鄧淑蓮
財(cái)政公開透明是良好政府的重要標(biāo)志。2008年出臺了《中華人民共和國信息公開條例》,這標(biāo)志著中國財(cái)政信息公開的大幕已正式拉開。為了解和推動(dòng)我國財(cái)政透明度進(jìn)程,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國透明度課題組自2008年開始對我國大陸31個(gè)省市自治區(qū)的財(cái)政公開透明情況進(jìn)行年度跟蹤調(diào)查評估,迄今已發(fā)表了三部年度調(diào)查評估報(bào)告。
從三年調(diào)查評估的情況看,我國省級財(cái)政透明度呈現(xiàn)以下特征:
盡管有所進(jìn)步,但省級財(cái)政透明度進(jìn)步較小。反映在指數(shù)上,百分制下, 2009年以來的三年中,省級政府財(cái)政透明度得分僅為21.71分、21.87分和23.14分。我們編制的評分標(biāo)準(zhǔn)較低,如果各省稍作努力,就會(huì)在透明度指數(shù)上有顯著進(jìn)步,考慮到這一事實(shí),各省市在財(cái)政透明度方面的努力顯然不足。
各省財(cái)政透明度年度排名變化很大。原來名列前茅的省份可能會(huì)一落千丈,以福建為例,在2009與2010年評估中均名列第一名,財(cái)政透明度得分遠(yuǎn)高于第二名(2009年高于第二名339分,2010年高于第二名248分),可謂遙遙領(lǐng)先。但“福建現(xiàn)象”很快一去不復(fù)返,到2011年,福建的財(cái)政透明度排名大幅度下滑,跌至第22名。相反,在2009年的財(cái)政透明度排名中僅列第15位的新疆,盡管在2010年繼續(xù)下跌到第29名,處于墊底狀態(tài),但2011年卻位居省級財(cái)政透明度排行榜的第一名。這種情況說明,各方的推動(dòng)(包括對省級財(cái)政透明度所作的調(diào)查和評估)已對某些省級財(cái)政信息的公開起到了一定的推動(dòng)作用。同時(shí)也表明,財(cái)政透明度在中國沒有技術(shù)性障礙,關(guān)鍵在于主政者的態(tài)度、決心和施政理念。
“福建現(xiàn)象”的消失使得各省財(cái)政透明度的得分差異縮小。在財(cái)政透明度上,各省顯然產(chǎn)生了“隨大流”的趨同傾向。這種傾向在指數(shù)上有強(qiáng)烈的體現(xiàn)。
比較三年來的數(shù)據(jù),我們還發(fā)現(xiàn),不同項(xiàng)目信息公開的程度差異很大。我們分別設(shè)計(jì)了總分類項(xiàng)目、部門預(yù)算項(xiàng)目、單位預(yù)算項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、政府基金收入項(xiàng)目和政府資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目六大類調(diào)查內(nèi)容。評估結(jié)果顯示,部門預(yù)算信息公開程度較好,總分類項(xiàng)目次之,政府基金收入得分位居第三;轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目信息公開很差,百分制下平均得分僅為8.4分;而政府資產(chǎn)負(fù)債一項(xiàng),得分僅為0.11分,幾乎等于0;單位預(yù)算項(xiàng)目信息則沒有任何公開。
這里可以看出中國政府財(cái)政支出的特點(diǎn)所在:透明度程度稍高的是那些大類的、籠統(tǒng)的以及預(yù)算管理較好的項(xiàng)目,越是沒有納入預(yù)算管理或?qū)儆陬A(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)的項(xiàng)目,越是反映政府財(cái)政活動(dòng)細(xì)節(jié)的項(xiàng)目,公開程度越差。
省是中國行政區(qū)劃中僅次于中央政府的政府機(jī)構(gòu)。省級財(cái)政透明度能夠充分反映中國高級官員對財(cái)政透明和信息公開問題的看法,而省級政府的施政理念,對中國數(shù)以千計(jì)的低層級政府有示范作用。從我們的調(diào)查來看,中國省級政府在財(cái)政透明和信息公開問題上,其態(tài)度、理念、應(yīng)對方式有驚人的相似。盡管中國幅員遼闊,地域特征明顯,省級政府眾多,各地發(fā)展不平衡,但從我們的調(diào)查和評估結(jié)果上看,在公布和不公布哪些財(cái)政信息上,31個(gè)省市自治區(qū)呈現(xiàn)出高度一致的態(tài)勢——在某些項(xiàng)目上,幾乎每個(gè)省都公布了信息,甚至是完整的信息,而在另一些項(xiàng)目上,則幾乎沒有政府公布任何信息。如同一只看不見的手指揮著所有省級政府的行動(dòng)。
自2010年起,我們開始一項(xiàng)新的對省級行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度的調(diào)查評估項(xiàng)目。評估結(jié)果表明, 2011年,341個(gè)單位的百分制平均得分為2.98分,不足3分,且低于2010年的3.2分,下降的幅度為7%。我們的結(jié)論是,省級行政單位行政收支及相關(guān)信息透明度處于極低水平,且2011年較2010年評分仍在下降。
監(jiān)督本級政府財(cái)政收支信息,是各級人大的職責(zé)所在。為了解省級人大對本級政府財(cái)政信息的知情狀況,2011年我們新增了對省級人大財(cái)政知情度的調(diào)查評估內(nèi)容。三年來我們對31省級人大進(jìn)行了三次信息申請和一次電話調(diào)查,但每次最多只有兩個(gè)省級的人大對調(diào)查進(jìn)行回應(yīng)。人大作為代人民行使權(quán)力的機(jī)構(gòu),理應(yīng)比政府對財(cái)政信息公開的態(tài)度更熱情,行動(dòng)更積極,但事實(shí)卻相反。這一現(xiàn)象非常耐人尋味。
我們期待各級政府以及所有使用公共資金和公共資源的單位,都能進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政信息公開,向著透明政府的建設(shè)目標(biāo)邁進(jìn)。(作者為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授、《中國財(cái)政透明度2011》報(bào)告負(fù)責(zé)人)▲