土地財(cái)政收入新高后的危機(jī)

土地財(cái)政終究不是政府可以長(zhǎng)期依賴的財(cái)源，這不僅因?yàn)樗目沙掷m(xù)性較差，也因?yàn)樗旧砭筒痪邆涑浞值恼?dāng)性，會(huì)讓政府混淆自己的身份

2010年被稱為房地產(chǎn)行業(yè)的“最嚴(yán)調(diào)控年”。就在這樣的年份，地方政府的土地財(cái)政收入?yún)s獲得了大豐收。國(guó)土資源部負(fù)責(zé)人近日在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上披露，2010年，全國(guó)土地出讓金總額達(dá)2.7萬(wàn)億元，同比增幅達(dá)70.4%。

專業(yè)機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)支持這一說法：2010年，全國(guó)120個(gè)城市土地出讓金總額為18814.4億元，同比增加50%。其中，北京、上海、大連三城市的土地出讓金收入分別達(dá)到1615億元、1497億元和1073億元。尤其是后者的同比增長(zhǎng)幅度達(dá)到310%。

這些數(shù)據(jù)說明，土地財(cái)政已經(jīng)推動(dòng)地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)高度畸形，這種狀況如果不予以迅速改變，必然會(huì)出現(xiàn)非常嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治后果。

這一點(diǎn)是由土地出讓金的性質(zhì)所決定的。嚴(yán)格說來，土地財(cái)政收入并不是財(cái)政收入。財(cái)政收入是政府作為公共管理者而通過法定程序向民眾征收的，其主要形態(tài)是稅收。土地出讓金收入?yún)s是政府以土地所有權(quán)人的身份出售政府擁有的土地產(chǎn)權(quán)而獲得的營(yíng)業(yè)性收入。也就是說，土地出讓金是政府做買賣的收入。

任何具有正常理智和政治常識(shí)的人都會(huì)承認(rèn)，政府是不能夠做買賣的，即便不得不做，也須將其控制在最低限度、最小規(guī)模內(nèi)。因?yàn)?，政府擁有?qiáng)制性權(quán)力。政府在從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的時(shí)候，難免將這種強(qiáng)制性權(quán)力帶入交易過程中。如此一來，交易對(duì)象就會(huì)被置于不公平位置，這樣的交易必然損害市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序。

反過來，政府作為交易主體參與商業(yè)性交易，如果十分頻繁且規(guī)模巨大，政府的性質(zhì)也必然會(huì)隨之發(fā)生變化。因?yàn)椋?jīng)常從事商業(yè)交易的政府官員可能具有商人心態(tài)，他們可能忘記其公共管理職能，或者會(huì)用商業(yè)經(jīng)營(yíng)的心態(tài)來理解公共管理工作。而這樣的認(rèn)知必然讓政府偏離自己的正當(dāng)職責(zé)，從而造成混亂。

過去若干年來，在中國(guó)各地恰恰發(fā)生了這樣的事情。地方政府以商人心態(tài)經(jīng)營(yíng)城市，主要是經(jīng)營(yíng)土地。政府以國(guó)有土地所有人的身份活躍在土地一級(jí)市場(chǎng)上。由于政府出讓土地的收益巨大，使一些地方政府不惜采取強(qiáng)制性手段在城市進(jìn)行拆遷，或者征收農(nóng)民土地。在這個(gè)過程中，爆發(fā)了很多糾紛、沖突，引起了社會(huì)的緊張、激化了矛盾。

按規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收入要全額納入預(yù)算管理。但審計(jì)署2009年審計(jì)抽查的10個(gè)省本級(jí)、23個(gè)市本級(jí)和41個(gè)縣發(fā)現(xiàn)，2007年有848.26億元非稅收入未納入一般預(yù)算和基金預(yù)算管理，其中主要是土地出讓收入626.42億元。當(dāng)時(shí)，審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這說明這些地區(qū)財(cái)政部門預(yù)算約束意識(shí)還不夠強(qiáng)，加之出于自身利益考慮，執(zhí)行國(guó)家政策還不到位。

2009年，全國(guó)土地出讓收入為14239.7億元，占當(dāng)年地方財(cái)政收入的43.7%。2010年，上海接近1500億元的土地出讓金已經(jīng)占到上海地方財(cái)政收入的55%左右，占到地方GDP的9.4%以上。財(cái)政部在2010年9月表示，今后一個(gè)時(shí)期是財(cái)政部門深入推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵時(shí)期，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)預(yù)算公開，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理，推進(jìn)公共支出、基本建設(shè)支出、行政經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算和執(zhí)行情況公開。

各地土地出讓金使用的混亂，還導(dǎo)致廉租住房保障資金執(zhí)行不到位。按規(guī)定，各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但是，審計(jì)署于去年11月公布的審計(jì)報(bào)告顯示，2007年至2009年，全國(guó)有22個(gè)城市的提取比例未達(dá)要求，共計(jì)少提取達(dá)146.23億元。而對(duì)于這種狀況，地方人大無(wú)從置喙，上級(jí)政府無(wú)從干預(yù)。

凡此種種說明，土地出讓金不是一種好制度。不錯(cuò)，地方政府走上依賴土地財(cái)政之路，有其迫不得已之處。在1994年分稅制改革之后，地方政府的公共服務(wù)責(zé)任與其財(cái)權(quán)之間出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡，不得不尋找新的財(cái)源。但是，土地財(cái)政終究不是政府可以長(zhǎng)期依賴的財(cái)源，這不僅因?yàn)樗目沙掷m(xù)性較差，也因?yàn)樗旧砭筒痪邆涑浞值恼?dāng)性，會(huì)讓政府混淆自己的身份。

令人擔(dān)心的是，由于土地財(cái)政給地方政府帶來莫大好處，相當(dāng)一部分官員把畸形的土地財(cái)政當(dāng)成一種制度創(chuàng)新。去年年底，廈門市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁和贛州市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局黨委書記劉宏長(zhǎng)分別在媒體上撰文，為土地財(cái)政制度鳴冤抱不平。尤其是趙燕菁高調(diào)主張，土地財(cái)政是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要?jiǎng)?chuàng)新，在現(xiàn)階段放棄土地財(cái)政是“自毀長(zhǎng)城”。這是一種危險(xiǎn)的想法。

那么，如何解決地方政府依賴土地財(cái)政的問題？需要多管齊下。當(dāng)下可以采取的一個(gè)辦法是加快征收條例的出臺(tái)，以終結(jié)拆遷制度。目前正是拆遷制度給了政府經(jīng)營(yíng)土地的巨大便利。通過廢除或修改現(xiàn)行的拆遷制度，或許可以倒逼財(cái)稅制度改革。 ★