減稅之外:期待監(jiān)管給力

汪偉

“改善分配的路只有兩條，要么在一次分配環(huán)節(jié)，加薪；要么在二次分配環(huán)節(jié)，減稅?！?/p>

在關(guān)于征稅的法律法規(guī)政策層出不窮的今天，關(guān)于減稅的消息彌足珍貴。

溫家寶總理在全國(guó)“兩會(huì)”前接受網(wǎng)友提問(wèn)時(shí)宣布，國(guó)務(wù)院將討論提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，兩天后，《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》即在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上通過(guò)。雖然新的起征點(diǎn)仍然至今沒(méi)有公布，但任何減免稅收方面的利好——不管幅度大小，都足以在納稅人中激起如釋重負(fù)的波瀾。相比于對(duì)個(gè)人繳稅的“斤斤計(jì)較”，在對(duì)政府收稅及稅收如何使用方面，人們的心態(tài)似乎要隨意得多。

根據(jù)財(cái)政部匡算，中國(guó)政府2010年度的財(cái)政收入超過(guò)了8萬(wàn)億元。和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量（GDP）一樣，中國(guó)政府的收入也在世界各國(guó)中排名第二，僅次于美國(guó)政府——這些錢(qián)將做何分配，一分一厘花在哪里，詳情現(xiàn)在還不得而知。

審議財(cái)政收支預(yù)算草案是全國(guó)人大的主要議程之一。但在預(yù)算報(bào)告獲得通過(guò)之前，一般公眾往往都不知草案的具體內(nèi)容。以2010年“兩會(huì)”為例，預(yù)算報(bào)告直到在人大上獲批兩天后，才向公眾發(fā)布。

令人略感欣慰的是，今年人大開(kāi)幕后，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于2010年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》的摘要。但摘要中的表述依然儉省，全文約6000字，關(guān)于2011年預(yù)算草案的部分更不足3000字。其中，中央財(cái)政支出名下分為17大類(lèi)，每類(lèi)后僅提供一個(gè)總數(shù)及其在總支出中的占比。

“加快實(shí)行財(cái)政預(yù)算公開(kāi)”，溫家寶總理在今年的《政府工作報(bào)告》中說(shuō)，“要讓人民知道政府花了多少錢(qián)，辦了多少事?！币獙?shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，顯然還有很長(zhǎng)的路要走。

政府的賬本

財(cái)政預(yù)算的目的，首先是為了讓人民知道政府收了多少錢(qián)。

中國(guó)政府的收入非常復(fù)雜，即便是有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也不禁會(huì)感到頭痛。作為一個(gè)通行和規(guī)范的概念，教科書(shū)中的“財(cái)政收入”指的是政府收入的總和，但在中國(guó)，這與事實(shí)相去甚遠(yuǎn)。中國(guó)學(xué)者用一個(gè)更拗口的名詞——“全口徑財(cái)政收入”——來(lái)描述政府的全部收入，言下之意，由于統(tǒng)計(jì)口徑不同，中國(guó)政府的收入會(huì)有幾個(gè)不同的版本。

不同版本的政府收入的差別很大。財(cái)政收入由稅收收入和非稅收入兩部分組成，而全口徑財(cái)政收入則把更多的政府收入——如土地出讓金、社保收入、政府基金收益、國(guó)有資本收益等——也計(jì)算在內(nèi)。

19種稅收貢獻(xiàn)了政府收入的大部分，但要詳細(xì)地闡明各種稅收的稅率和征收對(duì)象，需要一篇專(zhuān)業(yè)的長(zhǎng)文，而且不能保證讀者能夠搞清楚這些稅收與自己的全部關(guān)系。而各種行政事業(yè)收費(fèi)乃至土地出讓金這些不以稅收面目出現(xiàn)的政府收入，其征收標(biāo)準(zhǔn)和方式更不確定，更復(fù)雜也更混亂。對(duì)一個(gè)專(zhuān)門(mén)研究中國(guó)政府收入和開(kāi)支的資深學(xué)者來(lái)說(shuō)，要搞清楚中國(guó)政府的全部收入有多少，也幾乎是不可能的。作為一本流行的《財(cái)政學(xué)》教材的主要作者，全國(guó)政協(xié)委員、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪說(shuō)，由于大量的數(shù)據(jù)沒(méi)有公布，學(xué)者們研究中國(guó)政府的收入，有時(shí)候必須靠推測(cè)。

