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    審計(jì)省委書記

    2011-05-14 17:16:37趙杰
    中國新聞周刊 2011年22期
    關(guān)鍵詞:省委書記監(jiān)督權(quán)機(jī)關(guān)

    趙杰

    中共“十七大”報(bào)告首次提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”,這既是正確行使權(quán)力的必然要求,又是預(yù)防腐敗的必然要求

    6月10日,國家審計(jì)署公布《“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃(征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》),提出,下一步在對副省級城市市委書記進(jìn)行審計(jì)試點(diǎn)基礎(chǔ)上,將探索開展省(自治區(qū)、直轄市)委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

    將審計(jì)級別提高到省委書記一級,此為中國首次,因此《征求意見稿》備受關(guān)注。審計(jì)署相關(guān)工作人員告訴《中國新聞周刊》,因征求意見截止日未到,該署尚未對意見予以總結(jié)整理,不過,“看外界反應(yīng),對省委書記經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)注度非常高”。

    責(zé)任關(guān)注

    審計(jì)省委書記之所以受關(guān)注,無非緣自兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的詞匯:權(quán)力、責(zé)任。中國的地方“一把手”,常常是有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

    這種現(xiàn)象顯然與上世紀(jì)初美國法學(xué)家霍菲爾德最著名的權(quán)利義務(wù)關(guān)系理論相悖。由其理論衍生的解釋認(rèn)為,權(quán)力的獲得即是責(zé)任的開始,一個(gè)人在獲得管理某項(xiàng)事務(wù)權(quán)力的同時(shí),因責(zé)任而產(chǎn)生的約束或相應(yīng)懲罰風(fēng)險(xiǎn)也隨之而生。

    其實(shí),在諸多政治學(xué)者分析看來,無論是從上世紀(jì)70年代開始的西方“新公共管理運(yùn)動”興起的由政府權(quán)力至上到責(zé)任至上的探索,還是近些年中國的反腐實(shí)踐,針對“一把手”權(quán)力對應(yīng)責(zé)任的研究漸成重點(diǎn),而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)也因之有了現(xiàn)實(shí)動力和基礎(chǔ)。

    “權(quán)力本身就是責(zé)任?!碧m州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國審計(jì)學(xué)會常務(wù)理事楊肅昌的總結(jié)更為簡單直白。在他看來,雖然中央對地方賦權(quán)時(shí)定位都非常明確,但后者的責(zé)任履行狀況卻一直相對模糊。由此,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為黨內(nèi)干部監(jiān)督與管理制度的組成部分,從一定程度上彌補(bǔ)了這一缺憾。

    據(jù)審計(jì)署公開資料,1998年至2010年10月,全國各級審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部共計(jì)41萬多人。其中:黨政領(lǐng)導(dǎo)干部38萬多人、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員3萬多人。審計(jì)查出由領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任造成的違規(guī)問題金額和損失浪費(fèi)問題金額合計(jì)684億多元;各級黨委和干部管理、紀(jì)檢監(jiān)察部門參考審計(jì)結(jié)果,免職、降職、降級、撤職和其他處分共計(jì)1.81萬人。

    中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍傾向于認(rèn)為,此番針對省委書記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),是對“財(cái)政公開、財(cái)務(wù)公開做準(zhǔn)備”。雖然審計(jì)作為一種技術(shù),有可能達(dá)到一定的監(jiān)督效果,但甚微。更多的是對“一把手”的行為規(guī)范和管理,因此,審計(jì)結(jié)果的公開、透明和使用無疑更有力。

    據(jù)此前國家審計(jì)署總審計(jì)師孫寶厚接受媒體采訪時(shí)介紹,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)中凸顯的問題主要在于部分決策程序違規(guī),造成重大經(jīng)濟(jì)損失和浪費(fèi)。一些地區(qū)和單位存在財(cái)政預(yù)決算編報(bào)不真實(shí)、不完整,隱瞞轉(zhuǎn)移收入、擠占挪用資金、虛增虛減利潤、偷逃國家稅收、國有資產(chǎn)流失等問題。

    “目前來看,要讓審計(jì)監(jiān)督達(dá)到最大效果,最大的困難是缺乏足夠的支持力度。”毛壽龍告訴《中國新聞周刊》,解決的途徑一方面需要自上而下的更大支持,同時(shí)需要地方領(lǐng)導(dǎo)對自身責(zé)任的主動認(rèn)識和自覺接受審計(jì)。

    權(quán)力制衡

    除了明確責(zé)任,立意于公眾支持的權(quán)力制衡尤為各界期待。有學(xué)者即提出,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是社會公眾對“一把手”的公共權(quán)力進(jìn)行權(quán)力制衡的需要。

    美國“憲法之父”麥迪遜說,政府是“人性最大的反照”,在組織一個(gè)以人來管理人的政府時(shí),最大的困難在于:你必須先使政府控制管理者;其次再強(qiáng)迫它控制它自己。有學(xué)者因此將權(quán)力制衡理論視為西方政府績效審計(jì)發(fā)生的基礎(chǔ)。

    權(quán)力不受制約必然導(dǎo)致腐敗,這是一條亙古不變的定律。為防止“一把手”因權(quán)力過于集中而濫用權(quán)力,必須采取分權(quán)和相互制約的機(jī)制。中共“十七大”報(bào)告就首次提出了“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”,這既是正確行使權(quán)力的必然要求,又是預(yù)防腐敗的必然要求。

