常州出租戶“分色”管理之爭(zhēng)

政府應(yīng)該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會(huì)價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡(jiǎn)單地包辦解決一切社會(huì)問題。

政府應(yīng)該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會(huì)價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡(jiǎn)單地包辦解決一切社會(huì)問題。

[案例]

常州公共管理創(chuàng)新引爭(zhēng)議

針對(duì)出租戶內(nèi)治安管理的“老大難”，江蘇省常州市戚墅堰區(qū)創(chuàng)新出分色管理模式。對(duì)出租房按安全系數(shù)分成重點(diǎn)戶、關(guān)注戶和放心戶，并分別掛出“紅黃藍(lán)”三色鐵牌。

此套辦法主要考量私房出租戶的六個(gè)方面因素，作為實(shí)施分級(jí)分類分色管理的主要依據(jù)：戶主是否主動(dòng)登記、督促租住人員及時(shí)辦證；是否主動(dòng)提供租住人員相關(guān)情況；每月的發(fā)案情況；鄰里關(guān)系；防范設(shè)施；環(huán)境衛(wèi)生。

對(duì)6個(gè)月內(nèi)連續(xù)兩次以上發(fā)生刑事案件的，給予“紅色”標(biāo)志，列為“重點(diǎn)戶”管理。對(duì)不主動(dòng)登記外來人口、不督促做好辦證而出租戶內(nèi)管理又較亂，發(fā)生刑事案件或存在治安隱患的，給予“黃色”標(biāo)志，列為“關(guān)注戶”管理。對(duì)于主動(dòng)做好管理工作、治安秩序良好，居住人員穩(wěn)定，在連續(xù)12個(gè)月內(nèi)未發(fā)生刑事案件、無治安隱患的出租房，給予“藍(lán)色”標(biāo)志，列為“放心戶”。

據(jù)當(dāng)?shù)鼐浇榻B，分色管理實(shí)施以來，出租房屋同比下降60%，矛盾糾紛下降45%，而且臟亂差現(xiàn)象也得到了明顯改變。但這套行之有效的新模式，卻引起了很多爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，這是對(duì)公民的公開羞辱。也有人認(rèn)為，“分色管理”涉嫌公權(quán)越位。

[碰撞]

警方：老問題需要新辦法

出租房管理一直是個(gè)難題，全國(guó)各地都存在這樣那樣的苦惱，不能因?yàn)殡y管，就不嘗試新辦法去管，公安機(jī)關(guān)并不是對(duì)所有的私有房屋設(shè)置成三六九等，只是對(duì)用以向公眾出租的房屋的安全等級(jí)做了一個(gè)規(guī)范。作為專業(yè)職能部門，警方依法履職作出安全評(píng)估并公開結(jié)果，不對(duì)租房?jī)r(jià)格作評(píng)判，價(jià)格完全由租賃雙方來定，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的原則。

有的房東為了利益最大化，不惜將一間房屋隔成很多小間，將房屋租給十幾甚至幾十個(gè)人，房間里電線隨意亂拉，搞得像蜘蛛網(wǎng)一樣，安全隱患很嚴(yán)重，這種現(xiàn)象是客觀存在的。流動(dòng)人口的流動(dòng)性很大，但是出租屋始終是在那里的，房屋安全直接影響現(xiàn)住或者下面要住的人員，以及周圍鄰居的人身財(cái)產(chǎn)安全。

以往傳統(tǒng)的做法，當(dāng)房東沒有履行法定義務(wù)，警方就依法予以處罰。但這種事后懲處的效果不理想。用“分級(jí)分色管理”，讓房東不再感到取得了租房資格就可以一勞永逸，這是將事后懲處轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪忍嵝眩Y(jié)果管理轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程管理，“大鍋飯”式管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷蛹?jí)管理，行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾頌橹鳌?/p>