用較簡(jiǎn)單的方式說(shuō)，一個(gè)人，不管他貧窮還是富有，疾病還是健康，從他活著的時(shí)候住的房子，吃的食物，穿的衣服，乘坐的交通工具，孩提時(shí)代戴的紅領(lǐng)巾——如果他是好孩子的話，節(jié)日禮物——包括過(guò)年放的鞭炮，熱戀時(shí)為情人獻(xiàn)上的鮮花和首飾，為了對(duì)抗衰老而使用的化妝品，理一次發(fā)，捏一次腳，養(yǎng)一條狗——或一輛車(chē)，買(mǎi)書(shū)——或者避孕套，為了打發(fā)時(shí)間而環(huán)繞在他身邊的一切現(xiàn)代玩具——從電視機(jī)到iPod，為工作而必須使用的電腦、手機(jī)、電話以及信息服務(wù)，退休之后的旅行、鐘點(diǎn)工、醫(yī)院護(hù)工，到他死去時(shí)候的種種后事——總之，一個(gè)人在這個(gè)世界上的所得，以及為維持生活而支出的絕大多數(shù)開(kāi)銷(xiāo)，都需要納稅。

但看上去無(wú)所不包的稅收并不是政府收入的全部。財(cái)政部公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)政府的非稅收入接近1萬(wàn)個(gè)億。這其中還不包括行政事業(yè)收費(fèi)和全部土地出讓金。而僅土地出讓金一項(xiàng)，2010年就為各級(jí)政府貢獻(xiàn)2.7萬(wàn)億元收入。

行政事業(yè)收費(fèi)和土地出讓金名義上都不是稅收，但這筆錢(qián)歸根結(jié)底要由企業(yè)或個(gè)人來(lái)承擔(dān)——這種有實(shí)無(wú)名的稅收非常隱蔽，也使得中國(guó)的稅負(fù)成了一個(gè)眾說(shuō)紛紜的話題。

《人民日?qǐng)?bào)》2011年初的報(bào)道《透視財(cái)收八萬(wàn)億》中，引述了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長(zhǎng)馬海濤的話說(shuō)：“我國(guó)宏觀稅負(fù)水平只有25%左右，低于發(fā)展中國(guó)家35%的平均水平，更低于工業(yè)化國(guó)家45%的平均水平?！?/p>

這個(gè)宏觀稅負(fù)水平的數(shù)據(jù)顯然是來(lái)自財(cái)政部的一份報(bào)告。這份報(bào)告比較了2007年世界各國(guó)的稅負(fù)數(shù)據(jù)后認(rèn)為，中國(guó)宏觀稅負(fù)水平為25%左右，發(fā)展中國(guó)家和工業(yè)化國(guó)家的平均水平為35%和45%左右。

這份官方數(shù)據(jù)頻頻出現(xiàn)在財(cái)政部官員口中，顯然是財(cái)政部對(duì)中國(guó)稅負(fù)問(wèn)題的一份標(biāo)準(zhǔn)答案。但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)答案與另一個(gè)機(jī)構(gòu)提供的答案相去甚遠(yuǎn)。2010年，中國(guó)社科院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所發(fā)布報(bào)告說(shuō)，2009年中國(guó)全口徑財(cái)政收入為10.8萬(wàn)億元，占GDP的比重為32.2%。而財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年中國(guó)財(cái)政收入為6.8億，占GDP比重為20%。社科院版的稅負(fù)要遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政部的版本。

馬海濤認(rèn)為：“近年來(lái)，隨著我國(guó)稅制改革的不斷深化和結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)施，人們也能切身感受到企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)正在逐步下降。”這個(gè)結(jié)論和社科院報(bào)告的主編、社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇的看法并不相同。

“如果土地出讓金居高不下”，高培勇說(shuō)，“中國(guó)的稅負(fù)會(huì)繼續(xù)上升至35%?！?/p>

減稅能走多遠(yuǎn)

盡管《個(gè)人所得稅法修正案（草案）》并未計(jì)劃提交本次人大表決，但一開(kāi)始就是代表和委員們熱議的話題。多個(gè)議案、提案和建議與此有關(guān)。對(duì)新的起征點(diǎn)則有不同的看法，有人認(rèn)為應(yīng)該定在3000元，有人建議提高到5000元乃至更高。

關(guān)于個(gè)人所得稅，其實(shí)人們的期待遠(yuǎn)不止于提高起征點(diǎn)，至少還包括稅率、征稅方式乃至根據(jù)不同地區(qū)的收入水平核定不同的起征點(diǎn)，等等。

