第三方支付監(jiān)管爭議外資開放

邢少文

2011年5月26日，中國央行公布了第一批非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)許可證，27家企業(yè)獲得了牌照。正當(dāng)牌照獲得者歡欣鼓舞之際，中國最大的第三方支付平臺(tái)——支付寶股權(quán)爭議事件亦甚囂塵上，支付寶事件將行業(yè)監(jiān)管新規(guī)中一個(gè)“潛伏”的話題引爆：第三方支付到底在多大程度上影響國家金融安全？

外資身影活躍于中國互聯(lián)網(wǎng)支付企業(yè)中，是這一行業(yè)的背景之一，而監(jiān)管新規(guī)對(duì)外資規(guī)定的模棱兩可，引發(fā)了中國金融開放程度的爭議和行政監(jiān)管與市場準(zhǔn)入的矛盾，同時(shí)凸顯出制度因素影響下的企業(yè)家道德風(fēng)險(xiǎn)。

自由生長

2010年6月14日，中國中央人民銀行頒布了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（下稱《管理辦法》），這是中國互聯(lián)網(wǎng)支付行業(yè)的首份行政監(jiān)管法規(guī)。此時(shí)，中國非金融機(jī)構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)支付業(yè)務(wù)發(fā)展已頗為壯大。

互聯(lián)網(wǎng)支付包括了金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)銀行支付和非金融機(jī)構(gòu)的第三方支付。1998年，招商銀行首開網(wǎng)絡(luò)銀行支付先河，次年，首信易支付則宣告了中國第三方支付的誕生。

所謂第三方支付，是指非金融機(jī)構(gòu)在收付款人之間作為中介機(jī)構(gòu)提供的轉(zhuǎn)移服務(wù)，包括網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡的發(fā)行與受理、銀行卡收單，以及中國人民銀行確定的其他支付服務(wù)。

隨著互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，特別是網(wǎng)絡(luò)購物的興起，第三方支付服務(wù)真正發(fā)力于2005年，依托阿里巴巴的淘寶網(wǎng)，支付寶將這一便捷的網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)推廣。自該年起，第三方支付規(guī)模每年增長在100%之上，業(yè)界亦將2005年稱為“電子支付元年”。

根據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年全年中國第三方支付交易規(guī)模達(dá)到5808.4億元；并預(yù)計(jì)到2012年，第三方支付市場的規(guī)模有望達(dá)到1.2萬億元。目前，國內(nèi)登記備案的第三方支付企業(yè)已達(dá)390多家。

在互聯(lián)網(wǎng)支付的發(fā)展過程中，商業(yè)銀行由于體制、機(jī)制及對(duì)市場認(rèn)識(shí)的緩慢，因此第三方支付這一因應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)上交易付費(fèi)便捷、安全需求的服務(wù)被非金融機(jī)構(gòu)占領(lǐng)了先機(jī)，雖然各大商業(yè)銀行紛紛調(diào)整推出了網(wǎng)絡(luò)支付產(chǎn)品，但時(shí)至今日，民營企業(yè)為主的互聯(lián)網(wǎng)公司，仍然在產(chǎn)品創(chuàng)新和客戶體驗(yàn)上領(lǐng)先。

第三方支付雖然是一種金融創(chuàng)新手段，但仍然必須依賴于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)，在技術(shù)流程上，是用戶先注冊(cè)支付賬戶，通過登錄支付賬戶完成銀行、信用卡賬戶資金的代交代付，第三方支付平臺(tái)則通過與合作銀行的網(wǎng)關(guān)、后臺(tái)或閉路循環(huán)完成網(wǎng)絡(luò)賬戶與銀行賬戶資金的轉(zhuǎn)接。第三方支付的贏利主要通過向注冊(cè)用戶和合作客戶收取費(fèi)率，并與合作銀行分成。

這也注定了，第三方支付與銀行之間，是一種既合作又競爭的關(guān)系。

作為一種創(chuàng)新的支付清算模式，第三方支付11年間并沒有相對(duì)應(yīng)的行業(yè)監(jiān)管法規(guī)，基本處于自由發(fā)展的階段，依靠的是第三方平臺(tái)的信譽(yù)保證和貼近客戶的產(chǎn)品服務(wù)。

