退耕還林還草工程生態(tài)補償主要關系構建與工程持續(xù)運行的對策研究

趙藝學

（1.山西大學 旅游學院，太原 030006；2.山西大學 黃土高原研究所，太原 030006）

退耕還林還草工程生態(tài)補償主要關系構建與工程持續(xù)運行的對策研究

趙藝學1，2

（1.山西大學 旅游學院，太原 030006；2.山西大學 黃土高原研究所，太原 030006）

利用系統(tǒng)和綜合理論相關的分析方法，分析了退耕還林還草生態(tài)補償的主要關系和補償與被補償的相關內容，構建了退耕還林還草生態(tài)補償之間的量化聯系。結果認為：（1）退耕區(qū)域和下游（下風向）區(qū)域是退耕還林還草工程的直接受益者和間接受益者，國家和退耕區(qū)域居民是受損者；（2）生態(tài)補償的關系所包含的內容共分為14項，其中被補償8項，補償6項，如果兩者量化關系始終處于平衡狀態(tài)，是退耕還林還草工程生態(tài)環(huán)境效益持續(xù)發(fā)展最理想的模式；（3）以流域作為水土保持效益的補償與被補償的界限，以上下風的強弱區(qū)域作為減沙效益的補償與被補償的界限，最后提出了幾點相關建議。分析結果可對維護退耕還林還草工程的成果持續(xù)發(fā)展具有一定的意義。

生態(tài)補償；退耕還林還草；相關矛盾；持續(xù)運行

生態(tài)補償關系的分析和生態(tài)補償制度的建立和實施，是退耕還林還草區(qū)和由此而產生的生態(tài)收益區(qū)在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展過程中的必然選擇。實踐證明，任何一個企業(yè)、一個區(qū)域在經濟發(fā)展的過程中，都是利用本地的一種資源或者幾種資源作為其生產產品的主要原料，或者利用本地的有利條件，外圍區(qū)域的主要原料，構成企業(yè)產品生產或者區(qū)域經濟發(fā)展的一個“聯合體”，這種“聯合體”的內部構成了直接或間接的一種潛在的價值關系。就退耕還林還草工程來看，同樣，在其工程的內部和外部（相關區(qū)域），也將構成一種直接和間接的潛在與現實的價值關系。而這種價值關系對于促進兩區(qū)的經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境發(fā)展都將產生重大的影響。因此，研究退耕還林還草工程，以及相關聯的各種關系，確定在退耕還林還草工程實施過程中的作用，不僅在理論上具有一定的意義，而且在保護退耕還林還草工程，以及鞏固其成果持續(xù)發(fā)揮其生態(tài)效益方面，都將有重要的意義。

有關生態(tài)補償及其相關內容的研究，早在19世紀70年代，就由美國麻省馬塞諸塞大學的Larsno和Mazzares第一個提出，這一理論主要用以幫助政府頒發(fā)濕地開發(fā)補償許可證的濕地快速評價模型［1－2］；自20世紀80年代以來，我國在有關生態(tài)補償研究方面許多學者也進行了研究和探索，多集中在對流域、森林和礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償研究方面［3－6］，對自然保護區(qū)、濕地、游園、退耕還林還草等［7－9］的生態(tài)補償方面也有一定的涉及，但研究成果較為零散。

1 生態(tài)補償制度的建立和實施是退耕還林還草工程效益持續(xù)發(fā)展重要的環(huán)節(jié)

2000年黨中央和國務院在長江上游和黃河中下游開展的大規(guī)模實施退耕還林還草工程是生態(tài)補償的一項重大舉措，在我國的經濟發(fā)展史和區(qū)域發(fā)展史上也是空前未有過的。這一舉措對于退耕還林還草生態(tài)補償相對滯后的理論研究也是一種巨大的推動力。