而對(duì)稅收減免，人們的期待又遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止個(gè)人所得稅。但中央政府在這方面的表態(tài)謹(jǐn)慎?！墩ぷ鲌?bào)告》對(duì)此的表述是“要繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅”。

“結(jié)構(gòu)性減稅”是2009年針對(duì)金融危機(jī)的處置措施的一部分。從2009年開(kāi)始，規(guī)定企業(yè)技術(shù)改造的投資可以抵扣其繳納增值稅的基數(shù)。由于稅率為17%增值稅是制造業(yè)企業(yè)承擔(dān)的主要稅種，減稅的目的顯然是為了降低金融危機(jī)對(duì)中國(guó)制造業(yè)的沖擊。由于融資有保障，并能享受利率優(yōu)惠，有能力在金融危機(jī)中更新和投資大型設(shè)備的往往是大型國(guó)企，它們從減稅中受益最多。民營(yíng)企業(yè)和中小型企業(yè)的生存狀況并未改善，加之這類(lèi)企業(yè)多集中于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)成本的上升進(jìn)一步擠壓了其盈利空間，使得稅收的負(fù)擔(dān)比前兩年更顯沉重。

中小企業(yè)融資難是個(gè)老大難問(wèn)題，全國(guó)人大代表樊蕓不止一次針對(duì)這個(gè)問(wèn)題提交議案和建議。提交相關(guān)議案的還有全國(guó)人大代表張兆安?！叭谫Y難和稅負(fù)重是中小企業(yè)的兩副重?fù)?dān)”，張兆安說(shuō)，許多企業(yè)在重壓下舉步維艱，遑論做大做強(qiáng)。企業(yè)稅負(fù)過(guò)重也進(jìn)一步限制了改善分配的空間。

“改善分配的路只有兩條，要么在一次分配環(huán)節(jié)，加薪；要么在二次分配環(huán)節(jié)，減稅?！睆堈装舱f(shuō)，在東部沿海城市，企業(yè)稅負(fù)和商業(yè)成本本來(lái)就高，加上要素價(jià)格一直在上漲，企業(yè)剛性成本的壓力很大，加薪的潛力并不大，要改善分配，最好的選擇是政府減稅。

“對(duì)個(gè)人減稅，要打組合拳”，張兆安說(shuō)，除了要下調(diào)稅率，也要改進(jìn)征收方式。比如個(gè)人所得稅，提高起征點(diǎn)雖有幫助，但征收方式更為關(guān)鍵。出于征繳便利的考慮，稅收征繳部門(mén)對(duì)以家庭為單位征收個(gè)人所得稅的方案多持抵制態(tài)度。但目前針對(duì)個(gè)人工薪收入征稅的方式已經(jīng)明顯失當(dāng)，張兆安認(rèn)為，今后一定要轉(zhuǎn)向以家庭為單位進(jìn)行征繳，才能保證公平。

針對(duì)企業(yè)的減稅，張兆安認(rèn)為除了要減輕所有企業(yè)的稅負(fù)，也應(yīng)堅(jiān)持進(jìn)一步結(jié)構(gòu)性減稅。

不合理的稅制已經(jīng)扭曲了企業(yè)行為，也阻礙了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。盡管東部沿海地區(qū)近年來(lái)紛紛提出發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，但相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢是不爭(zhēng)的事實(shí)。有人認(rèn)為，四個(gè)方面的原因制約了其發(fā)展：體制、機(jī)制、法制和稅制。增值稅從2009年開(kāi)始可以扣抵技術(shù)改造投資后，和制造企業(yè)相比，服務(wù)業(yè)由于沒(méi)有可扣抵項(xiàng)目，仍需按全部營(yíng)業(yè)收入繳納營(yíng)業(yè)稅，稅負(fù)明顯偏重。這導(dǎo)致一些制造業(yè)企業(yè)內(nèi)部有大量服務(wù)業(yè)，但企業(yè)寧可讓這部分業(yè)務(wù)寄生在制造業(yè)內(nèi)部，也不愿將其社會(huì)化，以此來(lái)避免高稅率。

但從財(cái)政部一再?gòu)?qiáng)調(diào)中國(guó)財(cái)政“支出壓力很大”來(lái)看，更大范圍的減稅呼聲目前很難得到回應(yīng)。