“中國的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境是非常復(fù)雜的，個(gè)人資金需要安全保障，加上第三方支付的備付金運(yùn)轉(zhuǎn)處在金融體系之外，因此進(jìn)行監(jiān)管是有必要的?！闭猩蹄y行軟件中心一位人士對(duì)本刊記者說。

自由發(fā)展難免會(huì)出現(xiàn)灰色地帶，曾有第三方支付平臺(tái)因?yàn)樯嫦淤€球資金轉(zhuǎn)移，引起了監(jiān)管層的注意?！盀榱艘?guī)范，也因?yàn)榈谌街Ц侗旧砗徒鹑跈C(jī)構(gòu)是一種競爭關(guān)系，從利益的角度出發(fā)，也需要進(jìn)行約束?！鄙鲜鋈耸咳绱死斫狻?/p>

監(jiān)管新規(guī)

為解決第三方支付的“灰色發(fā)展”，2005年6月，央行第一次發(fā)布了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》。2009年4月，央行宣布對(duì)第三方支付企業(yè)進(jìn)行登記備案。2010年6月，央行以2號(hào)令方式公布了《管理辦法》，2010年12月，央行再出臺(tái)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法實(shí)施細(xì)則》。

《管理辦法》從征求意見到正式出臺(tái)，歷時(shí)5年，其中也歷經(jīng)爭議。2005年征求意見稿甫一出臺(tái)，即招來支付業(yè)界廣泛質(zhì)疑。質(zhì)疑點(diǎn)主要集中在幾方面，即：注冊(cè)資金的高門檻遏制創(chuàng)新、業(yè)務(wù)層級(jí)管理不明、支付清算定義不清、資金管理方式存在漏洞等等。

“拖了這么長時(shí)間才出臺(tái)，一方面客觀上和第三方支付的發(fā)展還不是很成熟有關(guān)，都在邊做邊看，另一方面和利益也有關(guān)，第三方支付和銀行是競爭關(guān)系，中國的銀行對(duì)此并不是很樂意的?！睆氖碌谌街Ц兜娜耸縿ɑ?duì)本刊記者說。

“存在要不要監(jiān)管，誰來監(jiān)管，誰牽頭主導(dǎo)的問題。監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)也是一個(gè)原因，比如央行和證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，由于第三方支付開展了基金代銷等業(yè)務(wù)，涉及證券公司和基金公司，也需要證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，保險(xiǎn)業(yè)務(wù)也需要保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)?！卑鹱稍兗瘓F(tuán)產(chǎn)業(yè)研究部分析師程善寶對(duì)記者說。

在諸多爭議中，對(duì)外資的開放程度也曾是爭議的一部分，但并不是重點(diǎn)。

據(jù)悉，在此前的征求意見稿中，曾討論過第三方支付平臺(tái)中外資股權(quán)比例，最初設(shè)定為50%，后認(rèn)為可參照目前外資進(jìn)入銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)單一比例不超過20%，外資股東股份比例合計(jì)不超過25%的辦法。

“在外資比例限制上的爭議主要反映出商務(wù)部和人民銀行之間的分歧?！眹议_發(fā)銀行研究院副院長、中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所支付清算中心主任曹紅輝對(duì)記者說。二者對(duì)支付清算領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放程度的意見并不盡相同。

在最終定稿的《管理辦法》中，則對(duì)這一問題進(jìn)行了“擱置”——“外商投資支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、境外出資人的資格條件和出資比例等，由中國人民銀行另行規(guī)定，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)?！?/p>

從央行的《管理辦法》來看，既沒有排斥外資進(jìn)入第三方支付行業(yè)，但同時(shí)也沒有對(duì)外資投資做出明確的安排。

在外資投資規(guī)定沒有明確的情況下，第一批牌照于5月份有些“倉促”地進(jìn)行發(fā)放，在名義上，這批牌照是完全針對(duì)100%內(nèi)資企業(yè)發(fā)放的。

實(shí)際上，由于中國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中，外資自始至終參與其中，成了諸多企業(yè)得以生存發(fā)展的上帝之手?，F(xiàn)時(shí)占據(jù)了第三方支付市場份額50%的支付寶，也依賴于雅虎和亞洲軟銀這兩個(gè)外資股東的資金投入而得以成長。

鑒于中國在外商投資目錄中對(duì)支付行業(yè)的限制，這些外資大部分采取了協(xié)議控制的辦法，這一方式在中國互聯(lián)網(wǎng)公司也是常見的方式。

