美國對香港動了哪些心思

沈旭暉

就維基解密網站前不久披露美駐港總領館電文一事，中國外交部駐港特派員公署發(fā)言人9月26日接受中新社記者采訪，警告美勿干預香港內部事務，為近年來罕見表態(tài)。根據維基解密內容，美領館在香港十分活躍，不少香港政情都是其內部通訊內容，香港各界人士也是領館定期訪談對象。究竟美國歷來對香港的政策經過什么調整，香港對美國而言又有什么戰(zhàn)略價值？近年美國對香港內政有沒有實質參與，而又有沒有相關資料能被公開？

不同階段的港美關系

一直以來，研究中美關系的學者，普遍低估、甚至忽視過去美國在香港事務上的參與。這個現象，在冷戰(zhàn)初期尤其顯著，其時香港只被看成“中英關系的附屬物”，一般人以為美國對香港的興趣相對微弱，但其實香港對美國是具有高度戰(zhàn)略價值的，屬于一個超級大國和一個非國家個體之間的不對稱關系。學者丁偉、丘宏達、鄭永年等人的研究分別指出，雖然香港主權已回歸中國，但主權交替對港美關系的影響并不明確，港美關系還是頗為含糊。

美國對香港經濟、政治及安全的關注，可追溯到19世紀。當時美國駐港代表主要負責聯同中國打擊鴉片貿易，以及商議美國在東亞設立港口基地。但正如中國學者金衛(wèi)星所言：“從美國的利益角度出發(fā)，香港的重要性，自19世紀起逐漸減弱，一直至20世紀?！钡蕉?zhàn)結束后，美國才再一次重視香港的戰(zhàn)略價值，并判斷香港的軍事價值，將被其外交價值取代。自此香港成了西方防止共產主義向南發(fā)展的堡壘、美國通往共產中國的踏腳處。美國于1949年在其駐港領事館成立一個信息服務部門，其相關行動定義廣泛，一直是北京的眼中釘。近日北京駐港官員指美駐港領館的人員數目多得異乎尋常，就可追溯至上述背景。

1960年代起，香港對美國來說，更有了經濟的重要性，其時港美之間的經濟互動大幅增長，美國在香港的投資相當顯著。另一方面，香港除了是美國戰(zhàn)略性探索共產中國背景的信息中心，也成了越戰(zhàn)期間美國海軍艦只的后勤基地及休憩娛樂的中心。這時候，美國與香港的關系更難切割，而接待美軍的經驗，成了不少上一代港人的集體回憶。到了中英雙方就香港前途進行談判時，由于雙方表面上均不愿引入第三國參與，因此美國保持低調，但這不代表它對中英談判的影響和結論漠不關心。相反，美國給予《中英聯合聲明》正面響應之余，多次重申美國在香港的未來持有重大的利害關系，而不少美方人員都暗示一天民主化和人權等問題尚未解決，香港仍然會引起國際爭論。

在上述背景下，美國會于1992年通過了《美國─香港政策法》，有效期到2007年。它不是一份條約，而是被美國會議員當作出臺“香港經濟及政制發(fā)展”年度報告的依據。然而，《政策法》仍然為港美之間的互動，奠定了非常具體并受法律約束的基礎，自此美國在香港回歸后的10年法定期限內，有了公開評價香港狀況的官方平臺。

若要從理論框架了解《政策法》，有兩點必須注意。首先，《政策法》重申維持香港擁有《國際公民與政治權利公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》所保障的民權的重要性。從第一份《美國─香港政策法報告》起，到最后一份報告，香港民主發(fā)展和人權的進度一直被美國監(jiān)察著。譬如，美前駐港總領事郭明瀚在2005年公開表示：“（香港）人民要求的，是一個考慮到人民利益、負責任和高透明度的法治政府。因此，更大規(guī)模的民主能夠促進穩(wěn)定?！?/p>

