開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)研究——以廈門市海滄臺(tái)商投資區(qū)為例

謝正觀 鄭仰陽

(中國科學(xué)院研究生院資源與環(huán)境學(xué)院，北京100049)

開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體，與區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要力量。但近年來，我國的許多開發(fā)區(qū)在土地利用和管理中呈現(xiàn)出重?cái)U(kuò)張輕挖潛、重規(guī)模輕效率、重引資輕規(guī)劃等特征［1－2］，其集中表現(xiàn)在開發(fā)區(qū)用地鋪張、土地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重，以及土地產(chǎn)出率低;小規(guī)模開發(fā)區(qū)數(shù)量多，缺乏規(guī)劃，布局不合理等［3］。開發(fā)區(qū)需要建立集約高效的用地模式。

1 國內(nèi)外研究概述

國外對(duì)土地集約利用評(píng)價(jià)的研究，主要的對(duì)象都是城市土地，影響也涉及到國外工業(yè)園區(qū)以及產(chǎn)業(yè)空間的土地集約利用。為了評(píng)價(jià)土地的最大開發(fā)強(qiáng)度，F(xiàn)onsecahe和Rory曾提出一套衡量土地開發(fā)效率的評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括密度、基地系數(shù)(即容積率)、建筑密度、空地、建筑高度和建筑后退距離等，并用圖解法來分析確定土地的最大開發(fā)利用強(qiáng)度［3］。

由于開發(fā)區(qū)在我國是實(shí)行優(yōu)先鼓勵(lì)工業(yè)建設(shè)的特殊區(qū)域，因此我國的學(xué)者針對(duì)開發(fā)區(qū)的土地集約利用做了很多研究。張鋒［4］、張統(tǒng)生［5］、王昆［6］等各自提出了關(guān)于開發(fā)區(qū)土地集約利用不同的內(nèi)涵。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究上，一方面有廖平凡等［7－8］根據(jù)國土資源部發(fā)布的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》中的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究工作，另一方面，翟文俠等［9－12］學(xué)者根據(jù)不同開發(fā)區(qū)的實(shí)際情況，運(yùn)用特爾斐法和主成分分析法，選取不同的指標(biāo)來構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，比較側(cè)重于開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。

我國現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系多從土地利用結(jié)構(gòu)、投入產(chǎn)出、管理等角度選取指標(biāo)，各有側(cè)重。但在實(shí)際應(yīng)用中，由于各個(gè)開發(fā)區(qū)類別不同，所處區(qū)位不同，面積大小不一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，因此很難用同一套指標(biāo)體系來考察所有開發(fā)區(qū)的土地集約利用實(shí)際情況。本文根據(jù)廈門市海滄臺(tái)商投資區(qū)的具體情況，對(duì)其土地集體利用程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2 海滄臺(tái)商投資區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)

2．1 概況

廈門市海滄臺(tái)商投資區(qū)(以下簡(jiǎn)稱投資區(qū))地處廈門市西南部，位于海滄區(qū)內(nèi)，規(guī)劃開發(fā)面積達(dá)100km2，是廈門市獲準(zhǔn)設(shè)立的中國面積最大的臺(tái)商投資區(qū)。由于投資區(qū)北部為林地，南部沿海區(qū)域?yàn)楦劭诩芭涮自O(shè)施，東部新陽片區(qū)以居住區(qū)為主，故本次評(píng)價(jià)范圍選取投資區(qū)中部，評(píng)價(jià)范圍總用地面積為63.16km2。其中，已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積 26.85km2，未建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積29.61km2，不可建設(shè)土地面積6.7km2。

2．2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

2．2．1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

根據(jù)海滄臺(tái)商投資區(qū)土地利用現(xiàn)狀，參照國土資源部發(fā)布的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》(試行)［13］，選取土地利用狀況、用地效益和管理績(jī)效3個(gè)目標(biāo)層，土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地跟蹤管理績(jī)效、土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度等6個(gè)子目標(biāo)層以及土地供應(yīng)率等13個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)(見表1)。

2．2．2 評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重值和理想值的確定

評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重值是依據(jù)評(píng)價(jià)的目標(biāo)、子目標(biāo)、指標(biāo)對(duì)開發(fā)區(qū)土地集約利用的影響程度而確定的。理想值為開發(fā)區(qū)土地集約利用各評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)達(dá)到的理想水平，依照集約用地的原則，在符合有關(guān)法律法規(guī)、國家和地方制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃等要求的前提下，結(jié)合開發(fā)區(qū)實(shí)際確定。

