為什么聚焦縣委書記?

趙 義

策劃人語

在我國黨政權(quán)力體系中，縣委書記是一個數(shù)量龐大而又極為特殊的群體。正如中組部部長李源潮所說，縣一級在我們黨和國家組織結(jié)構(gòu)中處于關(guān)鍵地位，縣委書記是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國的骨干力量，是黨的中高級領導干部的重要來源。建設好縣級領導班子，全國大局就能基本穩(wěn)定。

盡管縣委書記總數(shù)不到縣處級以上領導干部的1％，但權(quán)力大、責任大、影響大。由于傳統(tǒng)豐厚的郡縣制政治制度和文化遺產(chǎn)，當人們耳聞目睹一些名聲不佳的縣委書記時，就會不自覺地把他們和舊時代那種高高在上、欺壓百姓的“縣太爺”聯(lián)系在一起。

在現(xiàn)實生活中，人們也的確習慣于把縣委書記當作整個官員序列中個人權(quán)力最容易集中也最容易失去監(jiān)督的一級。對于個別縣官們的不當言行，網(wǎng)友們也紛紛當作笑料來發(fā)泄早已積郁的不滿。與之相對比，廣東省委組織部2010年曾發(fā)布一份《關(guān)于全省縣委書記集中考核情況的報告》?！秷蟾妗分兄赋觯拔寮佣?，白加黑”是縣(市、區(qū))委書記的工作常態(tài)，許多都是“拼命三郎”。

官方的評價和人們觀感的反差原因之一在于權(quán)力運作的不公開透明。執(zhí)政黨塑造的最有名的縣委書記典型焦裕祿，“鞠躬盡瘁，死而后已”，感動了無數(shù)人。如今，“拼命三郎”們感動了上級，但沒有更多地感動普通民眾。

時代在變化，人民的期待在變化。對于縣委書記的“天花板”問題，黨和政府通過提高級別等措施給予了回應，因此，對于整個社會有利的事情也要切實做到，縣委權(quán)力公開透明試點不能變成繡花枕頭，而要為普遍開展積累豐富經(jīng)驗。如此，在黨內(nèi)民主帶動人民民主、黨內(nèi)改革帶動整體改革上，縣級黨委和政府就將作出重要的貢獻。

策劃：本刊編輯部統(tǒng)籌：趙義

“好經(jīng)被壞和尚念歪”已過時

網(wǎng)絡時代，官員的言行經(jīng)常會被“無意”中流傳和放大，在圍觀效應下成為發(fā)泄社會情緒的一個出口?？h委書記自然也不例外，在2010年還格外顯眼。就在2011年元旦即將來臨的時候，一則圖文并茂的縣委書記“熊抱”央視女主持人的微博在網(wǎng)友中間熱傳。事情看似不大，頗有惡搞的意味，問題就是為什么網(wǎng)友們會存在豐富的聯(lián)想。2010年年末，新華社記者走訪了50多名縣委書記，書記們普遍反映比較擔心“被妖魔化”的趨勢。

在諸多公共事件中，縣級黨委政府想不成為焦點都很難。以征地拆遷為例，因為輿論的壓力，官員序列中品級不高、責任不小的他們也不得不拋出自己的真實想法或部分的真實想法(比如，很少指責政策和上級考核的不合理)。他們無非是在用別人之惡來為自己的惡辯護，通過把大家的道德水準拉平來解脫自己。萬載縣委書記指責學者對于拆遷的“虛偽”心態(tài)(“我們不拆遷，知識分子吃啥”)來反駁換位思考(“假如拆的是你家的房子，你怎么想”)是如此，宜黃縣政府官員拋出“沒有強拆就沒有新中國”論實際上也是如此。

這種做法是被逼到夾縫里的無奈之舉，對當事人也是風險最小的辦法，但對整個社會是最差的選擇，包括一定會帶來更大的“妖魔化”浪潮。

在本刊記者對縣委書記的采訪中，不乏清醒的認識，實際上人人都是知道善惡區(qū)分的。一位縣委書記就說：“對于土地征用方面的工作，應該嚴格按照政策辦，除了信息公開，涉及拆遷事項都必須通過法院判決后才能執(zhí)行，而不是靠簡單的行政命令，這樣可以避免許多不必要的矛盾和沖突。我始終認為民主、自由都是有規(guī)則的，任何事情都應該按規(guī)則辦，按法律辦，這其中由不得個人愿不愿意。”

