農(nóng)村宅基地置換改革成效分析——以嘉興市姚莊鎮(zhèn)為例

王小來，趙維清

（浙江農(nóng)林大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，浙江 臨安 311300）

伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快、土地需求旺盛的時(shí)期。與此同時(shí)，政府從國(guó)家糧食安全和代際可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略角度出發(fā)，制定了世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策，要求以省級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝粚?shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，城市發(fā)展普遍遭遇了嚴(yán)重的土地資源瓶頸。由于在歷史上我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村宅基地一直都缺乏必要的規(guī)劃與指導(dǎo)，廣大的農(nóng)村地區(qū)普遍存在人均宅基地利用粗放、嚴(yán)重超標(biāo)和過剩閑置等問題。為了緩解城市化進(jìn)程和土地資源不足的矛盾，各地開展了各種形式的宅基地整理運(yùn)動(dòng)。通過宅基地置換，拓展了城市未來的發(fā)展空間、提高了土地使用效率進(jìn)而節(jié)約土地資源。

1 樣本點(diǎn)概況

姚莊鎮(zhèn)位于嘉善縣東北部，東與上海市金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)相連，是嘉興市中心鎮(zhèn)、浙江省接軌上海的第一站。全鎮(zhèn)總面積30.8km2，轄8個(gè)行政村和1個(gè)社區(qū)居委會(huì)，5334戶，1.9萬(wàn)人，其中農(nóng)戶4805戶，18049人?，F(xiàn)有農(nóng)民住宅建筑面積896326m2，戶均187m2；生產(chǎn)性輔助用房 499989m2，戶均 104m2；農(nóng)民宅基地372.53hm2，戶均0.08hm2。67.5%的農(nóng)村勞動(dòng)力從事二三產(chǎn)業(yè)，80%以上的農(nóng)村住房建于20世紀(jì)80、90年代。通過實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“換股”、“換租”、“增保障”政策，社會(huì)保障基本覆蓋全鎮(zhèn)農(nóng)民。

姚莊鎮(zhèn)的首期農(nóng)民社區(qū)建設(shè)就順利完成了20.73hm2的18幢標(biāo)準(zhǔn)公寓房、85幢復(fù)式公寓房和3幢包括農(nóng)民會(huì)所在內(nèi)的社區(qū)公建配套用房的建設(shè)。自愿報(bào)名參加首期“兩房”置換的農(nóng)戶達(dá)到1230戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期的500多戶，二期置換在還未動(dòng)員的情況下已有1200多戶報(bào)名。通過置換，每戶平均住房面積由原來的187m2增加到400多m2，而戶均宅基地面積則由原來的0.075hm2下降到0.002hm2，大大節(jié)約了土地利用面積。

2 問卷調(diào)查及指標(biāo)體系構(gòu)建

問卷調(diào)查包括兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為指標(biāo)確定階段；第二個(gè)階段為數(shù)據(jù)獲得階段。

指標(biāo)確定階段的主要調(diào)查對(duì)象為從事農(nóng)林研究工作的專家和地方實(shí)施宅基地置換改革的政務(wù)人員。通過發(fā)放問卷和歸類分析，確定宅基地置換改革所獲得的各個(gè)主要方面的成效。指標(biāo)體系見圖1。數(shù)據(jù)獲得階段是在第一個(gè)階段的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)層次分析調(diào)查問卷。為了能夠較為客觀地反映宅基地置換改革的成效，故該部分的調(diào)查對(duì)象為從事該領(lǐng)域研究工作的專家。

2.1 指標(biāo)體系

經(jīng)過對(duì)問卷進(jìn)行反復(fù)分析比較，結(jié)合文獻(xiàn)查閱，確定宅基地置換改革成效的描述指標(biāo)有市民化水平、社會(huì)保障水平、生活環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民收入五個(gè)一級(jí)指標(biāo)。根據(jù)科學(xué)性、系統(tǒng)性、定性與定量相結(jié)合、實(shí)用性與層次性相結(jié)合的原則[1]，每個(gè)一級(jí)指標(biāo)下設(shè)計(jì)了若干個(gè)更具體的二級(jí)指標(biāo)，共17個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

