買服務(wù)：民生“特色菜”

□ 本刊記者 周 旭

買服務(wù)：民生“特色菜”

□ 本刊記者 周 旭

政府將健康知識(shí)普及、疾病防治等工作交給有資質(zhì)的民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)，能夠?yàn)榘傩仗峁└玫墓卜?wù)。

“群眾點(diǎn)菜，政府買單”，這是北京市民政局局長吳世民對政府購買公共服務(wù)的形象比喻。改革開放30年，非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展把政府從“經(jīng)濟(jì)全能”的圍城中解放出來，而在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，上世紀(jì)80年代起源于發(fā)達(dá)國家的政府購買社會(huì)服務(wù)的改革也在1995年進(jìn)入上海。在整個(gè)“十一五”期間，政府購買公共服務(wù)更是成了上海、無錫、深圳等許多南方城市政府改革的重要思路之一。

到今年，政府購買公共服務(wù)下單已十年有余，這道菜究竟味道如何？一道特色菜又該如何變成受百姓們歡迎的家常菜？

政府謀求轉(zhuǎn)型

道路保潔奪標(biāo)、疾病防治外包、歌舞錫劇招標(biāo)……早在2004年，江蘇省無錫市就在探索政府提供公共服務(wù)的新模式，“無錫模式”應(yīng)運(yùn)而生。其實(shí)，這正是“政府購買公共服務(wù)”。它表現(xiàn)為由政府出資或者授權(quán)，將公共服務(wù)交給有資質(zhì)的社團(tuán)組織或企業(yè)。

“無錫模式”為人稱道，成為許多地方的榜樣。然而，正如無錫市衛(wèi)生局局長王愛國所說，這個(gè)模式是被“逼”出來的。在無錫，結(jié)核病防治工作曾讓王愛國感到十分頭疼。連年虧損，防控指標(biāo)全省倒數(shù)，王愛國不得不四處取經(jīng)。這時(shí)，山西運(yùn)城讓民營醫(yī)院參與結(jié)核病防治工作后從全省墊底一躍成為第一的消息讓他看到了希望，經(jīng)過實(shí)地考察，衛(wèi)生局決定把結(jié)核病防治工作外包給民營醫(yī)院安國醫(yī)院。

就在結(jié)核病防控工作外包的第一年，安國醫(yī)院交上了一份令人滿意的答卷。與前一年比較，門診量、醫(yī)院總收入均有大幅度提高，免費(fèi)普查范圍也得到了有效提升。結(jié)核病防治外包讓政府看到，政府購買公共服務(wù)能辦好許多之前政府不容易辦好的事。

同樣利用政府購買公共服務(wù)解決民生難題的還有南京市鼓樓區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2003年鼓樓區(qū)60歲以上老年人口超過9萬，占全區(qū)人口的15%。政府算了一筆賬，新建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)花費(fèi)可能上億，并且“遠(yuǎn)水難解近渴”。如果將養(yǎng)老服務(wù)外包給民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，花費(fèi)不過百萬，卻可以立竿見影，馬上解決養(yǎng)老難題。

2005年，《鼓樓區(qū)資助社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》出臺(tái)，通過招投標(biāo)方式將養(yǎng)老服務(wù)外包給民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目運(yùn)作6年以來，全區(qū)養(yǎng)老床位已經(jīng)從2004年的不足200張?jiān)黾拥搅?300余張。

按照當(dāng)前長三角地區(qū)每張床位25萬元的行情，說政府花了200萬“買來”價(jià)值5億的公共服務(wù)毫不夸張。更重要的是，鼓樓區(qū)政府在養(yǎng)老服務(wù)外包獲得實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠后，堅(jiān)定了政府購買公共服務(wù)的理念，越來越多的民營企業(yè)和非政府組織（以下簡稱NGO）在環(huán)衛(wèi)保潔、家政服務(wù)、農(nóng)貿(mào)市場管理等領(lǐng)域大顯身手，替政府省錢，為百姓辦事。

