外傭居港權(quán)考驗香港法治

葉竹盛

在香港的家庭里，有近30萬外籍傭人為雇主們忙碌著打理各種家務(wù)。每逢星期天休息日，這些外傭就三五成群地聚集在香港的公園里、廣場上、天橋旁等公共空地，一起打牌或是閑聊。

而在其他日子里，除了在街市、地鐵和公交車上偶爾還能看到他們的身影，這30萬人幾乎從香港的公共空間里消失，分散在他們各自的雇主家中。

香港《基本法》規(guī)定，外籍人士只要在香港連續(xù)通常居住滿7年，就可以申請成為香港永久居民，可以享受到各種福利。但是，香港《入境條例》卻將外傭排除在外，不論在香港工作多久，外傭都無法成為香港人。

今年7月份，在香港工作了25年的菲律賓籍外傭伊萬杰琳，向高等法院起訴《入境條例》違反了《基本法》，對外傭構(gòu)成歧視。

9月30日，高等法院裁定，《入境條例》對外傭的排除條款不符合《基本法》。此裁定不啻一枚重磅炸彈，意味著曾游離于香港社會之外的眾多外傭可能成為香港人，如果加上他們的親屬，香港人口可能一時間劇增40萬。

香港的外傭政策

1986年，34歲的伊萬杰琳離開丈夫和5個孩子，從菲律賓來到香港，在一個家庭當(dāng)傭人。那一年，香港總共有28951名和她一樣的外傭。此后，伊萬杰琳一直為同一個雇主服務(wù)，到2009年，在雇主支持下提出申請香港永久居民身份證的時候，她已經(jīng)在香港連續(xù)工作了23年。而這一年，香港的外傭數(shù)量已經(jīng)增加到1986年的10倍。其中有11萬多人已經(jīng)在香港連續(xù)工作了7年以上。

據(jù)統(tǒng)計，每10戶香港家庭中就有一戶聘用了全職外傭。這樣高密度引進外傭的情形，在其他地區(qū)并不多見。實際上，外傭是否可以入境工作，首先需要獲得香港政府批準。正因為《入境條例》將外傭排除在可以獲得永久居民資格的外籍人士范圍之外，香港政府才能夠放開手腳，毫無后顧之憂，批準大量外傭到香港工作。

按照香港入境處的規(guī)定，其他外籍工作人員必須“具備香港所需而又缺乏的特別技能、知識或經(jīng)驗，或能夠?qū)Ρ靖劢?jīng)濟做出重大貢獻”的，才能申請來港工作。如果這些外籍人士在港工作滿7年，就可申請成為香港永久居民?！度刖硹l例》排除了外傭的這項資格，換來的是降低標準以批準外傭入境工作。

數(shù)據(jù)顯示，2010年共有2.6萬多名海外人士獲批準到香港工作。而過去7年，香港每年增加的外傭也達到了這個數(shù)量?？梢韵胂蟮氖牵绻麤]有《入境條例》的排除條款，香港現(xiàn)有外傭數(shù)會因為入港工作的高門檻而大大減少。

然而，曾經(jīng)使眾多外傭得以在香港獲得工作機會的《入境條例》，現(xiàn)在卻受到了挑戰(zhàn)。

上世紀70年代，香港存在家傭嚴重短缺的問題。當(dāng)時的港英政府出于各種顧慮，不愿意接納中國內(nèi)地的傭人，而是從東南亞等國家引入外傭，同時制定政策，限制外傭和其他外籍半嫻熟工人在香港定居。當(dāng)時還沒有永久居民和居留權(quán)的說法，而是用“定居”。此后，香港的外傭人數(shù)大幅攀升。

香港回歸中英談判時，為在交接前后穩(wěn)定民心，聯(lián)合聲明提出，符合一定條件的人將成為香港永久居民，并享有香港居留權(quán)，在香港居住不受任何條件和期限的限制。但聲明中并未提到是否將外傭排除在外。

1990年，香港《基本法》頒布，第二十四條第二款第四項規(guī)定：“在香港特別行政區(qū)成立以前或以后持有效旅行證件進入香港、在香港通常居住連續(xù)7年以上并以香港為永久居住地的非中國籍的人”是香港永久居民。其中也未明文排除外傭。