本次評(píng)價(jià)中的指標(biāo)權(quán)重值采用德爾菲法確定。由來自海滄土地管理部門的6位專家和科研設(shè)計(jì)單位5位專家，共11位專家進(jìn)行輪番打分確定。參與打分的專家熟悉廈門和投資區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地利用狀和城市建設(shè);打分在互不協(xié)商的情況下獨(dú)立進(jìn)行，并附有評(píng)價(jià)工作背景材料及相關(guān)說明。11位專家進(jìn)行3輪打分(從第二輪起參考上一輪打分結(jié)果)，并選取最終結(jié)果(見表1)。

在理想值的確定過程中，部分指標(biāo)涉及到國家、區(qū)域、投資區(qū)等國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等目標(biāo)，需要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、有關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)政策等，在分析土地利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上來確定理想值。因此，在本次評(píng)價(jià)中分別采用了目標(biāo)值法、發(fā)展趨勢(shì)估計(jì)法、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)逼近法和德爾菲法等這幾種方法中的一種或兩種以上結(jié)合，確定指標(biāo)的理想值(見表1)。

表1 海滄臺(tái)商投資區(qū)土地集約利用程度評(píng)價(jià)指標(biāo)、權(quán)重及結(jié)果

2．2．3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化及計(jì)算方法

投資區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化采用理想值比例推算法，以指標(biāo)實(shí)現(xiàn)度分值進(jìn)行度量。其計(jì)算公式如下:

式中:Sijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值;

Xijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的現(xiàn)狀值;

Tijk——i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的理想值。

評(píng)價(jià)采用多因素加權(quán)平均值法計(jì)算海滄臺(tái)商投資區(qū)土地集約利用的子目標(biāo)分值、目標(biāo)分值及綜合分值。

開發(fā)區(qū)土地利用集約度各子目標(biāo)分值按照以下公式計(jì)算:

式中:Fij—— i目標(biāo)j子目標(biāo)的土地利用集約度分值;

Sijk—— i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度分值;

Wijk—— i目標(biāo)j子目標(biāo)k指標(biāo)相對(duì)j子目標(biāo)的權(quán)重值;

n—— 指標(biāo)個(gè)數(shù)。

開發(fā)區(qū)土地利用集約度目標(biāo)分值按照以下公式計(jì)算:

式中:Fi——i目標(biāo)的土地利用集約度分值;

Fij——i目標(biāo)j子目標(biāo)的土地利用集約度分值;

Wij——i目標(biāo)j子目標(biāo)相對(duì)i目標(biāo)的權(quán)重值;

n—— 子目標(biāo)個(gè)數(shù)。

開發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值按照以下公式計(jì)算:

式中:F——土地利用集約度綜合分值;

Fi—— i目標(biāo)的土地利用集約度分值;

Wi——i目標(biāo)的權(quán)重值;

n—— 目標(biāo)個(gè)數(shù)。

3 評(píng)價(jià)結(jié)果及分析

通過以上方法，根據(jù)對(duì)各目標(biāo)分值及子目標(biāo)分值的計(jì)算(見表1)，最終得到投資區(qū)土地利用集約度綜合分值為88．06，其中用地效益目標(biāo)和土地利用狀況目標(biāo)分值較高，管理績(jī)效目標(biāo)分值較低，具體分析如下。

3．1 土地利用狀況分析

開發(fā)區(qū)土地利用程度較高，土地利用程度的目標(biāo)分值為86．04，但土地利用強(qiáng)度尤其是工業(yè)用地強(qiáng)度較低，土地利用強(qiáng)度子目標(biāo)分值為78．12。這是由于使用獨(dú)立地塊的企業(yè)多建設(shè)單層廠房所造成的，特別是使用自建廠房的企業(yè)都占用較大的用地，且在廠區(qū)內(nèi)部留有大面積的預(yù)留地，土地沒有得到充分的利用。另外，開發(fā)區(qū)內(nèi)多為石化企業(yè)，廠區(qū)內(nèi)儲(chǔ)油罐林立，導(dǎo)致容積率和建筑密度較低，其建筑密度和工業(yè)用地綜合容積率兩項(xiàng)的實(shí)現(xiàn)度分值分別只有73和70。石化企業(yè)現(xiàn)已逐步遷出海滄區(qū)，未來應(yīng)加快對(duì)企業(yè)遺留廠房的拆除工作并盡快確定土地用途，加強(qiáng)開發(fā)強(qiáng)度的管制。

