貧困人口分布、構(gòu)成變化視閾下的農(nóng)村扶貧政策探析——以湘西八個貧困縣為例*

●

■責(zé)編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

自1986年起，我國相繼實施了大規(guī)模的區(qū)域開發(fā)式扶貧政策（1986-1993年）、攻堅式扶貧政策（1994-2000年）和新世紀(jì)整村推進(jìn)扶貧政策（2001以來），扶貧對象已從區(qū)域性瞄準(zhǔn)，轉(zhuǎn)向縣級瞄準(zhǔn)，最后發(fā)展到村級瞄準(zhǔn)，減貧工作成績斐然。但與此同時，貧困的發(fā)生、發(fā)展與區(qū)域地理位置、自然狀況的相關(guān)性也在不斷增強，加之社會安全網(wǎng)建設(shè)對緩解貧困的作用，農(nóng)村剩余貧困人口的分布和構(gòu)成發(fā)生了深刻變化，這在客觀上要求扶貧政策作出相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化。

一、貧困人口分布、構(gòu)成的變化

（一）地緣性特征凸顯

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及扶貧工作的不斷深入，農(nóng)村貧困的空間范圍由全國性逐步向中西部自然環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和社會發(fā)展落后的區(qū)域收縮，農(nóng)村絕對貧困人口分布也由區(qū)域性大面積分布格局向小范圍集中，其分布的地緣性特征不斷顯現(xiàn)。

筆者與課題組成員深入到武陵山區(qū)貧困片，對其中瀘溪縣、鳳凰縣、花垣縣、保靖縣、古丈縣、永順縣、龍山縣和吉首市等八個貧困縣（以下簡稱“湘西八縣”）進(jìn)行了扶貧調(diào)研。1984年武陵山區(qū)貧困片的八個縣原生性貧困人口為156萬人，貧困發(fā)生率高達(dá)84%，同年八縣所處武陵山區(qū)劃定為全國十八個集中連片貧困區(qū)之一，國家予以了重點扶持。但是，20多年的扶貧開發(fā)只解決了八縣中低海拔地區(qū)的貧困狀況，扶貧開發(fā)的任務(wù)依舊十分艱巨。其主要原因：一是“貧困聚居”問題仍然嚴(yán)重。二是生計資源缺乏，脫貧難度加大。剩余貧困人口的71.3%還主要集中于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、人力資本積累水平低以及生產(chǎn)方式落后的地區(qū)（見表1、表2）。三是生計脆弱，自然因素的再生性貧困問題突出，因災(zāi)返貧人口成為新貧困人口的重要構(gòu)成部分。

（二）農(nóng)村貧困群體構(gòu)成的新變化

隨著我國計劃生育政策的推行和社會福利政策力度的加大，勞動力人口成為了貧困群體的主力，其自養(yǎng)能力和撫養(yǎng)能力的低弱已成為貧困的主要因素。從勞動力撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)來看，雖然家庭勞動力平均負(fù)擔(dān)系數(shù)達(dá)到2.02，撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)重，但在有勞動力的貧困農(nóng)戶中，勞動力負(fù)擔(dān)系數(shù)為1.82（見表3），勞動力個體的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)并不重，勞動收入少是其貧困的直接原因。

表1 2008年24個中高海拔山區(qū)貧困村的基本情況

在地緣性貧困環(huán)境下，缺少資源和收入機會是勞動力人群勞動收入及其自養(yǎng)和撫養(yǎng)能力被壓制的主要原因。但是，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，就業(yè)制度、就業(yè)機制的變化能夠為勞動力人群突破地緣性貧困困擾提供相應(yīng)的制度條件。