2010年7月12日，首屆北京市政府購買社會(huì)組織公益服務(wù)項(xiàng)目推介展示暨資源配置大會(huì)在京召開，涉及扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助、促進(jìn)就業(yè)等十大類民生領(lǐng)域的公益服務(wù)項(xiàng)目得到展示，40個(gè)項(xiàng)目當(dāng)日簽約。活動(dòng)主辦方之一，北京市民政局社會(huì)團(tuán)體管理辦公室黨委書記溫慶云在接受本刊記者采訪時(shí)談到，政府購買社會(huì)組織公益服務(wù)體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用，從而轉(zhuǎn)變了政府職能。政府從服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買者和監(jiān)督者，而這種方式因?yàn)橐肓耸袌龈偁幍臋C(jī)制，能為政府節(jié)約資金，同時(shí)還能依托專業(yè)的社會(huì)組織為百姓提供更好的服務(wù)。

節(jié)省資金和人力，提高政府辦事效率，為百姓提供更專業(yè)的服務(wù)，這番話道出了政府購買公共服務(wù)的動(dòng)因，也正是許多地方政府在探索職能轉(zhuǎn)變上要達(dá)到的目標(biāo)。

利益分割之困

政府購買公共服務(wù)固然是件好事，但當(dāng)原本掌握在政府手中的利益被分割出去，阻力也在所難免。

在政府購買公共服務(wù)的探索中，被援引最多的案例是2005年啟動(dòng)的江西省扶貧項(xiàng)目。該項(xiàng)目由國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會(huì)共同實(shí)施，經(jīng)過前期實(shí)地考察、調(diào)研和項(xiàng)目評(píng)估，確定方案，然后通過招投標(biāo)方式選定落實(shí)扶貧項(xiàng)目的NGO（非政府組織）。中標(biāo)的NGO組織帶上政府撥付的50萬扶貧資金和亞洲開發(fā)銀行提供的5萬元工作經(jīng)費(fèi)進(jìn)村工作，與村民一起制定村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目。

扶貧項(xiàng)目試點(diǎn)設(shè)在江西省樂安縣、興國縣和寧都縣的26個(gè)重點(diǎn)貧困村，涉及大大小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不下百人。雖然項(xiàng)目最終得以實(shí)施，各級(jí)干部也都支持扶貧項(xiàng)目的落實(shí)，但并非所有人都那么熱心。項(xiàng)目實(shí)施之前的快速評(píng)估報(bào)告就認(rèn)為：“省級(jí)單位是最大的贏家。拿出一兩個(gè)村子做實(shí)驗(yàn)，對于縣級(jí)有關(guān)部門來說不算什么，損失的資金控制權(quán)不算大。鄉(xiāng)級(jí)也是如此。但是，試點(diǎn)村的領(lǐng)導(dǎo)只有這筆錢。如今這筆錢歸別人支配了，這意味著他們失去了一切或全部?！?/p>

長期關(guān)注政府購買公共服務(wù)的北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)系韓俊魁博士跟蹤了這個(gè)項(xiàng)目。通過實(shí)地訪談，他發(fā)現(xiàn)情況不盡如此。韓俊魁在報(bào)告中這樣記錄到：

縣鄉(xiāng)官員對于社會(huì)資源向非政府組織放開很不高興：“為什么要把我們政府的錢給非政府組織，難道是我們的工作做得不夠好嗎？”

一位縣扶貧辦的官員說：“我們扶貧資金和權(quán)力被割掉了一大塊，還要協(xié)助非政府組織做鄉(xiāng)村兩級(jí)的工作?？h扶貧辦相當(dāng)于一個(gè)協(xié)調(diào)中心了。中國扶貧基金會(huì)高高在上，基層民眾根本不了解他們，我們也不愿意他們到縣里來開會(huì)，以避免接待開支?！?/p>

一些鄉(xiāng)長書記對非政府組織分走50萬最有意見了，因?yàn)樗麄冊俨荒茈S意挪用這50萬資金了。

一位村主任告訴我們：在項(xiàng)目實(shí)施過程中的各種應(yīng)酬接待和陪訪等都增加了本已負(fù)債的村委財(cái)務(wù)困難。

權(quán)力和利益的分割給干部造成的疼痛感要大于之前的預(yù)想。對此，韓俊魁總結(jié)道：“無論對于縣鄉(xiāng)還是村的扶貧干部來說，把自己手中的資源讓給他人總不是一件讓人愉快的事兒?！?/p>