1.1 退耕還林還草生態(tài)補償產生的基礎

國務院關于進一步完善退耕還林還草政策措施的若干意見［國發(fā)〔2002〕10號］中對退耕還林還草工作“……是加強西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設和保護的重要舉措，也是貧困山區(qū)農民脫貧致富的有效途徑。”和2002年12月6日由國務院第66次常務會議通過的《退耕還林還草條例》第一條，“……優(yōu)化農村產業(yè)結構，改善生態(tài)環(huán)境”。兩個綱領性的文件和法規(guī)明確了退耕還林還草總體目標：一是生態(tài)環(huán)境建設和保護；二是區(qū)域經濟發(fā)展問題，尤其是農業(yè)經濟持續(xù)發(fā)展的問題。

退耕還林還草生態(tài)建設需要苗木、草種、勞動力等投資，還需要適應這些林草種植的土地，這些誰來投資；生態(tài)環(huán)境得以改善，經濟得以發(fā)展，這些又是誰來享受。投資與享受就構成了退耕還林還草工程的生態(tài)補償的主要矛盾關系，也是生態(tài)補償中補償與被補償最基本的內容。

1.2 退耕還林還草生態(tài)補償關系的不完善性

對于以生態(tài)環(huán)境建設為主的退耕還林還草工程已經進行了10余年，并且區(qū)域的林草建設的面積和覆蓋度均已達到了既定的目標，然而對以植被建設為主并轉入保護為主的任務才剛剛開始，任重而道遠［10］。從補償與被補償的關系角度，回顧10余年的林草植被建設和產業(yè)結構調整的歷程，補償者主體是國家，退耕還林還草區(qū)即是被補償者（從表象上看是受益者）又是補償者（貢獻出大量土地用于生態(tài)建設），而其他的相關區(qū)域卻成了既不進行生態(tài)建設投資，又純享退耕還林還草工程帶來的生態(tài)效益，這種現實的格局形成了退耕還林還草生態(tài)補償關系的嚴重失衡和不完善性，如果繼續(xù)持續(xù)這種紊亂的補償與被補償的關系，將造成退耕還林還草工程的保護功能低下，甚至造成退耕還林還草工程的破壞。

1.3 生態(tài)補償制度的建立和實施是維護退耕還林還草工程正常運行的重要環(huán)節(jié)

從前文簡要對退耕還林還草工程生態(tài)補償關系的分析中，不難看出現實在這種生態(tài)補償關系的不完善性，甚至是一種扭曲性：投資者始終為投資者，受益者始終為受益者。從辯證唯物主義的觀點來看，事物發(fā)展的過程都具有兩面性的特點，即有利的方面和不利的方面，就退耕還林還草工程及其效益所涉及到區(qū)域也好，企業(yè)也好，甚至個人也好，其個體內必然包含著投資和收益這對矛盾的統(tǒng)一方面，因此建立和完善退耕還林還草工程生態(tài)補償制度是事物（退耕還林還草工程）發(fā)展的客觀必然。生態(tài)補償制度的建立和實施，并以“誰投資，誰收益；誰收益，誰投資”為生態(tài)補償制度的基本內容，構建了退耕還林還草工程中的投資者和收益者的等同關系，這種關系對維護和推進退耕還林還草工程正常運行具有重要的作用。

2 退耕還林還草工程中生態(tài)補償關系主要對象的確定

就目前的現狀來看，在這項宏大的生態(tài)工程建設和運作過程中，誰是受益者（補償者）、誰是受損者（被補償者），從表象上來看，受益者是國家，即國家是退耕還林還草生態(tài)補償的主體，因為國家已經對退耕農民進行了退耕還林還草工程糧食和資金的補助［11］；受損者是退耕還林還草區(qū)的居民，即退耕區(qū)域的居民是退耕還林還草生態(tài)補償的客體，已經接受了國家響應的補助。而實際上長江上游和黃河上中游區(qū)域由于林草植被偏少造成的生態(tài)環(huán)境，引起的受益者和受損者并非是上述簡單的關系，而是一種錯綜復雜的矛盾關系，要理順這種關系，就需要明確退耕還林還草主要解決什么問題，在解決這些問題牽連哪些區(qū)域、部門和個人。