表2 24個中高海拔山區(qū)貧困村絕對貧困戶的家庭特征及構(gòu)成情況

二、現(xiàn)有扶貧政策分析

我國的扶貧工作已經(jīng)取得了一定的成就，但在政策方面仍然存在值得正視的若干問題。

（—）難以解決生計脆弱性問題

我國扶貧始終將解決收入貧困或解決溫飽作為核心戰(zhàn)略目標(biāo)，而不注重通過改善貧困人口的人力資源狀況來解決生計脆弱性問題。

開發(fā)式扶貧政策的核心是區(qū)域物質(zhì)資本開發(fā)扶貧，其將“貧困人口集中連片”的問題歸因于缺少“經(jīng)濟增長”所需的自然條件和物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施，認(rèn)為只要從改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施出發(fā)，促進(jìn)以當(dāng)?shù)刭Y源為基礎(chǔ)的經(jīng)濟開發(fā)，就能實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長和逐步解決區(qū)域貧困問題，而并未觸及貧困群體自身的知識、技能等人力資源開發(fā)的深層次問題，結(jié)果是貧困地區(qū)與全國在經(jīng)濟發(fā)展速度上雖然差距縮小了，但人力資源領(lǐng)域的差距及生計脆弱性問題并未得到根本性改善。

攻堅式扶貧以就地解決貧困人口溫飽問題為目標(biāo)，雖然提出了科技扶貧、教育扶貧等形式，但解決貧困人口溫飽問題的迫切性，驅(qū)動著地方政府更多地傾向于通過“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目扶貧”和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來扶貧。這就導(dǎo)致兩方面問題的存在：一是該政策只能解決貧困農(nóng)戶溫飽問題，并沒有增加其抵抗風(fēng)險的經(jīng)濟能力；二是伴隨著我國反貧困戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，貧困人口越來越多地分布在農(nóng)業(yè)自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境惡劣的地理空間和區(qū)域，其政策效果難以顯現(xiàn)，并且其局限性甚至加劇了對當(dāng)?shù)刭Y源和生存環(huán)境的掠奪和破壞。

整村推進(jìn)扶貧的著力面依然是貧困村的物質(zhì)資本開發(fā)和建設(shè)，而用于勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的扶貧資源比重卻很小甚至為零。盡管整村推進(jìn)扶貧在解決溫飽、改善基本生產(chǎn)生活條件方面成效顯著，但其扶貧對象的生計空間、生計資源尤其是阻礙脫貧的人力資源狀況并沒有得到大的改變。

表3 24個中高海拔山區(qū)貧困村絕對貧困戶的勞動力數(shù)量及其撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)情況

（二）扶貧資源和項目偏離扶貧目標(biāo)對象

開發(fā)式扶貧政策沒有直接瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶。這種經(jīng)濟增長型引致減貧戰(zhàn)略瞄準(zhǔn)的基本單位是貧困縣，并沒有具體到貧困村或貧困戶，實踐中不僅貧困戶無法直接享受國家扶貧資源，而且不具備基本條件的貧困村也不在扶貧開發(fā)之列。

攻堅式扶貧必然漏出絕對貧困農(nóng)戶。雖然攻堅式扶貧政策提出了以貧困村為基本單位，以貧困戶為扶貧的主要對象和工作重點，但實際中扶持對象的條件要求卻偏離了絕對貧困農(nóng)戶的實際狀況。盡管該戰(zhàn)略在扶貧工作瞄準(zhǔn)貧困人群方面邁進(jìn)了一步，但扶貧資源最終卻難以真正到達(dá)貧困戶。

整村推進(jìn)扶貧開發(fā)容易忽視最貧困群體的利益。一方面，盡管該政策較多地關(guān)注了最貧困群體，但由于絕對貧困農(nóng)戶在農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)中的弱勢地位，其利益的可忽略性狀況并沒有得到真正改善。另一方面，扶貧資源和項目無可避免地排斥了最貧困群體。雖然該政策所瞄準(zhǔn)的貧困群體較為清晰和準(zhǔn)確，但其政策的成功必須建立在一定的人力資源和物質(zhì)要素之上，一些貧困農(nóng)戶因不具備條件而難以從中獲益。