租客：分色掛牌不公平

對(duì)于那些由于經(jīng)濟(jì)或房源等客觀原因而不得不選擇紅牌、黃牌出租屋的租客，分色掛牌很不公平。這些租客要忍受旁人異樣的目光，提心吊膽地過日子。由于評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中有“防范設(shè)施”、“房主配合監(jiān)管態(tài)度”這兩項(xiàng)，不法分子便可能通過紅黃色牌來確定作案地點(diǎn)。這樣一來，租客又成了直接受害者。

專家：有效未必正當(dāng)

在常州租房的外來人員不是“入侵者”，他們和常州人一樣首先是中國(guó)人，是有著平等人格尊嚴(yán)的公民。事先人為地予以身份區(qū)隔，這算不算對(duì)人格尊嚴(yán)的歧視？或許那些底層的勞動(dòng)者忙于生計(jì)無暇顧及，但作為政府機(jī)構(gòu)，如此管理是否妥當(dāng)？

據(jù)悉，常州市委書記把分色掛牌辦法在全國(guó)政法工作會(huì)議上做了相應(yīng)報(bào)告，全國(guó)很多城市去考察并“紛紛說好”。顯然，全國(guó)不少的官員在社會(huì)管理過程中奉行實(shí)用主義策略，只問效果不管方式。只要能保證外來人員不鬧事就行，至于方式是否合理，都是次要的。

客觀地講，常州這種分色管理法是有效的，但有效的東西不一定就天然帶有合法與正當(dāng)屬性。況且，這種做法的負(fù)面效應(yīng)遠(yuǎn)超其積極效果，屬于根子上的誤區(qū)。

[深度]

社會(huì)管理中的多重錯(cuò)位

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）

為何常州的分色管理模式推行以來，爭(zhēng)議頗多？針對(duì)這一案例，筆者認(rèn)為常州分色管理需要客觀面對(duì)。

首先，公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)相混淆。分色管理本身是值得肯定的，但分色管理這一針對(duì)特殊人群的管理活動(dòng)，雖然它影響了地方的治安，卻依然屬于對(duì)特殊人群的管理，是特殊形態(tài)的公共服務(wù)，準(zhǔn)確而言是社會(huì)服務(wù)，社會(huì)管理。社會(huì)服務(wù)與公共服務(wù)不同，它主要是依靠社會(huì)資源和非政府組織來完成的，所面對(duì)的是特殊群體。

以常州的分色管理為例，主要針對(duì)的是出租戶和外來務(wù)工人員（即租客），毋庸置疑，用社會(huì)服務(wù)來定位分色管理更加準(zhǔn)確。而公共服務(wù)主要是依靠公共資源和公共部門的支持來提供的，服務(wù)的對(duì)象是普遍的公民群體。譬如、教育、衛(wèi)生、道路、橋梁設(shè)施等不具有競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的產(chǎn)品。

顯然，在常州的分色管理中，出租關(guān)系的建立，除了政府的監(jiān)管，更多的是由市場(chǎng)因素所決定的，所以筆者認(rèn)為這是社會(huì)服務(wù)，而并非公共服務(wù)。

第二，管理主體的錯(cuò)位。在常州的分色管理中，問題并不在于分色管理模式是否可以操作，如果說分色管理本身提高了社區(qū)的治安，維護(hù)了出租戶與租客的利益，正如案例中所言，當(dāng)?shù)毓膊块T認(rèn)為：“分色管理實(shí)施以來，出租房屋同比下降60%，矛盾糾紛下降45%。有些出租房居民和村民在發(fā)生案件后，除安裝防盜門窗、更換門鎖外，還督促外來人員輪流值日，搞好環(huán)保衛(wèi)生工作，臟亂差現(xiàn)象得到了明顯改變，收益也有所增加?！边@表明分色管理模式作為社區(qū)管理中的又一模式創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)值得肯定。

但是，筆者認(rèn)為，常州分色管理中的另一主要問題是管理主體發(fā)生了錯(cuò)位，會(huì)直接導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)的加重和官民關(guān)系的緊張，甚至?xí)绊懙秸墓帕Α?/p>

