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    國土問責折射地方財政失衡

    2011-05-14 17:16:39王全寶
    中國新聞周刊 2011年26期
    關鍵詞:國土資源部問責違規(guī)

    王全寶

    從根本上解決土地違法問題,一方面要調整土地政策,解決對土地出讓金的過度依賴;另一方面要加大責任追究力度,既治標又治本,才能明顯轉變土地違法現(xiàn)狀

    7月7日下午,國土資源部聯(lián)合監(jiān)察部正式通報2009年度地方違反土地管理法律法規(guī)的處理情況。

    多達73人的官員問責名單并未給這場持續(xù)一年多的問責行動帶來更多掌聲,公眾對此次問責“層級過低”,“處罰過輕”的質疑不斷。有媒體評論稱,“溫柔問責,是我們更大的災難”,土地違法應該依法懲處,而不能用“政紀黨紀或者行政處分”代替。

    與輿論的激烈反應不同,學界對此保持了冷靜。中國憲法學研究會副會長、中國政法大學法學院副院長焦洪昌稱,土地問題比較復雜,涉及中央和地方的財政關系,在加大土地督察力度的同時,地方財政失衡問題也應得到關注。

    在研究者看來,問責背后折射的是當前中央與地方圍繞土地問題的糾結,而如何調衡地方土地財政才是比問責更為緊迫的任務。

    問責“雷聲大雨點小”?

    2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查責任追究通報顯示:全國共有2個設區(qū)市、29個縣(市、區(qū))政府的主要負責人和分管負責人共計44人受到紀律處分;2個設區(qū)市、26個縣(市、區(qū))國土資源主管部門負責人共計29人受到紀律處分。

    被問責官員中不乏廳級、副廳級官員,例如安徽省巢湖市時任市長宋國權被行政警告、巢湖市時任分管副市長洪曉建受到行政記過處分,山西省大同市副市長郝月生也被行政記過。

    但問責名單仍舊引發(fā)公眾熱議。73名官員無一撤職被認為“問責不到位”, 問責主要集中在三、四線城市的官員,鮮見一、二線城市官員,也被認為“打蒼蠅不打老虎”。

    這樣的結果似乎出乎官方的意料,國土資源部有關負責人在接受媒體采訪時解釋稱,73名官員分別受到行政記大過、行政記過、黨內警告、行政警告等紀律處分?!皼]有被撤職并不意味著問責不到位。主要原因是還沒有到該撤職的程度?!?/p>

    問責的另一個特點也被公眾注意,從國土資源部督察的土地違法違規(guī)案件處理情況來看,大多是處理地方行政負責人,鮮見對黨委負責人進行追究。

    而此前的5月31日,國土資源部在通報2011年第1季度“12336”國土資源違法違規(guī)線索和信訪受理情況時透露,通過對這些舉報分析,發(fā)現(xiàn)地方政府主導、支持、默許下的非法擴張用地增多。

    中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱認為,這些土地違法行為的背后,有的雖是地方政府的決策,但或多或少地有黨委的支持,有的可能就是黨委的決策,政府只是執(zhí)行。

    汪玉凱認為,查處地方政府土地違法問題時,只追究政府方面的責任人,而不追究黨委方面的責任人,起不到震懾作用。“造成決策者不承擔責任,執(zhí)行者承擔責任不公現(xiàn)象,不能讓問責黨委負責人成盲區(qū)”。

    首度問責“一波三折”

    從去年6月份開始,就有媒體曝出國土資源部問責時間表:7月督察、8月約談、9月問責……但直到去年10月,約談和問責并沒有如期到來,土地問責曾一度被質疑要“爽約”。

    去年12月16日,國家土地總督察徐紹史在京約談違法用地較為嚴重的12個縣市政府主要負責人,土地問責也在當天正式啟動。社會輿論對國土部 “爽約”的質疑暫告一段落。

    但此后的一段時間內,問責結果遲遲不出再次令公眾擔心首次土地問責是否會不了了之。

    國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長李建勤解釋說,首次問責是依據2009年度的衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果展開的,要一一核對的是全國2859個縣的海量數(shù)據,國土資源部和監(jiān)察部都有各自不同的工作內容。

    首次國土問責在經歷“一波三折”的同時,地方土地違法違規(guī)仍在繼續(xù),并且有加重趨勢。

    7月7日,國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史透露,今年上半年土地違規(guī)違法宗數(shù)、面積,包括耕地面積不同程度有所反彈??傮w看,東部和中部違法違規(guī)情況有所下降,東部、中部相對欠發(fā)達地區(qū)違法違規(guī)出現(xiàn)反彈,企業(yè)違紀違規(guī)用地較為突出。