這樣的想法符合新拆遷條例修改的走向，也說明，只要有合理的制度誘導，那些昨天還在為惡行大唱贊歌的人們并不會成為改革的阻力。比如，縣委書記處在農(nóng)村工作第一線，中央農(nóng)村工作會議后《人民日報》社論呼吁地方對于三農(nóng)要舍得真金白銀。這就不能只依靠自覺性，還需要考核的激勵。否則，很多縣委書記的眼睛會只盯著農(nóng)民土地帶來的財政收入，而對農(nóng)村的真實問題視而不見。像國務院總理溫家寶說的：“寬馬路、大廣場表現(xiàn)出自己的所謂政績。這又同官員的考核制度有關(guān)。因此，我們必須從制度上解決這些問題?！?/p>

事實上，回顧改革開放以后的歷史，對于基層矛盾一直有一種“好經(jīng)被壞和尚念歪”的經(jīng)典論述，其中也包含潛在的責任劃分和引導民怨所指的意思。這么多年下來，問題已經(jīng)相對清楚了：如果是好經(jīng)，那么為什么沒有遏制住“壞和尚”的出現(xiàn)；更重要的問題是，為什么會被念歪?

在今天看來，簡單地把板子打在基層干部身上的問責辦法已經(jīng)不敷應對日益復雜的現(xiàn)實情況。農(nóng)業(yè)稅取消之前，在基層出現(xiàn)過多少腥風血雨般的干群矛盾和沖突?不合理的制度設計常常在基層演化為權(quán)力之惡充分彰顯的過程。最終中央政府以取消農(nóng)業(yè)稅來徹底結(jié)束這個過程。

現(xiàn)在的情況更為復雜。最近，人民日報出版社出版了一套《縣委權(quán)力公開透明運行試點縣考察報告》，前言說：“經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌、社會的轉(zhuǎn)型、人們思想觀念的多元、利益訴求的多樣，給基層治理帶來了諸多挑戰(zhàn)，提出了許多難題。解決不好這些問題，就會激化社會矛盾，引發(fā)社會動蕩，滯阻經(jīng)濟發(fā)展?！卑l(fā)展和考核重壓下的基層官員也就極容易成為站在激化社會矛盾的風口浪尖上的主角。近年來，縣一級也的確出現(xiàn)了三多：發(fā)生在縣里的重大群體性事件比較多，縣委書記中出的腐敗問題比較多，社會上對縣委書記的議論比較多。

截至2008年12月31日，我國共有2859個縣級行政區(qū)劃，1463個縣?？h級政權(quán)在中國傳統(tǒng)政治當中一直具有特殊的重要性。聚焦縣委書記，反映了有深刻的矛盾要化解，需要“頂層設計”有所作為，對于基層治理有通盤考慮，不能簡單以基層來轉(zhuǎn)移怨氣；另一方面，縣級政權(quán)規(guī)范權(quán)力運作的改革需要早日走出試點階段，普遍開展。

規(guī)范黨委權(quán)力是關(guān)鍵

現(xiàn)實的改革的確也在逐步朝正確的道路上前行。一方面是放權(quán)，省管縣改革就是重要內(nèi)容。這是要解決讓地方有能力辦好事的問題。另一方面是公開透明運作縣級黨委權(quán)力。這是要防止縣級官員尤其是縣委書記做壞事。兩個方面都是走出了“好經(jīng)被壞和尚念歪”的簡單而結(jié)果極為有害的邏輯。