3．2 用地效益分析

評(píng)價(jià)體系中用地效益分值達(dá)到了98．16，這是因?yàn)閰^(qū)內(nèi)現(xiàn)有的企業(yè)大多是從事石油化工類、電子產(chǎn)品制造類等高投入高回報(bào)的行業(yè)，所以開發(fā)區(qū)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益較高。由于金融危機(jī)對(duì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)在一定程度上造成了影響，例如翔鷺石化的工業(yè)總產(chǎn)值近兩年就下降了約23%，因此用地效益分值相對(duì)于理想值(100)，仍然有提升的空間。

3．3 管理績(jī)效分析

評(píng)價(jià)體系中管理績(jī)效目標(biāo)的分值為73．71，成為制約開發(fā)區(qū)土地利用集約度提升的最主要因素。到期項(xiàng)目用地處置率和閑置土地處置率兩項(xiàng)分值分別只有56和49，導(dǎo)致土地跟蹤管理績(jī)效子目標(biāo)分值為52．64，但該子目標(biāo)權(quán)重卻達(dá)到0．57，從而影響了管理績(jī)效的目標(biāo)分值。造成土地閑置率居高不下的原因主要是由于PX項(xiàng)目①P X項(xiàng)目是2006年廈門市引進(jìn)的一項(xiàng)總投資額108億元人民幣的對(duì)二甲苯化工項(xiàng)目，該項(xiàng)目于2006年11月開工，原計(jì)劃2008年投產(chǎn)，后因污染排放的問題遭民眾反對(duì)，目前已遷址漳州。海滄分區(qū)規(guī)劃已將原址規(guī)劃為倉儲(chǔ)物流用地。遷出海滄、T項(xiàng)目②T項(xiàng)目是富士康集團(tuán)在海滄投資的一個(gè)電子信息產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，原計(jì)劃在海滄區(qū)投資300億元建立鴻海產(chǎn)業(yè)園，打造一個(gè)龐大的光電產(chǎn)業(yè)集群，但金融危機(jī)的猝然而至，讓這個(gè)籌備了數(shù)年的項(xiàng)目暫時(shí)擱淺，目前仍無明確的消息。因金融危機(jī)暫停，原先已批的土地沒有開工建設(shè)，造成約473 hm土地的閑置。雖然相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)做出相應(yīng)的調(diào)整，但實(shí)際進(jìn)展緩慢。因此，土地管理部門需要加大對(duì)閑置土地和到期用地項(xiàng)目土地的監(jiān)管力度。此外，海滄區(qū)自2004年起開始實(shí)行土地“招拍掛”制度，在2008年開始進(jìn)入快速發(fā)展階段。近兩年，投資區(qū)土地“招拍掛”實(shí)現(xiàn)率達(dá)到了90%，土地供應(yīng)市場(chǎng)化程度子目標(biāo)分值達(dá)到93，土地的市場(chǎng)化供應(yīng)取得了較好的效果，也提高了其土地的管理績(jī)效，并在一定程度上避免了管理績(jī)效分值的進(jìn)一步下降。

總體而言，海滄臺(tái)商投資區(qū)的土地利用屬于相對(duì)集約的水平(見表2)，在等級(jí)體系中屬于Ⅲ級(jí)，土地集約利用基本達(dá)到要求，但土地資源潛力未充分發(fā)揮。這可以通過合理規(guī)劃尚可供應(yīng)土地、閑置土地，以及提高工業(yè)用地綜合容積率和建筑系數(shù)來挖潛土地集約利用潛力。因此一方面要加強(qiáng)對(duì)工業(yè)企業(yè)開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的控制，另一方面也要在今后的規(guī)劃中引導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)和落實(shí)，避免土地的閑置。

