新階段新背景下中國社保體系的完善與創(chuàng)新

王洪春

新階段新背景下中國社保體系的完善與創(chuàng)新

王洪春

一、新階段新背景

目前，在國內(nèi)，我國正處于社會主義的新階段；在國際上，我國正處于國際較大變化的新背景。

（一）新階段

我國的社會主義建設(shè)，已經(jīng)呈現(xiàn)一系列新的階段性特征。

第一，我國經(jīng)濟實力顯著增強，但是生產(chǎn)力水平總體上還不高，自主創(chuàng)新能力還不強，長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型增長方式尚未根本改變。根據(jù)世界銀行發(fā)展報告，依據(jù)1999年人均收入水平，我國在1999年首次進(jìn)入下中等收入水平的國家

（世界銀行：《2000/2001年世界發(fā)展報告》，中國財政經(jīng)濟出版社2001年版第338頁），至今還是下中等收入國家。

第二，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，但是影響發(fā)展的體制障礙依然存在，改革攻堅面臨深層次矛盾和問題。

第三，人民生活總體上達(dá)到小康水平，但是收入分配差距拉大趨勢還未根本扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)貧困人口和低收入人口還有相當(dāng)數(shù)量。如果按照國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，貧困人口還會有較大增加，統(tǒng)籌兼顧各方面利益難度加大。

第四，協(xié)調(diào)發(fā)展取得顯著成績，但是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展滯后的局面尚未改變，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)十分艱巨。

第五，社會主義民主政治不斷發(fā)展、依法治國基本方略扎實貫徹，但是民主法制建設(shè)狀況和速度，與擴大人民民主和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，政治體制改革需要繼續(xù)深化。

第六，社會活力顯著增強，但是，社會建設(shè)和管理仍然面臨諸多新課題，社會管理以及精確管理都提高到新的要求高度。

第七，對外開放日益擴大，同時面臨的國際競爭日趨激烈，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟和科技上占優(yōu)勢的壓力長期存在?？梢灶A(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險增多，統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的難度加大。

第八，人口老齡化速度加快。根據(jù)第六次全國人口普查最新數(shù)據(jù)，2010年，中國60歲以上人口達(dá)1.78億，占了總?cè)丝诘?3.3%；65歲及以上人口為1.188億人，占總?cè)丝?.87%。同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升 1.91個百分點。據(jù)有關(guān)預(yù)測，到2040年前后，中國老年人口將達(dá)到4億人的峰值，占總?cè)丝诘?1%左右。

新階段的這些特征，為我國社會保障制度的完善、創(chuàng)新提供物質(zhì)基礎(chǔ)和條件，同時也提出了要求和挑戰(zhàn)。

（二）新背景

縱觀世界發(fā)展態(tài)勢，我國面臨著新的國際背景。

第一，發(fā)達(dá)國家由于經(jīng)濟發(fā)展遲緩和人口老齡化負(fù)擔(dān)加重等原因而債臺高筑，甚至面臨國家破產(chǎn)的困境。如今，發(fā)達(dá)國家的主權(quán)債務(wù)危機已經(jīng)是愈演愈烈。葡萄牙、愛爾蘭、希臘、西班牙四個國家的國家債務(wù)負(fù)擔(dān)十分嚴(yán)重，再加上意大利，其總債務(wù)達(dá)到了3萬億歐元，其中50%存在違約風(fēng)險。其他幾個大國也面臨著債務(wù)危機，美國主權(quán)信用已遭到降級，英國和法國等也面臨主權(quán)信用降級。

第二，部分發(fā)達(dá)國家由于收入低下、房價高漲和青年人失業(yè)嚴(yán)重等原因而發(fā)生嚴(yán)重騷亂。2010年以來，發(fā)生類似騷亂的國家有法國、英國、以色列。美國民眾也發(fā)起了“占領(lǐng)華爾街”的示威游行，一些人高呼“要工作！要工作”！

第三，在部分發(fā)展中國家，尤其是在部分阿拉伯國家，由于居民收入長期兩極分化、經(jīng)濟發(fā)展緩慢，以及經(jīng)濟與政治改革嚴(yán)重滯后等原因，導(dǎo)致國內(nèi)長期動蕩，經(jīng)濟發(fā)展停滯，甚至倒退。突尼斯、埃及、敘利亞、利比亞等國家，先后陷入動蕩和政權(quán)變更的復(fù)雜過程。

盡管上述導(dǎo)致國家劇變的原因有許多，但是高物價、高房價、高失業(yè)率以及社會保障沒有發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用，是一個普遍性的、基礎(chǔ)性的原因。