2011年是建黨90周年。公開透明運作縣委權(quán)力的改革富有象征性意義。人們常說：黨內(nèi)民主帶動人民民主。從現(xiàn)實層面來說，黨內(nèi)改革帶動整個改革同樣重要，也更切中時弊。在涉及權(quán)力方面的改革上，以黨內(nèi)改革帶動整個改革更為迫切。公開透明運作縣委權(quán)力改革是“意外”契合了這個節(jié)拍。同樣，公開透明運作縣委權(quán)力改革對于基層治理的效果如何，對未來就更具啟發(fā)意義。

公開透明運作黨委權(quán)力對于理順黨政關(guān)系至關(guān)重要。上一次四級黨委換屆，減少了副書記職數(shù)，普遍推行“一正二副”模式。其中很重要的一個現(xiàn)實原因是，太多的副書記形成了黨委和政府很多分管職能的重疊、交叉，黨委和政府職責實際上不清，各有各的盤子，尤其重要的資金分配權(quán)力已經(jīng)“零碎化”到各個分管領導和各個部門，成為預算改革的一個阻礙。有的政府為了維護自己的職責，就在文字游戲上下功夫。比如，何為需要提交黨委討論的重大事項，為了維護自己就靈活掌握。這樣，實際上黨委也就在這些重大事項上失去了監(jiān)督政府的空間。

2010年11月，中共中央紀委、中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，其核心要義包括：明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，尤其要加強對縣委書記職權(quán)的規(guī)范；編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力運行流程，提高權(quán)力運行程序化、規(guī)范化水平；要公開決策事項，包括經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策、決定、決議及執(zhí)行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務工作情況，縣委管理干部評優(yōu)表彰情況及嚴重違紀違法問題的處理等；整合監(jiān)督力量，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運行的制約監(jiān)督機制和反映問題處理工作機制，保證權(quán)力正確行使。

現(xiàn)在最突出的是用人權(quán)問題，有一句官場順口溜：“動干部、吃工程、批條子，核心還是動干部?！北究浾咴诓稍L中也了解到，在一些具體事例中，雖然縣級黨委不實行分管項目、財政，但書記完全可以通過自己提拔的干部，達到自己的目的，或者按自己的意愿推進很多工作。由干部任用程序可以看出，黨委書記在干部任用程序上起決定性作用，雖然中央設定了諸多考察任用程序，但很多地方最關(guān)鍵的提名、定人選還是由書記確定，后面的程序都是圍繞換書記確定人選來展開。其提拔、考核程序大致為“書記定盤子，書記辦公會上統(tǒng)一意見，常委會舉手表決”。一位官員在接受本刊記者采訪時承認，現(xiàn)在的制度設計大多是書記辦公會已定下名單后開展的工作，而最重要的“定盤子、書記辦公會上統(tǒng)一意見”都是以書記意見為主。源頭都沒堵住，就談不上有多少限制；上級黨委定下的人，下級部門要確保推出，于是反而誘發(fā)出很多打“擦邊球”的做法。其中，“群眾推薦”、“組織考察”、“黨委委員票決”、“常委會決定后公示”等考核任用程序就不乏被巧妙操作的情況。

演化到極端的話，就是人們看到的那些落馬縣委書記從突擊提拔干部、頻繁調(diào)整干部中牟取私利的腐敗行為。公開透明運作縣委權(quán)力尤其是縣委書記的權(quán)力，才是開始堵住了腐敗的源頭。有理由期待試點工作不斷積累更好的經(jīng)驗以為普遍性開展的參考。

公開透明運作黨委權(quán)力，實際上也是問責的開始。不能問責的權(quán)力“看上去很美”，實則在利益訴求多樣化面前左支右絀?，F(xiàn)實問題在于很多時候無法問責。在很多重大事件上，人們很少看到一級書記被問責，這與權(quán)力運作不夠公開透明有關(guān)系，導致問責實際上無法展開。在有的重大的公共衛(wèi)生事件中，出現(xiàn)了書記被問責的情況。但人們對于涉及公共衛(wèi)生方面的權(quán)力運作并不清楚。只要公開透明工作做好了，縣委書記就可以大大方方行使自己的權(quán)力，責權(quán)利都很清晰，民眾也不會霧里看花，問責也就更容易開展，權(quán)力的公信力只會提高，不會降低。如此，方能滿足民眾的“新期待”。