（三）就業(yè)援助政策空缺

我國就業(yè)制度和就業(yè)機制的重大變化為勞動力流動提供了制度條件，但是我國農(nóng)村扶貧政策過于強調(diào)通過提高生產(chǎn)能力來脫貧的做法，沒能充分地為貧困勞動力人群融入市場化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程提供援助和扶持。實踐中，地緣性貧困環(huán)境下的勞動力人口并不能主動地對工業(yè)化、城市化過程中的流動和收入機會作出反應(yīng)，尤其不具備勞動力流動和把握非農(nóng)收入機會必需的知識和技能。就武陵山區(qū)貧困片而言，文盲和半文盲占28.1%，小學(xué)程度的占43.3%，初中的占27.4%，高中及以上1.2%，家庭勞動力平均受教育年限僅4.6年；近90%的全職勞動力還基本停留在自然經(jīng)濟農(nóng)耕技術(shù)水平上，雖有近5%的全職勞動力掌握了某種技術(shù)，但是技術(shù)極為簡單，并不具備專業(yè)性和專業(yè)任職資格；而其新增就業(yè)人口未受高中教育極為普遍，其中超過20%未完成義務(wù)教育（詳見表4），初中畢業(yè)也多是直接回家務(wù)農(nóng)或外出打工，其勞動技能的獲得仍主要處于祖?zhèn)鞲附痰膽T性狀態(tài)。同時，由于地域偏遠(yuǎn)，勞動力人口與主流社會接觸機會少，社會網(wǎng)絡(luò)同質(zhì)性高，加之“貧困文化”的羈絆和阻隔，勞動力難以有效流動。即便勞動力人口實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)，也只能從事勞動簡單、勞動強度大而低收入的職業(yè)或工種，造成一些外出務(wù)工人員在強勞動力階段就處于生活困難狀態(tài)，而這種狀況也使下一代難以接受應(yīng)有的教育和培訓(xùn)，造成低文化、低技能——低競爭力——低收入的代際傳遞和循環(huán)。

三、基于貧困人口分布、構(gòu)成變化的扶貧政策取向

表4 湘西八縣農(nóng)村從業(yè)人員產(chǎn)業(yè)流動及構(gòu)成情況

國家的扶貧資源和項目必須直接瞄準(zhǔn)地緣性貧困環(huán)境下有勞動能力的貧困群體，以人力資本投資開發(fā)為核心，把面向貧困農(nóng)戶勞動力人口的能力建設(shè)置于新扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的優(yōu)先地位，把促進(jìn)貧困勞動力流動的保護(hù)性政策和優(yōu)待性措施作為扶貧政策體系建設(shè)的重點。

（一）瞄準(zhǔn)地緣性貧困農(nóng)村及其有勞動能力的貧困群體

扶貧資源和項目配置不是普惠的，應(yīng)該是固定指向貧困群體的。針對我國扶貧資源和項目偏離扶貧目標(biāo)對象的問題，近年來各地政府出臺了系列措施辦法，如扶貧資金“專戶管理，封閉運行”制、報賬制；扶貧項目公示、項目保證金、項目監(jiān)督、項目審計等制度。這些制度的創(chuàng)設(shè)和推行，確實加強了扶貧資源和項目的監(jiān)管，減少了扶貧資源挪用、滲漏等問題。針對農(nóng)村剩余貧困人口分布的地緣性特征及勞動力人群的積弱積貧狀況，如果能在扶貧效果的考核體系中納入扶貧對象的生計空間、可持續(xù)生計資源和抗風(fēng)險能力的改善結(jié)果，尤其是納入貧困戶勞動力人口參與勞動力市場所必須的基本條件和其他收入機會的改善指標(biāo)，將會極大地增強貧困落后地區(qū)政府扶貧的積極性，更好醫(yī)治扶貧資源和項目瞄準(zhǔn)上偏離扶貧目標(biāo)群體的問題。

（二）注重人力資本投資開發(fā)