1996年，全國人民代表大會香港特別行政區(qū)籌備委員會發(fā)布對《基本法》第二十四條第二款的意見，對“通常居住”概念進行界定，提出“根據(jù)政府的專項政策獲準留在香港”的不屬于“通常居住”。

回歸前一個月，香港《入境條例》修訂，在不得視為“通常居住”的情形里增加一項：“受雇為外來家庭傭工（指來自香港以外地方者）而留在香港”。至此，原來以政策形式施加在外傭身上的限制，以法律的方式固定了下來。

《基本法》于1997年7月1日生效以后，香港就多了一部“小憲法”。盡管《基本法》規(guī)定，香港的原有法律依然沿用，但同時也規(guī)定，與《基本法》相抵觸的法律無效。因此，對外傭的限制寫入法律后，就存在一個是否違反《基本法》的問題。

伊萬杰琳正是以此為緣由，將拒絕批準她為香港永久居民的香港入境處，以及入境處所依據(jù)的《入境條例》告到了法院。

“我的職責(zé)是適用法律”

此案立刻引起了各方的強烈關(guān)注，招來了一片抗議聲。

香港政黨民建聯(lián)在判決前做了一項社會調(diào)查，共有91290人簽名反對外傭獲得居港權(quán)，而僅有約400人表示不反對。另一黨派自由黨的調(diào)查也顯示，高達80%的民眾表示反對。網(wǎng)絡(luò)上立即有人組織了抗議群組，短時間內(nèi)已有4000人加入。也有反對團體發(fā)起了小規(guī)模示威游行。

對于外傭以歧視為由起訴，香港一位網(wǎng)民表示憤憤不平，他說：“外傭已經(jīng)得到她們合約應(yīng)得的報酬，還供吃供住……香港一點沒欠她們。她們是自己選擇沒有居留權(quán)前景的工作，這當(dāng)中不涉歧視問題?！?/p>

除這種情緒外，大部分反對的人是因為擔(dān)心大量外傭擁有居留權(quán)后，會占用香港的資源。香港大學(xué)社工系教授梁祖彬表示，外傭居港權(quán)一旦“開綠燈”，政府就要負責(zé)他們的醫(yī)療及教育等開支，香港“不值得背負這個風(fēng)險”。

近年來，香港的房價高企，物價不斷上漲，民生愈發(fā)嚴峻，民眾對政府福利不足早有微辭。就在幾個月前，港府為了紓解民困，給每位成年永久居民發(fā)放了6000港元。此舉在當(dāng)時就引起了爭議，有港人抗議，不應(yīng)該向“新移民”發(fā)放補助。香港媒體也經(jīng)常渲染內(nèi)地產(chǎn)婦到香港產(chǎn)子。在經(jīng)濟低迷的形勢下，港人對“外來者”攤薄本港福利就更加怨聲載道了。

現(xiàn)在，外傭一旦勝訴，就可能引起連鎖反應(yīng)。更有人危言聳聽，舉出法國、英國曾發(fā)生騷擾的例子，認為如果大量外傭成為港人，將可能出現(xiàn)文化沖突和犯罪問題。

然而，面對沸騰的民意，受理此案的香港高等法院法官林文瀚似乎不為所動。他在判決書的開頭，專門用了長達3頁的篇幅闡明，對于此案，“我的職責(zé)是適用法律”。

他在判決書中說，可以理解公眾強烈關(guān)注此案的心情，也可以理解政府提前準備應(yīng)對策略的做法。法庭尊重市民的表達自由，但是法官不允許市民的各種討論干擾到法庭裁判功能的正常運轉(zhuǎn)。法官將嚴格遵照法律審理此案，不會考慮政治，或社會與經(jīng)濟方面的因素，因為此案討論的問題并非入境政策的合理性，而是其合憲性。換言之，對林文瀚法官來說，政治效果和社會效果都不在他的考慮范圍內(nèi)。

按照普通法的法律方法，他在判決中指出，就《基本法》中“通常居住”的語義來說，《入境條例》不能將外傭排除在外，因為盡管法律語言可能有模糊之處，但無論如何也不能賦予這個概念其文字本身所無法承載的含義。

在以往的判例中，法官認可關(guān)押在監(jiān)獄里的情形不屬于通常居住，因為違反了自愿性和目的性原則。但是對外傭來說，盡管有諸多限制，還是不能列為“通常居住”的反例。例如，辯方律師提出，外傭的吃住條件很有限，其生活水準無法與普通市民相提并論，因此不能算是“通常居住”。林文瀚法官認為這不能一概而論，有些富裕家庭的外傭，他們的生活條件和空閑時間甚至比那些辛勤謀生的港人還要優(yōu)厚。