①市民化水平（A1）。改革開放后，生活在農(nóng)村的一部分農(nóng)民進(jìn)入城市長(zhǎng)期從事城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)現(xiàn)象。他們?cè)谖幕?、生活方式等方面融入城市，成為推?dòng)城市經(jīng)濟(jì)、文化、市政建設(shè)的動(dòng)力之一。近年有的城市則規(guī)定在該市工作生活一定年限的農(nóng)民工可直接轉(zhuǎn)為城市市民。

戶籍制度（A11）。戶籍制度一直是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的頑疾，農(nóng)民進(jìn)入城市是否能夠?qū)崿F(xiàn)跟市民同等待遇，關(guān)鍵還是在于戶籍制度是否改變。

社區(qū)服務(wù)（A12）。在宅基地置換后，原有的村集體組織形式被新農(nóng)村社區(qū)委員會(huì)取代。由于新農(nóng)村社區(qū)農(nóng)戶居住相對(duì)于以前集中，所以，不管是信息的獲得與發(fā)布，還是資源，都能得到更有效的利用。

就業(yè)權(quán)益（A13）。相對(duì)于農(nóng)戶單家獨(dú)戶外出工作相比，一方面，社區(qū)委員會(huì)相對(duì)于村委員更具體，也更適合城市人的思維，在保障和行使農(nóng)民就業(yè)權(quán)益的過程中更具優(yōu)勢(shì)。另一方面，新農(nóng)村社區(qū)不再是完全的將農(nóng)村與城市隔開，而是農(nóng)村融入城市，所以，從區(qū)位上來說，對(duì)保障農(nóng)戶就業(yè)權(quán)益也具有一定的優(yōu)勢(shì)。

教育資源（A14）。教育資源的獲得一定程度上依賴于政府對(duì)當(dāng)?shù)毓财返耐度胨?。很顯然，宅基地置換將農(nóng)民融入城市，不僅能夠使他們的子女享受到城市的優(yōu)質(zhì)教育資源，農(nóng)戶自身也可以通過政府加大對(duì)農(nóng)戶技能培訓(xùn)的投入，利用這些資源來提高自己的技術(shù)水平，提高就業(yè)優(yōu)勢(shì)。

生活習(xí)慣（A15）。農(nóng)民將宅基地置換為城鎮(zhèn)住房不僅意味著居住地點(diǎn)的改變，還意味著生活習(xí)慣的巨大改變。農(nóng)村傳統(tǒng)的生活習(xí)慣適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境，包括可利用的公共面積、自然資源等。但在城鎮(zhèn)，由于實(shí)行的是社區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理模式，有限的社區(qū)公共面積雖然在一定程度上限制了農(nóng)民的活動(dòng)范圍，但確提供了更加完善的硬件設(shè)施和管理模式。

②社會(huì)保障（A2）。社會(huì)保障是公共服務(wù)體系中重要的環(huán)節(jié)，由于農(nóng)業(yè)的相對(duì)弱勢(shì)和早期政策因素，農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)只是在最近幾年才有所進(jìn)展。相對(duì)于城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)保障體系呈現(xiàn)出水平低、覆蓋面窄等特點(diǎn)。醫(yī)療保障與養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。

醫(yī)療保障（A21）。隨著政府對(duì)“三農(nóng)”投入力度的加大，農(nóng)民“小病扛大病拖”的現(xiàn)象得到一定程度的緩解。而宅基地置換成城鎮(zhèn)住房后，農(nóng)民能夠加入城鎮(zhèn)的公共醫(yī)療體系，享受較低成本和較高水平的醫(yī)療服務(wù)。

養(yǎng)老保障（A22）。一方面，隨著80年代人漸漸成為社會(huì)有生力量，老齡化將是未來的人口發(fā)展趨勢(shì)之一，養(yǎng)老保障成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)之一。而農(nóng)民通過宅基地置換城鎮(zhèn)住房，能夠享受到相對(duì)于農(nóng)村更高水平的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障水平。