表2 土地集約利用度等級(jí)體系

4 建議與對(duì)策

4．1 規(guī)劃控制

科學(xué)制定和實(shí)施土地利用規(guī)劃，明確不同地段的土地用途、設(shè)施配套和發(fā)展目標(biāo)，確保土地的高效利用。例如，在規(guī)劃中進(jìn)行分區(qū)管制是比較好的解決方法，也是西方國家普遍實(shí)行的方法［15］。對(duì)于海滄臺(tái)商投資區(qū)來說，可以通過將其分為土地集約利用潛力高挖潛區(qū)、中挖潛區(qū)、低挖潛區(qū)來進(jìn)行分區(qū)管制，將土地集約的規(guī)劃意圖落實(shí)在空間上。

4．2 指標(biāo)控制

指標(biāo)控制是推動(dòng)開發(fā)區(qū)土地利用從粗放外延式開發(fā)轉(zhuǎn)向集約內(nèi)涵式開發(fā)，以提高土地利用效率的重要手段。通過確定土地使用密度和容積率，來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制。管制對(duì)象集中在建筑物及其布局，同時(shí)還包括建筑物及其他構(gòu)筑物的高度、層數(shù)、規(guī)模、建筑線，最小空地率、建筑密度、最小容積率等。通過土地使用密度和容積率的確定進(jìn)行量的控制，挖潛土地面積，達(dá)到土地集約利用、提高土地使用效率的目的。

4．3 機(jī)制保障

建立動(dòng)態(tài)管理和考核機(jī)制，確定最低土地利用強(qiáng)度和投入產(chǎn)出強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)，完善政績(jī)考核指標(biāo)體系，把土地集約利用作為重要指標(biāo)加以考核;健全土地市場(chǎng)機(jī)制，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，加強(qiáng)一級(jí)市場(chǎng)的管理，搞活二級(jí)市場(chǎng)，提高土地的有償使用和“招拍掛”供應(yīng)，從而保障土地的高效使用。

4．4 政策調(diào)控

我國是政府主導(dǎo)的社會(huì)發(fā)展模式，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活具有很強(qiáng)的調(diào)控能力。因此，政策調(diào)控也是我國開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)土地集約利用的重要手段。例如，調(diào)整稅費(fèi)政策。通過提高征收開發(fā)影響稅費(fèi)的數(shù)量和種類，抑制投資區(qū)內(nèi)的淘汰產(chǎn)業(yè)(如石油化工類產(chǎn)業(yè))和限制產(chǎn)業(yè)(如制造業(yè))的發(fā)展，促進(jìn)投資區(qū)轉(zhuǎn)變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高土地的利用效率。

5 結(jié)語

開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)需要構(gòu)建完整的指標(biāo)體系和合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，加以合適的評(píng)價(jià)方法，以取得更加客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。然而，開發(fā)區(qū)土地集約利用是一個(gè)受多因素綜合作用的發(fā)展過程，不同區(qū)域和不同時(shí)間內(nèi)集約程度是不同的，而理想值的確定也會(huì)因?yàn)榈聽柗品?、發(fā)展趨勢(shì)法等方法的主觀性和滯后性而造成一定的差異。因此，土地集約利用的研究還有許多有待于改進(jìn)的地方。對(duì)于本次評(píng)價(jià)而言，筆者根據(jù)海滄臺(tái)商投資區(qū)的實(shí)際情況，以《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程(試行)》為基礎(chǔ)建立指標(biāo)體系，結(jié)合德爾菲法，評(píng)價(jià)了海滄臺(tái)商投資區(qū)土地集約利用水平。隨著投資區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境因素對(duì)土地集約利用水平的影響程度將會(huì)越來越顯著，但是本次評(píng)價(jià)指標(biāo)主要側(cè)重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對(duì)生態(tài)環(huán)境方面的內(nèi)容指標(biāo)體系未能體現(xiàn)。此外，只選取投資區(qū)中部作為評(píng)價(jià)范圍雖然是結(jié)合實(shí)際情況做出的調(diào)整，但不能衡量整個(gè)投資區(qū)的土地集約利用狀況，缺乏一定的說服力。因此，在今后對(duì)海滄臺(tái)商投資區(qū)的土地集約利用研究中，建議將投資區(qū)中部地區(qū)以外的區(qū)域納入評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，并結(jié)合綠色GDP的相關(guān)研究成果，選取開發(fā)區(qū)綠地覆蓋率和三廢排放達(dá)標(biāo)情況等指標(biāo)，完善土地集約利用指標(biāo)體系。

(編輯:王愛萍)

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