退耕還林還草工程主要解決的是由該區(qū)域產生的重大生態(tài)環(huán)境問題，包括水土流失、沙塵暴等，同時還要解決該區(qū)域經濟發(fā)展的問題。區(qū)域經濟發(fā)展好壞是單一涉及退耕區(qū)域內部的問題，而水土流失和沙塵暴的危害，除涉及到退耕區(qū)域外還涉及到流域下游區(qū)域和下風向區(qū)域。從上不難看出，退耕還林還草工程的直接受益者為退耕還林還草區(qū)（因為已得到退耕還林還草工程的物質和資金資助，獲得退耕后林草直接產生的生態(tài)效益），間接受益者為受水土流失影響的下游區(qū)和受沙塵暴侵襲的下風向地區(qū)；直接或間接受到影響的區(qū)域和企業(yè)包括下游（下風向）的農林牧生產部門、用水企業(yè)和城市，包括在這些區(qū)域生活和居住的所有人們。當然，在這種關系中國家應為受益最大的主體。受損者包括國家和退耕還林還草區(qū)的居民。

3 退耕還林還草工程中補償與被補償的內容與關系構建

退耕還林還草工程的補償與被補償關系主要對象確定后，我們再進一步討論誰是直接受損者，誰是直接受益者。退耕還林還草工程都要落實到一定地域的，即落實到一定條件的能夠種植林草植被的土地上，而這些土地恰恰是退耕區(qū)域居民種植的坡耕地，直接損失的是多年依賴的能夠為其生產或多或少糧食的土地，而直接受益的還是退耕區(qū)域的農民，他們一方面得到國家退耕還林還草的糧食和資金的補償，另一方面又可收獲林草植被帶來的一些林、果、牧業(yè)效益，可謂即是直接受損者又是直接受益者；退耕區(qū)域的地方政府，既不是直接受益者也不是直接受損者，他們在退耕還林還草工程中，沒有得到任何物質和資金的補償，反而成了當地退耕還林還草工程的組織者和協調者，難怪諸多文獻對退耕還林還草工程中對此問題有諸多的看法。不僅如此，諸多文獻還對退耕還林還草工程的后續(xù)保護問題有較多的探討［7，12－13］，焦點聚集在，當退耕還林還草工程的任務完成后，國家相應的補助沒有了，經濟林雖然能夠生長一定的產品，也有一定的經濟效益，但在生產的過程中，仍在管理、生產量、加工和銷售等方面尚存在一定的問題，或者存在一定的未知數；如果退耕補助的糧食一旦取消，而退耕后的生態(tài)林已占用了大量的用于生產糧食的土地空間，如果退耕區(qū)域的糧食告急，生態(tài)林、草地和經濟林能否維持？這些區(qū)域是否存在嚴重的返耕問題？難以定論。因此，構筑退耕還林還草工程生態(tài)補償結構關系（圖1），對于退耕還林還草工程的運行和保護至關重要。

圖1 退耕還林還草工程區(qū)生態(tài)補償結構關系

3.1 退耕還林還草工程區(qū)生態(tài)補償的內容界定與關系構建

從上述分析中不難看出，退耕還林還草工程區(qū)生態(tài)補償屬于雙重性的，即部分屬于被補償的，部分屬于補償的。從被補償的方面分析，主要的被補償項有：a.占有農民承包生產糧食的土地，解決這部分因生態(tài)林的占用而造成糧食短缺問題；b.占用農民承包生產糧食的土地，解決這部分土地因以經濟林的占用而造成糧食短缺問題的差值，這部分可能是被補償部分或是補償部分，可用經濟林產品和糧食產品的產值來衡量，當經濟林產品的產值高于等同面積退耕還林還草前糧食產品的產值為受益部分，亦可稱為補償部分，反之當經濟林產品的產值低于等同面積退耕還林還草前糧食產品的產值為受損部分，亦稱為被補償部分。但從經濟林生產的長期過程來看，經濟林有一個林產品生產的衰敗期，還需要考慮再一次栽植的過程中的資金問題，所以，這部分我們認為為被補償項；c.苗木購置；d.勞務補償；e.管護費；f.苗木補植及勞務費；g.農民轉產補償費；h.地方政府的協調組織費和因退耕還林還草工程造成的損失等。上述部分項目國家在退耕還林還草工程伊始就已經給予了一定的補償，然而多數項目未能給予考慮。

