政府財政投入不足。對于這幾個因素的分析可以從農(nóng)村社會保障的普遍經(jīng)驗(yàn)中可得知，在我國，農(nóng)村社會保障體系的開展并沒有統(tǒng)一的專門機(jī)構(gòu)或部門來承擔(dān)這項(xiàng)事務(wù)，也沒有專門的人員來辦理，而是由各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的辦公室人員來代辦，也叫代辦員。這與城市居民的社會保障辦理不一樣，城市居民有固定收入由自己的單位來統(tǒng)一扣除辦理，因此不需要專門的機(jī)構(gòu)來處理此業(yè)務(wù)，即使沒有固定單位的人員也由物業(yè)小區(qū)統(tǒng)一辦理。而農(nóng)村卻不同，農(nóng)村居民沒有固定的收入來源，他們需要上繳保障基金，如果沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員來辦理，就會造成許多混亂以及農(nóng)民的誤解，況且農(nóng)村在社會保障體系中還會增加農(nóng)業(yè)保險較復(fù)雜的險種，更需要專門的機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行核算和開展，類似去銀行辦理業(yè)務(wù)一樣，只不過在數(shù)量上是受限的，因此機(jī)構(gòu)的缺失勢必會成為阻礙農(nóng)村社會保障的瓶頸。在德國農(nóng)村也都有社會保障的專門機(jī)構(gòu)，在各有關(guān)政府部門宏觀層面上，農(nóng)民養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)一的立法和監(jiān)管。農(nóng)民的具體事宜由專門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦理。目前，德國有13個農(nóng)村社會保障機(jī)構(gòu)，以及全國農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)形成聯(lián)盟（GLA），該法人經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自覺接受政府的管理和監(jiān)督。

我國農(nóng)村社會保障體系開展不利的另一個重要因素是法制的空位，中國目前在農(nóng)村地區(qū)的社會保障主要是依靠政府的政策文件指導(dǎo)各級，強(qiáng)調(diào)在自愿基礎(chǔ)上開展農(nóng)村社會保障。由于政策不具有法律效力，很容易受到該國的政治、經(jīng)濟(jì)和其他變動的影響，如果農(nóng)村社會保障不能由法律約束，具有隨機(jī)性，將勢必會有一個很大的風(fēng)險。1881年，德國首次以“皇帝詔書”形式頒布了“社會保障法[6]”，首開先例地使社會保障制度和按照各自的社會保障內(nèi)容立法，在1957年頒布了“農(nóng)民老年救濟(jì)法”，這標(biāo)志著以一個獨(dú)立的、全面的農(nóng)村社會保障法律制度的建立德國人已經(jīng)邁出了關(guān)鍵的一步。美國在1935年發(fā)展了“社會保障法”，英國在1946年制定了“社會保障法”，在日本1971推出了“農(nóng)民養(yǎng)老基金法”。國際組織也有相應(yīng)的法律規(guī)定，第三聯(lián)合國大會于1948年會議上通過的“世界人權(quán)宣言”第22條規(guī)定：“人作為社會中的一員，有社會保障的權(quán)利，并有權(quán)對個人尊嚴(yán)和人格的自由發(fā)展的要求?！币虼?，以法律形式確立和促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度是國際慣例，西方國家，在建立社會保障體系過程中，有一個共同點(diǎn)，就是都以法律形式確立和促進(jìn)其發(fā)展。要建立社會保障制度的法律形式，一方面，使社會保障的權(quán)利、義務(wù)明確，體現(xiàn)其權(quán)威性和約束力的責(zé)任主體；另一方面，為自己帶來的社會保障主體權(quán)利和義務(wù)有明確的預(yù)期，有利于確保社會安全以及連續(xù)性和確定性的穩(wěn)定。因此，借鑒許多西方國家的做法應(yīng)該迅速建立健全農(nóng)村社會保障的法律制度，以確保農(nóng)村社會保障的規(guī)范和實(shí)施，以便在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。

政府財政投入是建立農(nóng)村社會保障體系的可靠保證。政府應(yīng)當(dāng)積極承擔(dān)起農(nóng)村社會保障的財政責(zé)任，這也是發(fā)達(dá)國家提供的一個重要體驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計，在西方發(fā)達(dá)國家，社會保障占國家財政收入約為45%[7]。德國從1991年至2001年10年間，政府加大了對社會保障的財政補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)人口增長了5.5倍。日本農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度，為低收入者豁免付款義務(wù)以及國庫退休金成本的1/3由國家設(shè)立。甚至發(fā)展中國家，印度也于1988年為農(nóng)村低收入者國家免費(fèi)提供人身保險。相比之下中國的改革開放近30年的社會保障體系實(shí)踐，顯然有重視城市忽視農(nóng)村的現(xiàn)象，對農(nóng)村社會保障的投入太小。民事事務(wù)部于1992年頒布了“縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案”規(guī)定：農(nóng)村社會保障制度的融資“堅(jiān)持以個人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則”。只有在這種狀態(tài)下的政策，但沒有實(shí)質(zhì)性經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險幾乎成了一個“個人儲蓄和保險”。此外，保費(fèi)由政府支付，但也從農(nóng)民自身那提取基金的管理和運(yùn)作，這使得農(nóng)村社會保障資金的運(yùn)轉(zhuǎn)很糟糕。隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會和諧與穩(wěn)定的現(xiàn)狀，中國一直處在社會主義新農(nóng)村建設(shè)的過程中，迎來了實(shí)施“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段。近幾年，中國財政收入增長的步伐也在不斷加快。在5年時間里，從1萬億到2萬億元。在短短兩年時間里，從2萬億到3萬億元。2006年中央財政收入近4萬億元，這表明，現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)大幅度增加社會保障，不僅是絕對必要的，而且是完全可能的。因此，我們應(yīng)利用立法明確中央和地方政府在農(nóng)村社會保障體系中的重大責(zé)任是一個趨勢，有效地提高和確保農(nóng)村社會保障事業(yè)的順利發(fā)展。

［1］中國社會科學(xué)院.2011年《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書》［M］.北京：中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

［2］宋斌文.略論構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障體系的總體思路［J］.財經(jīng)論叢，2007(1)：39-40.

［3］庹國柱，王國軍.中國農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村社會保障制度研究［M］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2004.

［4］《馬克思恩格斯全集》，第23卷［M］.北京：人民出版社，1974.

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［6］王瓊.我國農(nóng)村社會保障的國際比較研究［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2005（2）：25-26.

［7］梁宏志.農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的障礙研究［J］.華東經(jīng)濟(jì)管理，2010（5）：46-47.