    實際上,即使是在此輪國土問責行動期間,地方政府違法批地的案件屢見不鮮,甚至有的官員升遷后,才發(fā)現(xiàn)其原任職時違法批地的情形。

    去年5月,國家土地督察成都局對簡陽市土地例行督察后,發(fā)現(xiàn)簡陽市政府在土地管理方面存在的問題。簡陽市委原副書記、市長段成武因違法批地遭國土資源部通報,而后被調離。隨后出任資陽市財政局局長,10月30日,資陽市委宣傳部發(fā)布通報稱:段成武被再次免職。

    通過對有關責任人違法情形的分析,汪玉凱認為,由于問責機制不完善,很多官員還是抱僥幸心理,認為自己并非中飽私囊,是為了地方發(fā)展,因此常會爆出“官員先升遷后罷免”的情形。

    2011年7月7日,在公布問責官員的同時,監(jiān)察部副部長郝明金指出,當前地方政府土地違法有兩類新動向:一類是一般性項目違法占用耕地宗數(shù)多、面積大,違法占用耕地比例達到15%以上;另一類違反國家產業(yè)政策,亂上“兩高一支”項目等嚴重違反土地管理法律法規(guī)等情況。

    除此之外,郝明金還指出,有些地方的國土資源管理部門作為專職土地監(jiān)管的主管部門不同程度存在不及時制止和報告,不及時立案查處,不依法作出處理等監(jiān)管不利的問題,對當?shù)剡`法占用耕地宗數(shù)多、面積大、比例高,土地管理秩序混亂負有直接責任。

    “睜一眼閉一眼”的背后,折射基層土地管理部門的現(xiàn)實尷尬。今年4月15日,廣東省廉江市國土局副局長何耘韜因涉嫌違規(guī)發(fā)放土地證而被逮捕,被控玩忽職守罪。對此,何耘韜表示委屈,聲稱他最終簽字同意是因為“頂不住上級部門壓力”,其家人甚至上網發(fā)微博為其鳴冤求助。

    在看守所被關了45天以后,何耘韜于5月25日被取保候審,翌日廉江市檢察院撤銷訴訟。

    “違規(guī)事件大量出現(xiàn)在三、四線城市,跟上頭有關系,如果沒有領導的批示,基層也不敢這么實施,所以對上面領導的責任還需進一步細分。”汪玉凱說。

    財政失衡

    在加強土地問責的同時,改革地方財政失衡現(xiàn)狀被學界解讀為解決土地問題的根本之策。

    國土資源部最新統(tǒng)計顯示:今年上半年,在東中部地區(qū)違法用地面積同比下降情況下,西部地區(qū)違法用地面積同比上升50.6%,違法用地反彈形勢嚴峻。

    問責之下,違法用地為何反彈?在國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所副所長肖金成看來,土地問責除了專項治理風暴外,還離不開財稅體制改革的深化。解決地方財政對土地財政的依賴才有望制止土地違法違規(guī)的怪象重現(xiàn)。

    只有改革以土地財政為主導的財政依賴模式,否則難逃“違法——問責——再違法”的怪圈。汪玉凱說。

    7月10日,央行貨幣政策委員會委員、國務院參事夏斌在媒體撰文指出,土地財政問題事關重大,中央政府必須拿出勇氣,結合財政改革和國有企業(yè)資本預算改革,通盤考慮稅制改革。

    4月19日,國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春在發(fā)布2010年度國家土地督察公告時稱,中國的土地財政主要依賴擴大新增建設用地規(guī)模,通過土地的出讓來獲取收益,地方政府主要的建設資金來源于土地出讓收入,這樣客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地,犧牲了子孫后代的利益。

    為何土地違法屢禁不止,憲法學者焦洪昌認為,這與地方財政失衡導致各級政府過分依賴土地財政不無關系。

    焦洪昌稱,盡管現(xiàn)在地方政府GDP崇拜有所改變。但考核一個地方經濟發(fā)展最后還要看經濟總量和財政收入。“財政收入靠稅收,稅收靠企業(yè),而興辦企業(yè)就需要用地,最終促使地方政府違法批地?!?/p>

    同樣,汪玉凱也開出了藥方,從根本上解決土地違法問題,一方面要調整土地政策,減少對于土地出讓金的過度依賴;另一方面要加大責任追究的力度,既治標又治本,這樣土地違法問題才能明顯轉變。

    (實習生婁艷雪對本文亦有貢獻)

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