所謂協(xié)議控制，即成立中資持股的公司持牌，以符合中國政策的規(guī)定，同時(shí)通過一系列的商業(yè)協(xié)議（資產(chǎn)運(yùn)營控制協(xié)議、借款合同、股權(quán)質(zhì)押協(xié)議、認(rèn)股選擇權(quán)協(xié)議、投票權(quán)協(xié)議、獨(dú)家服務(wù)協(xié)議）安排，將持牌公司利潤以服務(wù)費(fèi)、特許權(quán)使用費(fèi)等方式轉(zhuǎn)入外資持股公司。

“央行對(duì)這一問題看起來并沒有完善的處理方式，本身也不是很清楚，或者說并沒有明確認(rèn)識(shí)到?！背躺茖殞?duì)記者說。這也為后來的支付寶爭議埋入了伏筆。

2011年5月底，支付寶事件曝出，阿里巴巴集團(tuán)CEO馬云及其管理層股東在未經(jīng)集團(tuán)董事會(huì)同意的情況下，終止了支付寶的協(xié)議控制，將支付寶轉(zhuǎn)為完全內(nèi)資控制。馬云此舉引起阿里巴巴集團(tuán)兩大外資股東美國雅虎和日本軟銀的不滿。外界有相當(dāng)部分聲音指責(zé)馬云違背了商業(yè)契約。

支付寶從內(nèi)外資共同控制變更為內(nèi)資完全控制的原因，阿里巴巴管理層解釋為央行要求第三方支付公司應(yīng)為內(nèi)資，如果有外資股份，需上報(bào)央行另行規(guī)定，并報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，這將對(duì)支付寶進(jìn)入首批牌照名單造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

但支付寶此舉反而造成了外界對(duì)監(jiān)管法規(guī)排斥外資的印象。

除了支付寶，銀聯(lián)商務(wù)也采取了清退外資以獲得首批牌照的辦法，銀聯(lián)商務(wù)等“銀聯(lián)系”公司通過談判清退了外資，軟銀亞洲信息基礎(chǔ)投資基金出售了銀聯(lián)商務(wù)近7%共3500萬股。

“外資的持股比例問題，也并不是因?yàn)橹Ц秾毚嬖趨f(xié)議控制而引發(fā)的，應(yīng)該說是因?yàn)榘⒗锇桶图瘓F(tuán)三大股東的股權(quán)控制爭議所引發(fā)的?！眲J(rèn)為這也是為什么《管理辦法》出臺(tái)之后央行才要求企業(yè)上報(bào)協(xié)議控制情況的原因所在。

馬云同時(shí)表示，央行首批牌照發(fā)放要求企業(yè)全內(nèi)資控制，“我第一次對(duì)國家央行有對(duì)未來國家安全考慮而敬重?！边@使得第三方支付平臺(tái)是否真涉及國家金融安全，保護(hù)國家金融安全是否應(yīng)通過內(nèi)資完全控制來實(shí)現(xiàn)成為了監(jiān)管新規(guī)中的一大爭議焦點(diǎn)。

外資與金融安全

事實(shí)上，在監(jiān)管法規(guī)出臺(tái)的過程中，存在外資持股比例的爭議，但自始至終并沒有完全排斥外資。

中央人民銀行支付清算司司長歐陽衛(wèi)民曾在2010年11月公開指出：“實(shí)際上對(duì)電子支付產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我們要鼓勵(lì)競爭，要對(duì)內(nèi)、對(duì)外都開放，只要符合辦法的規(guī)定都可以按照程序來申請(qǐng)取得支付業(yè)務(wù)許可證，成為合法的支付服務(wù)機(jī)構(gòu)?！?/p>

他同時(shí)指出，“實(shí)際上我們也知道2001年9月，美國就影響電子支付服務(wù)的一些問題向中國提出了WTO的磋商請(qǐng)求，認(rèn)為中國違反了服務(wù)貿(mào)易協(xié)定中做出的一些承諾。但事實(shí)上就我們掌握的情況來看，通過去年（2009年）的登記，在第三方服務(wù)組織中，現(xiàn)在有37家都是有外資性質(zhì)的，有一些是全資的，有一些是合資的，當(dāng)然還有一些是港澳臺(tái)的資金、港澳臺(tái)的資本，所以說總體來看，我們?cè)陔娮又Ц妒袌霎?dāng)中，一直還是堅(jiān)持了對(duì)外開放的原則。”