③生活環(huán)境（A3）。衛(wèi)生狀況（A31）。城市的小區(qū)規(guī)劃和管理水平都要優(yōu)于農(nóng)村，新社區(qū)建筑和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平比較高。農(nóng)民通過宅基地置換，其生活的衛(wèi)生狀況將得到很大改善。

交通便利程度（A32）。相對(duì)于農(nóng)村，城鎮(zhèn)道路建設(shè)具有較高水平。加上城鎮(zhèn)發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)，使得農(nóng)民生活和工作在城市相對(duì)于農(nóng)村方便得多。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平（A33）。新社區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。其布局和面積都按城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。所以，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平是可以作為衡量宅基地置換成效的指標(biāo)。

④農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（A4）。宅基地置換城鎮(zhèn)住房使得大部分農(nóng)民的居住房屋與農(nóng)田的距離加大。在加入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系和新社區(qū)房屋所有權(quán)的獲得基礎(chǔ)上，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性大大降低，從而在一定程度上促進(jìn)了土地的集中，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

經(jīng)營(yíng)規(guī)模（A41）。宅基地置換使得農(nóng)村土地粗放利用的情況有所緩解，除了新置換出來的宅基地實(shí)現(xiàn)再規(guī)劃或復(fù)墾外，農(nóng)戶的承包地也將進(jìn)一步集中，流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或者種植大戶，從而小規(guī)模、分散的家庭農(nóng)業(yè)方式得以改善，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

經(jīng)營(yíng)效益水平（A42）。在技術(shù)條件一定的情況下，農(nóng)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征。宅基地置換降低了農(nóng)民對(duì)于土地的依賴性，從而一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本理論，農(nóng)業(yè)的投入成本通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積而平攤到每一單位的產(chǎn)出中，從而平均成本下降，效益提高。

組織制度創(chuàng)新（A43）。宅基地置換促進(jìn)了土地集中，農(nóng)民一方面放棄了農(nóng)村的宅基地使用權(quán)，也將承包地的使用權(quán)實(shí)行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)方式除了租賃、轉(zhuǎn)包等方式，各地都實(shí)行股份合作的形式來實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。一方面承包地通過股份合作的形式流轉(zhuǎn)到企業(yè)或大戶手中，保障了農(nóng)戶的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)的增值。另一方面，少數(shù)企業(yè)或者大戶成立合作社，實(shí)行公司化管理，從而能夠進(jìn)一步提高效益。

⑤農(nóng)民收入（A5）。宅基地置換改變了農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)和收入來源。

資產(chǎn)收入水平（A51）。隨著城市化的推進(jìn)，進(jìn)城務(wù)工人員不斷增加，一方面是城市有限的人口容量；另一方面是進(jìn)城務(wù)工人員收入水平較低，沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之中。從而使得城郊農(nóng)村住房通過租賃給外來務(wù)工人員居住而有了一定的增值水平。嚴(yán)格來說，這種租賃關(guān)系是違法的。但通過宅基地置換，新社區(qū)的住房產(chǎn)權(quán)屬于農(nóng)民，其建設(shè)水平要高于農(nóng)村，而且地段較靠近城市，所以不管是租賃還是出賣，都有巨大的增值空間。

非農(nóng)收入水平（A52）。這里的非農(nóng)收入水平指的是除了經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)所得的收入外的、諸如從事第二、三產(chǎn)業(yè)的收入。農(nóng)民生活在城鎮(zhèn)，將獲得更多的就業(yè)信息。從事第二三產(chǎn)業(yè)不僅增加農(nóng)民的收入，還能夠幫助他們?nèi)谌氤鞘小?/p>

股權(quán)收益水平（A53）。通過宅基地置換，承包地保障功能削弱，農(nóng)民更愿意將土地流轉(zhuǎn)出來，將承包地按面積折成股份加入合作社，每年按經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)行分紅，從而進(jìn)一步增加了收入，實(shí)現(xiàn)了承包地的使用權(quán)增值。

2.2 層次分析模型

通過以上的五類一級(jí)指標(biāo)和16個(gè)二級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建宅基地置換改革成效層次分析模型（見圖1）。