從補償（收益）的方面分析主要有：m.林下和林果產品的收益；n.以草為牧業(yè)資源發(fā)展畜產品的收益：o.減少風沙災害獲得清潔空氣的生態(tài)收益；p.減少水土流失獲得的水資源和土壤資源等生產性生態(tài)綜合環(huán)境的變化進而發(fā)展區(qū)域農業(yè)生產的收益；r.減少水土流失造成的滑坡、泥石流自然災害的收益；s.國家對某一不良生態(tài)環(huán)境建設優(yōu)化后的效益收益等（退耕還林還草工程國家已先期投入大量的物質和資金）。

3.2 退耕還林還草工程區(qū)以外相關聯區(qū)域生態(tài)補償的內容界定與關系構建

對退耕還林還草工程區(qū)而言，其補償和被補償范圍的界限是比較明顯的，而對退耕還林還草工程區(qū)以外的相關區(qū)域的界限難以劃定。一個較大區(qū)域生態(tài)環(huán)境得以改善，其生態(tài)效益對相關區(qū)域產生的影響（諸如補充的濕度、氧氣等）難以度量。本文僅以水土流失和沙塵暴影響的區(qū)域進行分析。圖2顯示了退耕還林還草工程區(qū)以外的外圍界限和特征，其界限范圍包括退耕還林還草工程區(qū)以下的各流域和該工程區(qū)的下風向的一定范圍。其間具有單一影響區(qū)和雙重影響區(qū)。

圖2 退耕還林還草工程區(qū)外生態(tài)補償交叉與重疊關系

對水土流失造成的影響范圍主要以流域為界限，退耕還林還草，擴大林地覆蓋面積是保持水土、涵養(yǎng)水源，因此，流域以下補償（收益）的方面主要是：t.涵養(yǎng)水源下游增加清水量或發(fā)展工農業(yè)，或城市用水等收益；u.減少因水土流失造成的自然災害的生態(tài)收益。

對沙塵暴影響的區(qū)域，其界定的范圍的依據是以冬季風與退耕還林還草區(qū)的上下風向相關聯，下風向的主要補償（收益）的方面主要是：v.減少因沙塵、揚沙等天氣造成經濟損失的收益等。

3.3 退耕還林還草工程的生態(tài)補償內部統(tǒng)一與均衡

根據上述對退耕還林還草工程造成的補償和被補償的內容分析，其補償與被補償的價值關系看，兩者之間是一個相對統(tǒng)一和均衡的關系，即，補償價值與被補償價值相等，關系式為：

式中：Ki——各被補償項的被補償系數，各被補償項的系數反映了不同被補償項在被補償項關系中的權重；Qi——各被補償項的被補償值；N＝8（a，b，c，d，e，f，g，h）；kj——各補償項的補償系數，各補償項的系數反映了不同補償項在補償項關系中的權重；qj——各補償項的補償值；n＝10（m，n，o，p，r，s，t，u，v，w，其中w代表國家的補償部分）。

4 退耕還林還草工程生態(tài)補償中的界限界定

對被補償區(qū)域的界限界定的范圍是清晰的退耕還林還草區(qū)域，其補償的量值部分國家已經確定了量化指標，對于應當補償的部分尚在醞釀和探討之中，對于地方政府的協調組織費，作者認為可按照所轄區(qū)域的實際退耕面積所補償總量的一定比例考慮；因退耕還林還草工程造成的損失費，主要考慮已建工程和在建工程由于退耕還林還草工程需要停建產生的損失；退耕還林還草區(qū)農民的轉產補償費可按照退耕農戶退耕量與相應減少農戶勞動力的比例確定。