公布預(yù)算草案摘要之后

“全口徑財(cái)政收入”與“財(cái)政收入”的巨大差距，模糊了中國(guó)的真實(shí)稅負(fù)，也使得大多數(shù)人中國(guó)人對(duì)活著就在繳稅的事實(shí)毫無(wú)察覺(jué)。多年前，北京王府井書(shū)店的圖書(shū)發(fā)票上除了列出總價(jià)，還特別將書(shū)價(jià)里所包含的稅金單獨(dú)列出，以提醒讀者納稅的事實(shí)。這種做法是國(guó)際通行的，是中國(guó)部分消費(fèi)者多年呼吁但從來(lái)沒(méi)有實(shí)施過(guò)的——但有的讀者看到這張發(fā)票后很不高興，前去質(zhì)問(wèn)書(shū)店的工作人員，憑什么你讓我繳稅啊——他不知道，稅是交給政府的，而且已經(jīng)包括在了書(shū)價(jià)里面。質(zhì)問(wèn)的人多了，書(shū)店覺(jué)得教育納稅人是一項(xiàng)艱巨的工作，不是一個(gè)商家所能承受的，就停止了這種嘗試，沒(méi)有繼續(xù)在發(fā)票里區(qū)分書(shū)價(jià)和稅收。世界變簡(jiǎn)單了，讀者不再前來(lái)詢(xún)問(wèn)，一位網(wǎng)友調(diào)侃：因?yàn)檫@個(gè)做法，圖書(shū)大廈的幸福指數(shù)上升了很多。

當(dāng)然，一個(gè)復(fù)雜的世界不可能永遠(yuǎn)維持簡(jiǎn)單的假象。一位幸福的中國(guó)老爸對(duì)他小有成就的兒子說(shuō)，現(xiàn)在我們老兩口退休金都是兩三千，夠花，感謝政府。這兒子心里嘀咕的是，我每個(gè)月交的稅正好養(yǎng)活您老兩口——一戶(hù)家庭兩代人之間的不同心態(tài)，揭示了一個(gè)普遍的狀況：稅收不再能隱藏在社會(huì)的財(cái)富分配圖景下，不為人知地進(jìn)行。

一旦知道自己曾經(jīng)付過(guò)一筆錢(qián)，人們就會(huì)變得“斤斤計(jì)較”，比如為什么要收這筆錢(qián)，收去干嗎了——試想一下，如果所有的商家都像王府井圖書(shū)大廈那樣，在價(jià)格標(biāo)簽上分別列出商品價(jià)格和稅收，如果每個(gè)人繳納的每一筆稅款都有據(jù)可查，總有一天，納稅人質(zhì)問(wèn)的對(duì)象就不會(huì)是商家了。這就是納稅人的權(quán)利意識(shí)。如果質(zhì)問(wèn)多了，稅收的合法性和合理性就需要重新評(píng)估，而到那時(shí)候，人們將意識(shí)到，國(guó)家和政府的任何作為，并不是官員的恩賜，而是來(lái)自國(guó)民繳納的一分一厘的稅收。

世界上為什么要有稅收？這個(gè)問(wèn)題的答案和“世界上為什么要有政府”的答案是一樣的。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主道格拉斯·諾斯說(shuō)，稅收是人們?yōu)椤肮捅Ｗo(hù)”向政府支付的對(duì)價(jià)。在這位畢生致力于闡釋制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，《憲法》從本質(zhì)來(lái)說(shuō)是一份合同，其主要內(nèi)容在于規(guī)定稅收如何形成、支付，以及作為交易雙方的納稅人和政府，在這起稅收對(duì)“安全與保護(hù)”的交易中，分別有哪些權(quán)利和義務(wù)。

納稅人權(quán)利的關(guān)鍵在于——正如18世紀(jì)的美國(guó)人說(shuō)的那樣——“無(wú)代表，不納稅”。納稅人的權(quán)利首先是政治權(quán)利。

僅就稅收而言，民意代表的第一項(xiàng)工作是審查政府收稅的理由、標(biāo)準(zhǔn)、方式，其原則是“稅收法定”——決定征稅是立法機(jī)關(guān)而不是政府的權(quán)力。這需要對(duì)稅收方案做充分的公開(kāi)辯論，人大代表才能夠掌握民意，去決定支持還是反對(duì)這一方案。

涉稅法案和行政法規(guī)的制定、頒行和實(shí)施不透明，已經(jīng)成了民眾對(duì)立法程序不滿的主要來(lái)源之一。這反映了一個(gè)窘迫的事實(shí)：政府的一些收入沒(méi)有經(jīng)過(guò)納稅人的許可，也缺乏足夠的法律依據(jù)。