如前文所言，既然是社會(huì)服務(wù)，與其由政府來提高這種管理與服務(wù)，不如讓有資質(zhì)、被授權(quán)，且為公民所認(rèn)可的社會(huì)組織來提供更加有效。此外，由有資質(zhì)且被認(rèn)可的社會(huì)組織，甚至是律師事務(wù)所來評(píng)估，既可以減輕政府的工作負(fù)擔(dān)、也可以改善政府與公民之間的關(guān)系。政府在社會(huì)服務(wù)提供中的主要角色，是予以支持與監(jiān)督社會(huì)組織服務(wù)的質(zhì)量，這一角色定位應(yīng)當(dāng)更加有利于社會(huì)服務(wù)的提供與品質(zhì)的提升。

第三，政府不應(yīng)當(dāng)越俎代庖。分色管理是否可行與有效，并非由行政機(jī)構(gòu)決定，而必須有利益相關(guān)者的認(rèn)可，才能使之有效，并成為一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制。

在常州的案例中，該市戚墅堰區(qū)公安分局潞城派出所的工作人員指出：“分色管理模式是他們?cè)诙嗄甑纳鐓^(qū)民警工作中摸索出來的。此套管理辦法把出租戶當(dāng)成一個(gè)系統(tǒng)分析對(duì)象，根據(jù)得到的每個(gè)私房出租戶的數(shù)據(jù)分類對(duì)照，然后進(jìn)行分色，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行動(dòng)態(tài)的分析和管控。對(duì)應(yīng)六個(gè)方面，設(shè)定相應(yīng)分值，實(shí)行積分制。評(píng)出后，在社區(qū)、警務(wù)室以及相關(guān)公共服務(wù)網(wǎng)站予以公示。”

作為公民與學(xué)者，我們歡迎任何形式的政府創(chuàng)新。但是至于具體的管理行為會(huì)涉及到利益相關(guān)人的利益，所以應(yīng)當(dāng)在確保社會(huì)公正的前提下，尊重利益相關(guān)人的利益及其選擇，在此案例中涉及到出租戶、租客和社區(qū)居民。應(yīng)當(dāng)綜合聽取各利益相關(guān)人的意見，建立有效的管理有與評(píng)估機(jī)制，盤活與利用社會(huì)的資源和公民社會(huì)的智慧，來解決社區(qū)管理中出現(xiàn)的各種問題。

[路徑]

分色管理是否可行與有效，并非由行政機(jī)構(gòu)決定，而必須有利益相關(guān)者的認(rèn)可，才能使之有效。

政府不能包辦一切

顧麗梅（復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授）

常州的分色管理模式確實(shí)給基層的管理者很多啟示，當(dāng)然也確實(shí)存在著需要繼續(xù)完善的方面。在這一管理模式中，筆者認(rèn)為，最為重要的是采取以下有針對(duì)性的舉措。

第一，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過合同外包提供社會(huì)服務(wù)不失為一種很好的選擇。在社會(huì)服務(wù)的領(lǐng)域，最重要的是發(fā)揮社會(huì)組織和公民的參與意識(shí),培養(yǎng)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)提供的能力。

政府通過項(xiàng)目外包、整合社會(huì)力量與社會(huì)資源的方式，來提升社會(huì)服務(wù)的品質(zhì)與化解社會(huì)矛盾，提升社會(huì)管理的水平與創(chuàng)新能力,對(duì)于社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展有著積極的意義。

第二，引入社會(huì)組織和機(jī)構(gòu)。社會(huì)組織是社會(huì)服務(wù)的主要提供者，這也是由其本身的特征和功能所決定的。就理論而言，社會(huì)組織主要有以下兩大特征，確保了它可以成為合適的社會(huì)服務(wù)的提供者。