對補償的區(qū)域的界定，除退耕還林還草區(qū)域外，我們按退耕工程可能影響的兩個路徑來考慮。

（1）以流域為界限。退耕還林還草工程減少水土流失、增加徑流等產生流域效益問題與退耕還林還草區(qū)域下游區(qū)域有關，對下游由于水土流失堆積肥沃的土壤所產生的農業(yè)效益的歷史原因我們暫且不考慮，主要考慮退耕還林還草后流域清水的增加量，據此按各區(qū)域、各個行業(yè)利用河流及河流附近的地下水量給予補償；由于水土流失造成災害減少的補償量，可按照退耕還林還草后的河流洪澇災害的減少的次數和災害強度，同退耕前一定時段比較，確定補償量，其定向的補償量表達式可描述為：在降水條件基本等同的前提下，下游河流洪澇災害（包括次數和強度）較退耕前一定時段減少的幅度越大，補償量越多，減少的幅度變化不大補償量越小。

（2）以上下風向為界限。退耕還林還草解決的沙塵暴問題屬于上下風向的問題，補償的問題主要考慮退耕還林還草區(qū)在退耕還林還草后的下風向所遭受的沙塵暴、沙塵和揚沙天氣的減少量。

對補償量值的確定方面，在退耕還林還草的技術層面上，國家已對部分被補償項上有了明確的定論，但對生態(tài)效益層面上的補償與被補償問題上似乎在較長的一段時期內難以確定，但是確定的原則總體上應是以優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境因子的增加量，或以惡劣的生態(tài)環(huán)境因子（惡劣天氣）減少量為重要指標，其中部分指標（如濕度、溫度、沙塵暴、沙塵和揚沙天氣等增減量）已在大范圍內（影響區(qū)域）可以獲得，部分指標難以在大范圍內（影響區(qū)域）得到（林木的降塵量、吸收CO2量、釋放O2量的增減量），這些因子現階段只能在局部區(qū)域或在實驗中才可獲得，如果利用此方法獲取得的數據作為生態(tài)補償量估算的方法之一，可在有關區(qū)域相關部門設立有關因子的觀測站進行觀測，以此作為補償量的估算依據。

5 生態(tài)補償制度建立和實施與退耕還林還草工程生態(tài)效益的可持續(xù)發(fā)展

就目前情況來看，在全國有關區(qū)域開展浩大的退耕還林還草工程，在補償與被補償的關系中，國家成為唯一的既是補償者又是被補償者的一個主體，且就目前退耕還林還草這種補償被補償的這種簡單的關系中，退耕還林還草的成果能夠持續(xù)多久，仍是學界十分關心的重要的問題之一。因此，需要從多學科，比如從經濟學、管理學、生態(tài)學、農業(yè)經濟學等領域，深入探討生態(tài)補償中的補償與被補償的關系，以及量值方面，以長久地維護退耕還林還草所取得的偉大成果。

（1）盡快研究維護退耕還林還草工程成果的補償與被補償經濟杠桿機制，用經濟杠桿和機制來協調退耕還林還草工程主要過程的經濟問題、生態(tài)問題和利益問題。國家在維護較大區(qū)域生態(tài)環(huán)境，改善較大區(qū)域惡劣的生態(tài)環(huán)境有行使補償者的權利和義務，但不能作為唯一的補償者，建立區(qū)域間、利弊關系間的有效聯系機制，確定區(qū)域間、企業(yè)間和個人間的利弊關系的尺度，在此基礎上，研究退耕還林還草工程，維護工程成果的補償與被補償的關系，也可在退耕還林還草工程所涉及到的補償和被補償區(qū)，可率先考慮征收生態(tài)環(huán)境稅，以確保退耕還林還草成果的持續(xù)發(fā)展和相關區(qū)域（企業(yè)、個人）的生態(tài)（或資源）利益不斷增長的需要。

（2）正確處理好補償與被補償區(qū)、補償與被補償區(qū)內、外部，各部門、個人之間的關系。有文獻分析了在退耕還林還草的過程中，其補助資金直接到退耕農戶，減少了中間環(huán)節(jié)，真正發(fā)揮了退耕還林還草工程資金的效率。但是，由于退耕還林還草工程尚需要縣級政府予以規(guī)劃和協調，而恰恰縣級政府有沒有任何用于該工程使用的協調費等，因此表現出縣級政府有關單位工作難度大，或工作效率低，或應付工作等局面。實施退耕還林還草工程補償與被補償的經濟杠桿機制，要科學地合理地分配各部門、各企業(yè)和個人之間的資金比例。