事實(shí)上，在首批獲得牌照的企業(yè)中，并不乏外資通過協(xié)議控制的企業(yè)?！翱隙ú皇莻€(gè)案?！眲f。他認(rèn)為馬云的“全內(nèi)資控制論”反而將協(xié)議控制擺上了令人尷尬的境地。業(yè)界還因此風(fēng)傳央行收回了一些存在協(xié)議控制方式的企業(yè)牌照，央行后來對(duì)此進(jìn)行了否認(rèn)。

“從目前監(jiān)管層的態(tài)度來看，對(duì)這一問題實(shí)際采取了默認(rèn)的態(tài)度，協(xié)議控制的爭議估計(jì)也就不了了之?！币晃皇茉L人士認(rèn)為。

對(duì)于《管理辦法》中對(duì)外資的另行規(guī)定，劉濤認(rèn)為這也是銀聯(lián)和VISA之間爭議的延續(xù)，是在保護(hù)銀聯(lián)的利益，至今國外銀行卡支付清算組織VISA和銀聯(lián)之間關(guān)于如何開放銀行卡支付市場的爭議還在等待WTO的仲裁。如果明確承認(rèn)外資投資第三方支付清算組織，雖然有別于銀行卡支付清算，但從道理上有利于VISA獲得WTO仲裁的勝利，順利進(jìn)入中國市場。

至于外資參與第三方支付平臺(tái)，是否涉及國家金融安全的問題，在業(yè)界也出現(xiàn)了不同的爭議。

“嚴(yán)格來講，第三方支付平臺(tái)及銀行卡結(jié)算組織在國外并非受中央銀行監(jiān)管，說明其未納入中央銀行的支付結(jié)算體系之中，而是作為銀行零售支付體系的補(bǔ)充，提供支付結(jié)算服務(wù)。因此，在它對(duì)銀行支付結(jié)算體系形成實(shí)質(zhì)性調(diào)整之前，對(duì)支付結(jié)算體系的穩(wěn)定性和安全性的影響都是有限的。”曹紅輝說。

有央行內(nèi)部人員在接受媒體采訪時(shí)也認(rèn)為，第三方支付平臺(tái)不涉及銀行賬戶信息，所有的資金和賬戶信息都在銀行。央行已經(jīng)建立企業(yè)和個(gè)人金融征信系統(tǒng)，與之相比，第三方平臺(tái)搜集的支付數(shù)據(jù)只對(duì)企業(yè)自己有一定價(jià)值，對(duì)社會(huì)而言意義有限。更何況，中國金融業(yè)對(duì)外開放多年，商業(yè)銀行本身早就引入了外資，談不上國家金融安全。

中國金融業(yè)目前的政策是對(duì)外資“有限開放”，銀行、證券、保險(xiǎn)和基金公司，都已經(jīng)向外資開放，上述行業(yè)的外資持股比例上限分別可達(dá)25%、33%、50%和49%。

“有些法規(guī)你也說不清楚是不是合理，比如國內(nèi)的麥當(dāng)勞、肯德基都不讓刷銀行卡，你覺得這是考慮金融安全嗎？”劉濤則打了個(gè)比方。而招商銀行軟件中心人士則說：“在技術(shù)上沒有很好的保護(hù)手段，最干脆的做法就是不讓外資持股，這也是一種很懶的做法。”

而從理念上來說，保護(hù)國家金融安全一般通過資本賬戶管制、增加本國貨幣國際結(jié)算力度、保持本土大型金融機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)地位、在匯率、利率政策上保持國家控制等辦法來達(dá)到。

不過，曹紅輝同時(shí)指出，第三方支付對(duì)金融安全的影響主要反映在它為基于一些非法資金來源的跨境流動(dòng)提供了便利和可能，比如恐怖活動(dòng)資金、跨境賭博資金、腐敗活動(dòng)所獲資金等造成的洗錢活動(dòng)。“至于它所掌握的客戶信息，肯定要大于單純的銀行卡結(jié)算組織，甚至大于銀行，如果不對(duì)其在客戶信息的使用方面加以約束，就完全可能造成客戶信息的濫用，甚至構(gòu)成金融安全方面的隱患。”