而民意代表的第二項(xiàng)工作是審查政府的開(kāi)銷(xiāo)。稅收的征收和稅收的開(kāi)支必須得到監(jiān)督，才能保證這些錢(qián)真的是用于“公正和保護(hù)”。審議政府收支預(yù)算因此是立法機(jī)關(guān)最重要的職能之一。

但這也并不容易。在2010年的“兩會(huì)”上，蔣洪教授準(zhǔn)備將下發(fā)給代表和委員的預(yù)算草案帶回住處加以研究，但被工作人員攔住了，理由正是——“國(guó)家機(jī)密”。工作人員告訴蔣洪，草案不能帶出會(huì)場(chǎng)，當(dāng)天必須收回。

相比之下，今年在會(huì)議前半程就公布預(yù)算草案摘要，已屬進(jìn)步。但隨后對(duì)預(yù)算草案的討論和審議能否充分進(jìn)行，尚有待觀察。

呼喚“陽(yáng)光財(cái)政”

赴北京參加全國(guó)政協(xié)會(huì)議的前一天，蔣洪告訴記者，他的政協(xié)提案，主題仍集中在要求提高財(cái)政透明度上。蔣洪的頭發(fā)已經(jīng)全白——他戲謔地說(shuō)，自己為“陽(yáng)光財(cái)政”等白了頭。

盡管“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)”不斷見(jiàn)諸各類(lèi)政治報(bào)告，但落實(shí)中卻困難重重。2007年頒行的《政府信息公開(kāi)條例》要求政府公開(kāi)預(yù)算和決算報(bào)告信息，但中央政府和地方政府都置若罔聞。2010年里，只有 74家國(guó)務(wù)院部門(mén)公開(kāi)了本部門(mén)的預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表，不到部門(mén)總數(shù)的一半。有地方政府公開(kāi)反對(duì)公開(kāi)預(yù)算，并宣稱(chēng)相關(guān)信息是“國(guó)家機(jī)密”。

蔣洪從2009年開(kāi)始評(píng)估各地政府的財(cái)政透明度，在百分制下，當(dāng)年省級(jí)平均得分為21.7分。3年來(lái)，狀況幾無(wú)改觀，“總體上原地踏步”，個(gè)別地方還出現(xiàn)倒退。以南方某省為例，2009年的財(cái)政透明度得分為62分，在省級(jí)政府中大幅領(lǐng)先，第二年評(píng)估中，其得分下降到50分，2011年進(jìn)一步下降。

蔣洪將希望寄托在《預(yù)算法》修正案上。現(xiàn)行《預(yù)算法》是從1994年開(kāi)始實(shí)施的，從2004年開(kāi)始修訂，修正案草案爭(zhēng)議紛紜，提交人大審議的時(shí)間幾度延宕，因此至今未能通過(guò)。

目前，由人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)制定的修定稿正在征求意見(jiàn)。在本次“兩會(huì)”上，蔣洪將向全國(guó)政協(xié)提交6份提案，全部是針對(duì)這部《預(yù)算法修正案（草案）》的。

他承認(rèn)草案中有一些值得稱(chēng)許之處，如增加了“預(yù)算、結(jié)算后及時(shí)公開(kāi)”的表述，但也認(rèn)為，這種原則性的表述需要更進(jìn)一步地細(xì)化。

“在法律上，什么是及時(shí)？什么是公開(kāi)？及時(shí)和公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？用什么方式公開(kāi)？對(duì)誰(shuí)公開(kāi)？”蔣洪說(shuō)，“這些都需要說(shuō)清楚?！?/p>

將“全口徑財(cái)政收入”納入預(yù)算是蔣洪的夢(mèng)想，但這個(gè)夢(mèng)想距離現(xiàn)實(shí)還很遙遠(yuǎn)。盡管修改稿中表示，“政府的一切收支都要納入預(yù)算”，但隨之規(guī)定了許多例外內(nèi)容：行政事業(yè)性收費(fèi)、社?；鹜顿Y收益乃至大多數(shù)國(guó)有資本收益等，都不在預(yù)算范圍之內(nèi)。這些費(fèi)用掌握在各級(jí)政府手中，其使用情況不列入預(yù)算報(bào)告，人大代表無(wú)從置喙。