貧困人口分布的地緣性特征說明：貧困是自然環(huán)境阻礙和生計資源缺失所造成的收入缺乏或生活困境?；诖?，我們不能回避就地物質(zhì)資本開發(fā)和建設(shè)扶貧的必要性，但是僅從物質(zhì)資本開發(fā)和建設(shè)上來治貧、扶貧，不僅很容易導(dǎo)致貧困農(nóng)村生計資源單一和自然環(huán)境的破壞，而且在設(shè)計和實施扶貧政策時難免會忽視貧困農(nóng)戶人力資本的開發(fā)，進(jìn)而加劇其勞動力人口的弱勢狀況。將扶貧開發(fā)重點由過去單純地重物質(zhì)資本開發(fā)建設(shè)轉(zhuǎn)向更加重人力資本投資開發(fā)，實質(zhì)上是瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶勞動力資源實施智能開發(fā)，促成有勞動能力的貧困者形成自我發(fā)展的可行能力。

能力賦予是治理貧困的根本之策，而其基礎(chǔ)就是人力資本投資開發(fā)。其必要舉措包括對于貧困農(nóng)戶“適齡從業(yè)人口”給予補償性的教育和職業(yè)技能培訓(xùn)；對于貧困農(nóng)戶基礎(chǔ)教育階段“就學(xué)人口”給予“9+2”或“12+1”教育援助，即義務(wù)教育與勞動預(yù)備制教育培訓(xùn)相銜接，對貧困農(nóng)戶未繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生強制參加1-2年的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，并予以學(xué)費全免和生活費補貼，以確保新增勞動者都能接受職業(yè)教育培訓(xùn)，借助勞動力市場機制來治貧、脫貧。

（三）加強就業(yè)援助，促進(jìn)貧困農(nóng)戶勞動力有效流動

勞動力流動或有效就業(yè)是避免貧困的一條可靠途徑。在我國現(xiàn)行的就業(yè)制度、就業(yè)新機制下，阻礙勞動力人口及其家庭脫貧的現(xiàn)實根源是勞動力流動乏力。因此，面向地緣性貧困農(nóng)村最重要的反貧困措施應(yīng)是就業(yè)援助。

知識與技能缺失是阻礙勞動力有效流動的病根。因此，就業(yè)援助政策安排，除了要包括提高勞動力就業(yè)能力的內(nèi)容外，還須包括就業(yè)機會和手段方面的內(nèi)容。其中，可以從公共扶貧資金專項支持、職、業(yè)教育、培訓(xùn)師資隊伍配置保障和就業(yè)服務(wù)保障等，設(shè)計和建立就業(yè)援助政策實施的條件性內(nèi)容和措施。同時，基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育與補償性的成人教育和職業(yè)技能培訓(xùn)可以為貧困農(nóng)戶勞動力有效流動作能力上的準(zhǔn)備。公共就業(yè)保護(hù)和扶持措施可以為貧困農(nóng)戶勞動力良性流動提供手段和機會。讓城鎮(zhèn)弱勢群體的就業(yè)保護(hù)和扶持政策最大限度地惠及農(nóng)村貧困群體，并給予貧困勞動力更具保護(hù)性、優(yōu)待性的就業(yè)扶持政策。

1.國務(wù)院扶貧辦：《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）中期評估政策報告》。

2.劉昌剛：《在全州扶貧開發(fā)工作會議上的講話》。

3.湘西自治州統(tǒng)計局：《西統(tǒng)計年鑒 2001》，2002年6月。

4.劉昌剛：《湘西開發(fā)若干問題思考》，湖南人民出版社,2009年版。

5.湘西民族職業(yè)學(xué)院：《南湘西地區(qū)扶貧培訓(xùn)模式的調(diào)查報告》。

6.韓嘉玲、孫若梅：《會發(fā)展視角下的中國農(nóng)村扶貧政策改革30年》，載《貴州社會科學(xué)》,2009年第2期。

7.湘西自治州統(tǒng)計局：《湘西統(tǒng)計年鑒2008》，2009年6月。