二、我國社會保障制度建設(shè)的成就與問題

（一）我國社會保障制度建設(shè)的主要成就

我國社會保障制度建設(shè)已經(jīng)取得了很大的成就，甚至可以說是世界矚目，可以概括為以下幾個主要方面。

第一，社會保障項目體系基本形成。目前，涵蓋各個人口群體的社會保障項目都已經(jīng)建立，在城市，有職工的社會保障項目、城鎮(zhèn)居民的社會保障項目、低收入家庭的社會保障項目；在農(nóng)村，有農(nóng)民的基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險、五保戶和低收入家庭的社會保障項目；還有軍人社會保障項目、各種民間性的慈善救助項目。所以，從項目本身來看，社會保障體系已經(jīng)形成。

第二，社會保障管理體系逐步理順。自1998年以來，我國城鄉(xiāng)社會保障體系逐步理順。城鄉(xiāng)社會保險主要由人力資源和社會保障部主管，城鄉(xiāng)社會救助和社會福利由民政部主管，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障主要由衛(wèi)生部主管，住房保障主要由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主管，軍人社會保障的不同項目主要由民政部和軍隊部門分別主管，企業(yè)年金由企業(yè)自管，并由人力資源和社會保障部及中國證監(jiān)會等監(jiān)管。國務(wù)院扶貧辦、工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)等半官方機構(gòu)參與相關(guān)人口群體的社會救助和社會福利工作，慈善機構(gòu)參與社會救助和社會福利工作。

第三，社會保障制度覆蓋范圍迅速擴大。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)推算，我國參加城鎮(zhèn)各類社會保險的人數(shù)至少達(dá)到4.32億人，參加農(nóng)村新農(nóng)合的人數(shù)達(dá)到8.32億人，合計為12.64億人，這個數(shù)字基本可以涵蓋參加新農(nóng)保的人數(shù)1.03億、得到城鄉(xiāng)最低社會保障救助和農(nóng)村五保戶救助的人數(shù)0.81億?？梢钥隙?，在今后兩年內(nèi)，我國社會保障將覆蓋絕大多數(shù)人口。

第四，社會保障基金積累初具規(guī)模。2010年末，全國城鎮(zhèn)職工五項社會保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險基金資產(chǎn)總額23,886億元（含個人賬戶委托運營366億元）。新農(nóng)保試點基金累計結(jié)存423億元，新農(nóng)合在300億元左右（2009年底數(shù)字），企業(yè)年金基金累計結(jié)存2809億元，全國社會保障基金理事會直接擁有的基金是7809億元（不含個人賬戶委托運營366億元）。各項合計約3.5萬億元，還有地方性、行業(yè)性互助保障項目的基金，民間性慈善基金等沒有計算在內(nèi)。隨著新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展，社會保障基金還將持續(xù)大幅度增加。

（二）我國社會保障制度建設(shè)的主要問題

第一，對于如何做到社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，還缺乏應(yīng)有的制度安排和制度約束。在任何一本中國社會保障學(xué)的教科書上，都會講到社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。但是如何做到和衡量社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，還一直是一個懸而未決的問題。

第二，社會保障項目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”的問題較為突出。在中國社會保障制度建立和發(fā)展過程中，出現(xiàn)了嚴(yán)重的碎片化的現(xiàn)象，即不同人口群體不同地區(qū)的同一類別的社會保障項目，存在一定的銜接困難雖然社會保險法對此問題有了一定的規(guī)范，但是仍然沒有徹底解決。這一方面給參保人帶來身份轉(zhuǎn)換的困難；另一方面，也造成不應(yīng)出現(xiàn)的利益攀比現(xiàn)象。

第三，社會保障管理體系還存在不順暢的問題。這主要表現(xiàn)為：新農(nóng)合在部分地區(qū)是由衛(wèi)生部門主管，在另一部分地區(qū)是由人保部門主管；城鎮(zhèn)職工基本社會保險費，在部分地區(qū)是由人保部門征繳，在另一部分地區(qū)是由稅務(wù)部門征繳。

第四，社會保障基金積累與保值增值缺乏統(tǒng)籌安排。到2010年底，全國城鎮(zhèn)職工基本社會保險基金23,886億元當(dāng)中，各級政府財政專戶存款20,319億元，各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)支出賬戶和其他銀行存款1416億元，暫付款751億元，債券投資369億元，個人賬戶委托運營366億元，協(xié)議存款665億元。只有13個省級地區(qū)開展個人賬戶基金做實的試點，其他地區(qū)還沒有具體計劃安排，投資渠道仍然較為狹窄，并且，只有9個省級地區(qū)個人賬戶基金委托給全國社會保障基金進(jìn)行投資，收益高于銀行存款。這對于其他地區(qū)擁有個人賬戶的參保者來說，是一種不公平。

三、中國社會保障制度完善與創(chuàng)新的對策思考

中國社會保障制度雖然已經(jīng)取得舉世矚目的成就，但是，根據(jù)國內(nèi)外多年來的相關(guān)經(jīng)驗和教訓(xùn)，尤其是最近高福利國家的教訓(xùn)，我國的社會保障制度還需要與時俱進(jìn)，不斷完善和創(chuàng)新。