一是相對(duì)的獨(dú)立性。社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)是相對(duì)獨(dú)立于政府部門的組織，政府可以通過對(duì)社會(huì)服務(wù)資金的資助，譬如為殘疾人提供的服務(wù)，對(duì)于流動(dòng)人口的服務(wù)、為低收入群體以及老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)等?；蛘吖卜?wù)項(xiàng)目的合同外包，將公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)委托社會(huì)組織來提供。政府所扮演的主要角色是監(jiān)督與合同發(fā)包商。

二是相對(duì)的公共性。社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域也被稱為非營(yíng)利組織，它的非贏利性決定了它的活動(dòng)領(lǐng)域，—般是贏利機(jī)構(gòu)所不愿涉足的領(lǐng)域，包括福利、慈善和環(huán)?；顒?dòng)，社會(huì)組織的非贏利性也使人們對(duì)于這些組織的信任度大大高于贏利組織，為他們?cè)谀承┕卜?wù)與社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，如醫(yī)院、家庭護(hù)理、流動(dòng)人口的服務(wù)等，創(chuàng)造了條件。

第三，通過利益相關(guān)人的參與制定決策，選擇社會(huì)服務(wù)的方式和服務(wù)的提供商。社會(huì)服務(wù)的提供會(huì)直接影響到社會(huì)的弱勢(shì)群體，也是政府所主要關(guān)注的領(lǐng)域，但不是由政府自己生產(chǎn)或提供。借用新公共服務(wù)理論的觀點(diǎn)，公共行政人員應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)集體共享公共利益的觀念。目的不是在個(gè)人選擇的驅(qū)動(dòng)下，迅速找到解決問題的辦法，而是創(chuàng)造一個(gè)利益共享、責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制。

此外，政府還有一個(gè)重要的道德責(zé)任，就是確保和證實(shí)這些決策產(chǎn)生的過程充分考慮到了公平和正義。以常州的分色管理為例，雖然形式很好，也有非常重要的意義，分色管理對(duì)于治安、社區(qū)穩(wěn)定與和諧，以及保護(hù)租客的利益都有重要的作用。但是如果完全由政府來包辦，除了會(huì)增加當(dāng)?shù)嘏沙鏊墓ぷ?，也有可能?huì)產(chǎn)生新的爭(zhēng)議與問題。

如果在經(jīng)過宣傳、聽證和廣泛民意的基礎(chǔ)上,公開遴選社會(huì)組織來提供此種服務(wù)與監(jiān)管，政府部門所做的只是監(jiān)督和管理好社會(huì)組織所提供的社會(huì)服務(wù)，既可以調(diào)動(dòng)與整合社會(huì)力量與社會(huì)資源，也可以激發(fā)公民積極參與自身管理與社區(qū)管理的公民責(zé)任與意識(shí)。

故而，政府的角色就是表現(xiàn)為，通過一系列的行為來推動(dòng)這些公共問題的解決。同時(shí)，也需要政府確保這些解決方案充分考慮到了公共利益的支配。不論是決策或方案本身,還是制定決策與方案的過程，都是和民主規(guī)范中的正義、公平與平等緊密相連。

公共行政人員不要關(guān)起門來單獨(dú)制定決策，既無助于社會(huì)問題的解決，也會(huì)引發(fā)新的公共問題與爭(zhēng)議。應(yīng)該通過對(duì)話、討價(jià)還價(jià)、公民的授權(quán)和基于廣泛的民意基礎(chǔ)上，來解決存在的社會(huì)問題、制定決策。

簡(jiǎn)言之，政府應(yīng)該扮演積極的角色，為市民的參與和真正分享社會(huì)價(jià)值觀、形成關(guān)于公共利益的集體觀念創(chuàng)造有利環(huán)境，而不是簡(jiǎn)單地包辦解決一切社會(huì)問題。

政府部門需要把市民組織起來，使他們可以更好地相互理解他人的利益。通過對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，提升公民責(zé)任感,從更廣泛的領(lǐng)域和范圍認(rèn)識(shí)社區(qū)與社會(huì)的利益，化解社會(huì)矛盾，提升社會(huì)服務(wù)的品質(zhì)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。