（3）持續(xù)穩(wěn)定退耕還林還草區(qū)域農戶的最低生活保障，通過林草的增值的過程實行補助資金滾動的機制，加大退耕農戶的自身造血功能。左菁先生從法律的角度對《退耕還林還草條例》的補助年限問題提出了質疑［14］，盡管國家對退耕還林還草補助年限延長至15a，但對不同區(qū)域、不同樹種的生長時間不同，難以用同一個時間概念使其“同時化”。因此，對不同區(qū)域、不同樹種建立生長記錄檔案，隨時評估樹種生長的生長狀況，及時調整補助年限；同研究一定生態(tài)環(huán)境下的用材林的間伐和區(qū)域性的林木砍伐機制，逐步改變“種樹難，伐樹更難”的遏制種林積極性的誤區(qū)，實行林地循環(huán)式的可持續(xù)發(fā)展模式。

（4）建立生態(tài)環(huán)境主要因子的監(jiān)測力度，實施以“優(yōu)”定補的生態(tài)環(huán)境補償機制。在有條件的地方，擴大對主要生態(tài)因子的測定，如對各地沙塵暴、揚沙等天氣的發(fā)生頻度和能見度，空氣中O2、塵埃等濃度，洪水和河流泥沙的增率等主要因素的監(jiān)測，確定生態(tài)補償的量化指標。

（5）建立退耕還林還草補償的法制保障［15］。生態(tài)補償制度的建立并實施，需要法律法規(guī)作為運行的保障，因此，在建立和實施生態(tài)補償制度的過程中，要建立相應的法律法規(guī)保障，以保障退耕還林還草的成果并持續(xù)運行。

（6）建立全民護林保生態(tài)的良好風尚。退耕還林還草工程的補償與被補償的關系的確立和實施，是實現退耕還林還草工程持續(xù)發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié)，然而對退耕還林還草后期的工作仍然很艱巨，需要全社會的認識參與到護林、愛林、護草、愛草的實際工作中，因此，建立全民性的護林、護草、保生態(tài)的良好風尚，是持續(xù)發(fā)展和維護退耕還林還草工程成果的最有效的內容之一。

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Study on the Tactics of Continued Move and Its Primary Relation Construction of the Ecological Compensation for Returning the Farmland to Forestland or Grassland

ZHAO Yi－xue1，2
（1.School of Tourism，Shanxi University，Taiyuan030006，China；2.Institute of Loess Plateau，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

The main relations of ecological compensation and its essential in returning the farmland to forestland or grassland were analyzed，and the quantitative linkage between ecological compensation and returning the farmland to forestland or grassland was constructed by using the synthetic theory and the relative method.The result was as below.Firstly，the regions of converted farmland and lower reaches（or leeward）are the direct or indirect beneficiaries owing to the project of returning the famland to forestland or grassland.But both the state and the people in the area of the returning farmland are sufferers.Secondly，the essential of the ecological compensation was divided into fourteen items.Thirdly，the valley is the line of compensation and in－compensation in the benefit of water and soil conservation.But the wind region of strong or weak is the line of compensation and in－compensation in the benefit of less－sand.Finally，a number of suggestions were put forward in this paper.the results obtained above have the meaning for protecting the project of returning the farmland to forestland or grassland and its benefit.

ecologic compensation；returning the farmland to forestland or grassland；interrelated contradictory；continued move

X171.4；F316.2

A

1005－3409（2011）06－0272－05

2011－05－31

2011－06－23

山西省自然科學基金（2008011060－1）

趙藝學（1957－），男，山西絳縣人，主要研究方向：區(qū)域地理、黃土高原整治與旅游地理。E－mail：zhaoyx＠sxu.edu.cn