2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定及一致性檢驗(yàn)

結(jié)合層次分析模型，運(yùn)用層次分析法構(gòu)造6個(gè)判斷矩陣，通過專家問卷的方法獲得各指標(biāo)的權(quán)重?cái)?shù)據(jù)。對(duì)于權(quán)數(shù)分配是否合理，需要對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn),以免出現(xiàn)甲比乙極端重要，乙比丙極端重要，而丙又比甲極端重要的違反常識(shí)的現(xiàn)象。

而且，當(dāng)判斷矩陣偏離一致性過大時(shí)，排序向量計(jì)算的特征根將出現(xiàn)某些問題[2]，因此，在求出最大特征根后要進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，公式如下：

?

式中：CR為判斷矩陣的隨機(jī)一致性比率；CI為判斷矩陣的一般一致性指標(biāo)，其中CI=（λmax-n）/（n-1），λmax為矩陣的最大特征根，n為判斷矩陣的階數(shù)，R I為判斷矩陣的平均隨機(jī)一致性指標(biāo)表示重復(fù)500次以上隨機(jī)判斷矩陣特征值計(jì)算后，取算數(shù)平均值得到的數(shù)值。本研究選取重復(fù)1000次的計(jì)算結(jié)果作為RI值，不同階數(shù)判斷矩陣對(duì)應(yīng)的RI值見表1。

?

當(dāng)CR＜0.1時(shí)，即可以判定判斷矩陣具有較好的一致性，說明權(quán)數(shù)分配合理；否則需要調(diào)整判斷矩陣，直到達(dá)到滿意的一致性為止。以圖2中獲得的數(shù)據(jù)為例，通過MATLAB軟件計(jì)算獲得最大特征根為5.1755，歸一化向量即為各個(gè)指標(biāo)所具有的權(quán)重，CR值為0.039＜0.1，故通過了一致性檢驗(yàn)。本研究采用專家咨詢法獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行的一致性檢驗(yàn)，均符合要求，故數(shù)據(jù)符合研究要求。得到各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重（見表2）。

圖2 相對(duì)于目標(biāo)層的指標(biāo)賦值矩陣極其歸一化特征向量

從上述得到的數(shù)據(jù)中不難看出，宅基地置換改革成效依次體現(xiàn)在市民化水平（0.366）；生活環(huán)境（0.277）；農(nóng)民收入水平（0.191）三個(gè)主要方面，比重占到83.4%。具體為戶籍制度（0.173）、交通便利程度（0.165）、非農(nóng)收入水平（0.128）、醫(yī)療保障水平（0.089）和就業(yè)權(quán)益（0.086）五個(gè)方面，比重達(dá)到65%。

3 結(jié)論

宅基地置換改革涉及到農(nóng)民身份的改變、居住區(qū)域的改變、社會(huì)保障制度的改變、工作以及生活環(huán)境的改變，是一項(xiàng)關(guān)系到城市化建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的系統(tǒng)工程。在對(duì)現(xiàn)有改革試點(diǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宅基地置換工程在農(nóng)民市民化方面取得較好的成效，特別是戶籍制度的改變。這在一定程度上對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益有了制度上的保障，促進(jìn)農(nóng)民融入城市。在諸如交通、非農(nóng)收入、醫(yī)療保障等關(guān)系到農(nóng)民切身利益方面也取得了一定成效。另外，通過宅基地置換改革置換出來的土地一方面通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)收益，另一方面，政府實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃相對(duì)滯后，這些都需要一定的時(shí)間。總之，政府在實(shí)施宅基地置換改革過程中要處理好這些方面的問題，使得宅基地置換能夠真正在促進(jìn)我國(guó)城市化建設(shè)的同時(shí)，也使得農(nóng)民的生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)切實(shí)得到提高。

[1]沈群芳.政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究[D].蘇州:蘇州大學(xué),2005.

[2]劉曉嘉，劉鵬.我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與就業(yè)增長(zhǎng)的實(shí)證研究[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2005,27(5):25-28.