（一）建立社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的可量化和動態(tài)化的關(guān)系

第一，社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不應(yīng)當(dāng)僅僅作為一個模糊的原則，而應(yīng)當(dāng)是一個可以量化的關(guān)系。即在宏觀層面，社會保障開支的增長速度與GDP增長速度應(yīng)當(dāng)有一個合理的變動區(qū)域，社會保障開支額占財政支出額、占GDP總額都應(yīng)當(dāng)有一個控制范圍。在微觀層面，低收入階層的收入水平應(yīng)當(dāng)隨著經(jīng)濟發(fā)展而相應(yīng)提高，最低生活保障水平等應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟發(fā)展水平保持聯(lián)動性，等等。

第二，社會保障水平與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的，并且應(yīng)當(dāng)是適度分離的，不是亦步亦趨的關(guān)系。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展速度較快時，社會保障的水平應(yīng)當(dāng)適度滯后；當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平遲緩或者倒退時，社會保障水平應(yīng)當(dāng)適度超前。但是當(dāng)今主要發(fā)達(dá)國家卻表現(xiàn)出相反的格局：當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平較快時，社會保障水平提高更快；當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展停滯時，社會保障水平也跟著滑坡。因為目前一些國家的實際狀況是：越是經(jīng)濟發(fā)展停滯嚴(yán)重的國家，越是在大力削減社會保障開支。這也是發(fā)達(dá)國家社會保障在目前表現(xiàn)出來的一個教訓(xùn)。

（二）大力解決社會保障項目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”的問題

我國社會保障項目“碎片化”和地區(qū)“板塊化”，既有歷史遺留問題，也有新項目設(shè)立帶來的問題。但是，現(xiàn)在確實到了大力解決的時候了。

首先，應(yīng)當(dāng)徹底打通“碎片化”相互銜接的通道，以及地區(qū)“板塊化”相互銜接的通道。不要像現(xiàn)在這樣，個人轉(zhuǎn)移社會保險基金，還允許移出地政府截留一部分。

其次，選擇時機，合并部分社會保障項目，比如合并農(nóng)民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，合并農(nóng)民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。

再次，一定要提高社會保險項目的統(tǒng)籌層次。省級統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)盡快實現(xiàn)，全國統(tǒng)籌要有時間表。

（三）合理解決社會保障管理體系不順暢的問題

同一個社會保障項目，應(yīng)當(dāng)由同一個部門管理，不可在不同的地區(qū)由不同的部門管理。否則，會產(chǎn)生一些不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的問題：一個部門如何給另一個部門下發(fā)政策、指示等？制度、機制、標(biāo)準(zhǔn)等如何統(tǒng)一？在項目試點期間，可能出現(xiàn)一個社會保障項目在不同地區(qū)由不同的部門主管的情況，對此應(yīng)當(dāng)及時調(diào)研，分析利弊，及時解決。

例如，根據(jù)層出不窮的醫(yī)療騙保案件，城鄉(xiāng)各類醫(yī)療社會保險應(yīng)當(dāng)由人保部門主管，尤其是醫(yī)療保險基金的監(jiān)管、控制等應(yīng)當(dāng)由人保部門主管。因為，病人與醫(yī)生合謀的可能性較大，病人、醫(yī)生、醫(yī)院三方合謀的可能性較大，醫(yī)院與主管部門衛(wèi)生部門合謀以及衛(wèi)生部門遷就醫(yī)院的可能性也較大。但是，病人、醫(yī)生、醫(yī)院，單方或者多方與人保部門下屬的醫(yī)?；鸸芾頇C構(gòu)合謀的可能性較小。當(dāng)然，醫(yī)療保險制度的有效實施，也需要醫(yī)院和衛(wèi)生部門的配合。

（四）做大做強社會保障基金

首先，社會保障基金需要繼續(xù)做大。我國社會保障基金雖然至少有35,227億元，但是人均只有約2600元，即使再翻一番，人均也不過擁有約5200元，并且在不同人口群體當(dāng)中分布極為不均。在發(fā)達(dá)國家，雖然由財政直接支付的社會保障開支目前遭到了削減，但是，由繳費形成的社會保障基金還是擁有大量資產(chǎn)。一些中等收入國家也擁有大量社會保障基金。僅從養(yǎng)老金資產(chǎn)看，2010年底，全球公共部門和私營部門養(yǎng)老金資產(chǎn)為31.1萬億美元，全球人均為4507美元（當(dāng)然，仍然是分布十分不均），這一平均數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國社會保障基金的人均額。

其次，社會保障基金需要做強。這里主要是指加大投資政策的調(diào)整。第一，個人賬戶基金應(yīng)當(dāng)盡快全部進(jìn)行直接投資或者繼續(xù)委托投資。第二，擴大投資渠道，可以參與實業(yè)投資。第三，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)當(dāng)建立全國社會保障銀行，以社會保險基金為主。

作者：安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院教授

（責(zé)編/張立新）