    “審計(jì)監(jiān)督,就是專門用于制約與監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力。”楊肅昌認(rèn)為,分權(quán)與制衡作為西方政治體制的特征之一,決定了其普遍將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置在政府之外。

    而審計(jì)監(jiān)督之所以具有政治性,關(guān)鍵就是審計(jì)監(jiān)督本身及其所反映出的種種問題實(shí)質(zhì)就是“圍繞公共權(quán)力而展開的活動”。這也決定了無論何種審計(jì)監(jiān)督工作,無不屬于公共權(quán)力范疇的種種問題,審計(jì)監(jiān)督及其制度創(chuàng)新也理所當(dāng)然成為權(quán)力博弈的過程和結(jié)果。

    由此,楊肅昌接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為,鑒于與西方的體制差異,中國的審計(jì)監(jiān)督權(quán)就要結(jié)合人大制度、黨政領(lǐng)導(dǎo)體制等進(jìn)行。

    “但是,要讓審議監(jiān)督權(quán)真正對‘一把手權(quán)力形成約束或者制衡,就一定要實(shí)現(xiàn)異體制衡,因?yàn)橹挥胁煌闹黧w范圍才可能相互有效制約?!痹跅蠲C昌看來,首先,審計(jì)必須立足于群眾,方能生效;其次,審計(jì)結(jié)果必須為組織、人事、紀(jì)檢等部門使用,才能真正將審計(jì)監(jiān)督的作用發(fā)揮落到實(shí)處。

    楊肅昌認(rèn)為,興起于2003年的“審計(jì)問責(zé)”本質(zhì)上反映出一種“民本”思想和“有權(quán)必有責(zé)”原則,體現(xiàn)出政府和官員必須對公眾負(fù)責(zé)的政治文化。也正是基于此,時(shí)任審計(jì)署長的李金華才強(qiáng)調(diào):“人們期待,對這些違規(guī)違法行為,必須問責(zé),給公眾一個(gè)徹底的交代?!?/p>

    有限監(jiān)督

    當(dāng)然,審計(jì)畢竟只是一個(gè)技術(shù)工具,加之它僅僅是一個(gè)政府部門,要監(jiān)督省委書記這樣的地方黨委“一把手”,權(quán)力先天不對等,這些特點(diǎn)決定了其監(jiān)督的有限性。

    正是基于此,毛壽龍?jiān)赋觯瑳]必要在國家立法、行政、司法三權(quán)外再設(shè)審計(jì)權(quán)。審計(jì)只是程序性的業(yè)務(wù)工作,是前三者的助手。

    楊肅昌也認(rèn)為,審計(jì)機(jī)關(guān)要做到的就是怎樣以客觀、獨(dú)立和公正的立場去審查問題、暴露問題,以此配合特定政治制度的運(yùn)轉(zhuǎn)?!盁o限擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督權(quán)特別是審計(jì)處理權(quán)既不適當(dāng),也不符合法治原則?!?/p>

    但是,毛壽龍同樣對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用予以承認(rèn),“最關(guān)鍵是審計(jì)程序的完善,堅(jiān)持責(zé)任評價(jià)的公開性和獨(dú)立性,并推進(jìn)民主監(jiān)督。”做到這些,就可以使其功能發(fā)揮理想,

    楊肅昌則提出要進(jìn)行系統(tǒng)的制度安排,這個(gè)系統(tǒng)包括了整個(gè)黨政干部監(jiān)督與管理制度?!耙寣徲?jì)工作成為這一系統(tǒng)不可或缺的組成部分,上有中央機(jī)關(guān)的授權(quán)與委托,下有群眾和輿論參與的民主監(jiān)督”,這樣才能彌補(bǔ)審計(jì)的先天不足。

    他認(rèn)為,有了中央機(jī)關(guān)大力支持的審計(jì)監(jiān)督,可以確保對“一把手”責(zé)任評價(jià)時(shí)不太受到后者干預(yù)或消極排斥,從而做到基本的公正與獨(dú)立。同時(shí),由于審計(jì)監(jiān)督的重要意義在于對其結(jié)果的運(yùn)用,這要求一方面將審計(jì)結(jié)果完全公開、透明,讓相應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的群眾了解領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況,并發(fā)揮中共黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用;另一方面中央有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)該結(jié)果對履行責(zé)任不力者給以相應(yīng)處罰。

    就這樣一個(gè)系統(tǒng)的形成和相互作用,楊肅昌構(gòu)思了一種圖景:審計(jì)監(jiān)督作為從屬于更高政治權(quán)力系統(tǒng)下的一種權(quán)力,一方面,其應(yīng)主要依附國家的立法、行政、司法等權(quán)力存在并發(fā)揮作用;另一方面,立法、政府、司法等權(quán)力機(jī)關(guān)則需要借助于審計(jì)監(jiān)督所提供的信息來履行相應(yīng)的職能職責(zé)。

    毛壽龍認(rèn)為,審計(jì)監(jiān)督必須配合公眾監(jiān)督,而輿論監(jiān)督的有效發(fā)揮即為重要體現(xiàn)。根據(jù)《征求意見稿》,其對加大輿論監(jiān)督做了明確規(guī)定,要求審計(jì)機(jī)關(guān)密切與新聞單位的聯(lián)系,增強(qiáng)新聞報(bào)道的主動性;并重視網(wǎng)絡(luò)民意,加強(qiáng)輿情研判和輿論引導(dǎo)。 ★

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