林文瀚法官最終裁定《入境條例》排除外傭的條款與《基本法》不符。他認為這一條款不應(yīng)該成為外傭獲得居留權(quán)的障礙。值得一提的是，林文瀚法官的判決并不是以反歧視為理由。反之，他認為在是否批準特定人士成為永久居民的問題上，根據(jù)國際法原則，一個政府可以做出區(qū)別對待的規(guī)定。

當(dāng)判決推翻了常識

一石激起千層浪。

每當(dāng)司法結(jié)果與公眾利益有沖突，與一般觀念有出入，甚至是違反常識的時候，便是法治面臨巨大考驗的時候。法治的核心內(nèi)容除了司法審判獨立以外，還包括公眾對法律尤其是憲法的信心。

就目前而言，香港法院頂住了來自公眾的壓力，而港府面對司法也頗為自制。特首曾蔭權(quán)在立法會接受議員詢問此案時，便表示案件已進入司法程序，不便評論。判決前，港府自信有五成的把握能勝訴，但由于此案關(guān)聯(lián)巨大，港府不敢有任何懈怠，事先研討了一旦敗訴的應(yīng)對措施。面對敗訴，盡管曾蔭權(quán)相信《入境條例》是合法合憲的，但他除了表示失望外，也只能依循制度途徑尋找解決方案，一方面請法院暫緩執(zhí)行判決，另一方面則加快提起上訴。

澳洲研究者默克曾對幾個外傭輸入地區(qū)進行過比較研究，得出結(jié)論認為，雖然存有缺陷，但香港保障外傭權(quán)利的法律已屬最為先進。即便在去年菲律賓人質(zhì)事件發(fā)生后，港人也同樣善待在港的菲律賓籍外傭。這種情況下，現(xiàn)在有外傭提起訴訟，要求獲得居留權(quán)，并獲得勝訴，難免會有港人認為是否“要得太多了”。對于普通市民來說，在他們的觀念里，不論是依據(jù)長期的政策，還是依據(jù)外傭自愿簽署的合約，外傭都不應(yīng)該獲得香港居留權(quán)，這幾乎是一個常識。

現(xiàn)在這個常識被法院推翻了。市民應(yīng)該如何面對這樣的判決呢？市民的反應(yīng)無疑會體現(xiàn)出他們對香港法治的信心程度。令人欣慰的是，盡管有一些極端的抗議聲音，也有很多不解，但也有不少人表示不論結(jié)果如何，都會接受法院的判決。此案原告伊萬杰琳也正是在香港雇主的支持下去申請永久居民資格。香港互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會會長莫乃光稱，他的一位朋友在認真分析判決書后，決定支持他們家的外傭申請居港權(quán)。

當(dāng)然，現(xiàn)在此案尚未進入終局?！痘痉ā肺瘑T會委員兼香港大學(xué)法律學(xué)院教授陳弘毅說：“不要太快下定論，過去很多原訟庭或上訴庭的判決，結(jié)果到終審法院都被扭轉(zhuǎn)?！绷治腻ü僭谂袥Q書中認為，《基本法》頒布前的有關(guān)立法材料中并未對通常居住進行定義，也沒有賦予港府進行定義的權(quán)力。而《基本法》頒布后，擁有解釋權(quán)的就只有全國人大常委會和香港法院，因此，其他機構(gòu)解釋《基本法》的文件都不被法庭采納。

《基本法》中關(guān)于香港永久居民的內(nèi)容是在中英談判中確定下來的。陳弘毅教授分析說，如果能夠公開當(dāng)時談判的相關(guān)會議記錄，從中找到立法的本意，香港終審法院或許會改變判決結(jié)果。

如果終審法院維持原判決，港府的另一個選項則是提請全國人大常委會釋法。

不論如何，此案最理想的結(jié)果當(dāng)然是既能使香港免受人口劇增的沖擊，又能夠在制度軌道內(nèi)解決問題，保護香港法治不受損害。但如果這種理想結(jié)果無法達到，也無須過于憂慮。畢竟，法治正是在一次又一次的考驗中成熟起來的。