其次，《政策法》包含了自由現實主義戰(zhàn)略的另一基本特征，即對經濟開放自由和信息自由的重視，并以此來說服北京維系美國的特殊角色?？梢钥隙ǖ氖?，港美雙方在自由貿易框架內的合作互相得益，其雙邊貿易并沒有隨著回歸而減少，反而由1994年的210億美元，增長至1997年的240億美元。根據香港特區(qū)政府統(tǒng)計處的數據，美國在香港回歸后，依然是香港的第三大貿易伙伴。香港乃至北京都樂見每年4月的《政策法報告》能對香港營商環(huán)境加以美言。而香港經濟對美國的貢獻，也得到前美國財長薩默斯的直接肯定。但這份肯定，最后還是回到政治議題去的，因為美方認為經濟自由與其它范疇的自由，都是民主的基礎。

美國對香港內政的態(tài)度

然而，若假定美國對香港的關注只局限在《政策法》的官方內容，也是不切實際的。根據這法案，美國一般不談超越基本法的香港自治范圍，不談香港民主和內地民主互動，只會淘空一切內涵支持民主：“加快民主進程符合香港最佳利益，美方支持香港透過改革選舉制度及普選加速民主化，并相信一個高度自治及法治的公開社會是香港保持繁榮穩(wěn)定的必要因素。”但是就香港近年出現的兩次政改方案，美國卻擺出大為不同的姿態(tài)，顯示了一定影響力。

話說2005年，香港特區(qū)政府推出政改方案，被泛民主派所否決，美國當時的官方響應是“香港市民和政府應該根據《基本法》決定政制改革的步伐”，這是國務院外交部發(fā)言人麥科馬克的官話，也是香港民主派領袖李柱銘一行到美國拜訪賴斯時所獲的說法。然而，美國還是被北京認為與香港民主派一起反對方案，原因包括：李柱銘拜訪美國，被視為“漢奸”，國務卿賴斯跨級別接見，已是表態(tài)；賴斯說“強烈支持香港推行民主及普選”，仍是空話，但也超越了低調的傳統(tǒng)；眾議院國際關系委員會主席海德曾對政改方案表示“失望”，雖然后來說是“曲解”，但信息已廣泛傳遞；當時中聯辦副主任李剛警告美國領事不要對政改“說三道四”，反映北京認為美國早已不是旁觀者。

到了2010年，香港特區(qū)政府再提出內容分別不算太大的政改方案，這次形勢急轉直下。新任美國駐華大使當年6月訪港，在一個晚宴對此作了指標性發(fā)言，居然預測政改方案“將會通過”，又親口說出區(qū)議會方案、增加10席等細節(jié)，并“肯定”它們對落實普選有正面作用。2005年賴斯對香港民主表同情，2010年美國大使面對同一方案，卻“對爭議性議題可達成共識有信心”。這和以往美國不引述香港枝節(jié)、不作預測性表態(tài)、不演繹如何促進普選這“三不”默契背道而馳，當時筆者在座，印象特深。方案通過后，美國表示歡迎，北京沒有警告不要說三道四，愛國媒體更高調報道“美國支持政改”。

上述落差對香港公眾而言并不明顯，但對居中人而言，足以在政圈內產生震撼，并由此產生了兩個說法。第一個說法相信美國在其中扮演被拉攏角色，運用其影響力協助方案通過。另一個說法則認為北京關注的是維護香港穩(wěn)定，而美國卻發(fā)現激進而不熟悉的民主勢力已在港冒起，一旦方案否決，與他們友好的溫和民主派就可能失去能量。誰是誰非，就得自行判斷了。

以上港美互動不止是密室政治，也帶來了港美關系的根本改變，我們可簡述如下：

經此一役，昔日香港政客直接邀請美國參與香港事務的民間手法大受打擊，香港新一代會視之為禁忌，以往李柱銘一代的國際聯系格局面臨終結，相似個別人士會受到進一步孤立，對此有愛國愛港人士視之為民心回歸的勝利。

從有利香港穩(wěn)定發(fā)展的角度，泛民主派應與外國完全脫鉤，但能否真正做到尚有疑問。而沒有了李柱銘等人與美國的公開聯系，北京如何看待“激進但沒有外國背景的反對黨”和“較溫和但背景可疑的反對黨”，足以對特區(qū)政情一錘定音。

昔日個別美國議員關心香港，但未來美涉港政策會由行政、情治機關主導，民意元素越來越弱。外界深信，美國的取態(tài)與政改方案民主成分無關，而純粹是國家利益層面的評估。這一點，在北京未來決定對港政策時，必須引起注意。