草案的改進(jìn)在于將而在現(xiàn)行《預(yù)算法》框架下，不列入預(yù)算的政府收入更多，僅土地出讓金一項(xiàng)，2010年就達(dá)到2.7萬(wàn)億元之多，同比2009年的1.6萬(wàn)億元，漲幅高達(dá)近70%，占地方政府財(cái)政收入65%以上。

真正納入一般預(yù)算，經(jīng)立法機(jī)關(guān)審核的，只是政府收入中的一部分。預(yù)算外收入的大頭有土地出讓金、社?；鹗找?、國(guó)有資本收益等等——這些錢(qián)的開(kāi)支是不受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的。

即便已經(jīng)納入預(yù)算的開(kāi)支，距離“陽(yáng)光透明”還很遙遠(yuǎn)。原因之一是預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)很低。根據(jù)預(yù)算慣例，預(yù)算總數(shù)之下，要按預(yù)算的用途分為幾大類(lèi)，每一類(lèi)下分列若干“款”，進(jìn)一步說(shuō)明預(yù)算情況，各“款”下又分為若干“項(xiàng)”，以此類(lèi)推，化整為零，以求詳細(xì)齊備，便于審查預(yù)算整體合理與否。

提交給人大代表審議的，只是預(yù)算的總數(shù)，至多是總數(shù)下大分類(lèi)用途。因?yàn)槿狈υ敿?xì)的項(xiàng)目說(shuō)明，即使是最有經(jīng)驗(yàn)的財(cái)政專(zhuān)家，也無(wú)法評(píng)估整體預(yù)算編制是否合理。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，人大代表對(duì)預(yù)算報(bào)告所提出修改，往往只限于個(gè)別字句的表述——甚至僅僅是修改了報(bào)告中的標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。

修改稿沒(méi)有改變這種局面。實(shí)際上，蔣洪認(rèn)為，修訂草案的表述更糟糕，其效果可能適得其反。修訂草案規(guī)定“一般預(yù)算編制到款，重點(diǎn)預(yù)算編制到項(xiàng)”，與現(xiàn)狀相比，看似擴(kuò)大了預(yù)算編制的范圍，但蔣洪擔(dān)心，這會(huì)反過(guò)來(lái)限制了大對(duì)預(yù)算內(nèi)容的監(jiān)督——政府將有依據(jù)拒絕提交款和項(xiàng)以下的詳細(xì)預(yù)算，而這正是蔣洪要的東西。

“不看各項(xiàng)的預(yù)算，就無(wú)法評(píng)估各款的預(yù)算是否合理，不看各項(xiàng)以下的各目的預(yù)算，就無(wú)法評(píng)估各項(xiàng)預(yù)算是否合理。”

可以預(yù)計(jì)，如果按照蔣洪的理想起草預(yù)算報(bào)告，那將是一本非常厚、非常重、非常詳細(xì)也非常專(zhuān)業(yè)的大書(shū)——人大代表如何才能看得懂這本書(shū)，如何才能有效地審核其中的內(nèi)容，并最終決定自己的意見(jiàn)？

絕大多數(shù)人大代表缺乏審議預(yù)算和決算的財(cái)務(wù)知識(shí)，也沒(méi)有這方面的經(jīng)驗(yàn)。即使技能可以通過(guò)學(xué)習(xí)獲得，經(jīng)驗(yàn)可以積累，他們也沒(méi)有足夠的時(shí)間。在全國(guó)人大會(huì)議的議程里，審查預(yù)算和決算報(bào)告的時(shí)間安排非常緊張，加上人大代表不能把預(yù)算草案帶出會(huì)場(chǎng)，詳加研究，更使得整個(gè)審核過(guò)程幾乎是不可能完成的任務(wù)。

凡事也都有另一面。蔣洪說(shuō)：“要看懂預(yù)算的確不易，但在某個(gè)層面上一般公民都能看懂。南京某局長(zhǎng)的天價(jià)煙，新余、溫州、肇慶等地的公費(fèi)出國(guó)游，江蘇某公司的春節(jié)禮品發(fā)放清單，浙江東陽(yáng)某局長(zhǎng)公款按摩，湖南瀏陽(yáng)某公司負(fù)責(zé)人的公款消費(fèi)以及深圳某局干部公費(fèi)療養(yǎng)不都是公眾看懂的嗎？財(cái)政局似乎沒(méi)看懂，或者看懂了假裝不懂?！?/p>

人大代表從“看不懂”到“看懂”，是一條必由之路?，F(xiàn)在，應(yīng)該是先看起來(lái)再說(shuō)。