當(dāng)然，也有干部對政府購買扶貧項(xiàng)目持歡迎態(tài)度。在這次扶貧項(xiàng)目中，國家扶貧辦的官員就認(rèn)為，政府從管不好的冗贅事物中擺脫出來未嘗不是一件好事。有些省級(jí)官員更是算起了政治賬，“象征意義的追求遠(yuǎn)勝于試點(diǎn)工作的實(shí)踐”，能趕上轉(zhuǎn)變政府職能的頭班車，對當(dāng)?shù)卣麄骱驼猩桃Y的影響自然不必說。

除了政治資本的巨大吸引力、超值的性價(jià)比，更有思想開明者看到了政府購買公共服務(wù)帶來的另一種收益，那就是政府的公信力。

韓俊魁在接受本刊記者采訪時(shí)說道：“有些服務(wù)不是政府想辦就能辦好的，政府投入很多資金，也花了不少力氣，沒辦好服務(wù)百姓就會(huì)指責(zé)你，費(fèi)力不討好。如果政府將公共服務(wù)外包給有資質(zhì)有能力的NGO組織，服務(wù)辦好了，百姓受益了，政府的公信力也提高了。”

市場尚待成熟

政府在宏觀層面上進(jìn)行政策調(diào)控，無暇也不可能顧及到各個(gè)細(xì)小的層面。NGO通常專注于某一領(lǐng)域，他們可以憑借專業(yè)性、靈活的工作方式、人數(shù)眾多的志愿者將觸角深入到最基層，為百姓提供更好的服務(wù)。

2011年3月11日上午，湖北省宜昌市疾病控制中心的病媒生物防治專家正在為市民講解通過環(huán)保防鼠滅鼠的新方法。

在韓俊魁看來，政府購買公共服務(wù)可以利用NGO的優(yōu)勢在多個(gè)領(lǐng)域開展。比如艾滋病防治工作，一些高危人群不信任政府或者醫(yī)務(wù)人員，他們更愿意相信并接受NGO的幫助；再如扶貧工作，如果能通過購買項(xiàng)目，吸納企業(yè)和NGO的技術(shù)和資金，可以事半功倍。

但目前各種社會(huì)組織能力參差不齊，政府選擇購買公共服務(wù)并不意味著可以把所有工作完全拋給NGO。韓俊魁指出，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該是政府參與的一個(gè)完整的過程，從購買之前，到選擇購買，甚至到服務(wù)結(jié)束，政府都應(yīng)該當(dāng)好把關(guān)人。

許多政府在購買公共服務(wù)的前期缺位，沒有調(diào)研，不了解百姓需要什么服務(wù)就盲目購買，好心卻辦成了壞事；后期又缺乏真正有效的管理、監(jiān)督和評(píng)估，只購買服務(wù)卻不收集百姓的反饋意見，難免花些冤枉錢。

購買過程中存在的問題也不少。因?yàn)槟壳拔覈⑽赐晟芅GO評(píng)價(jià)系統(tǒng)，許多NGO能力有限，政府卻并不了解。而一個(gè)項(xiàng)目終止后或者一段服務(wù)過后，因?yàn)槿狈Ψ答仚C(jī)制，百姓無法評(píng)價(jià)NGO。又因?yàn)檎?、?jīng)費(fèi)等原因，許多NGO無法在服務(wù)中得到培養(yǎng)和鍛煉，造成服務(wù)市場的惡性循環(huán)、競爭機(jī)制癱瘓，也給政府挑選服務(wù)提供者增加了難度。

正是因?yàn)榉?wù)市場的不成熟，許多公共服務(wù)不適合通過招投標(biāo)的形式選擇服務(wù)者。在成熟NGO較少的情況下，政府通過非競爭性購買和形式購買兩種方式選定服務(wù)提供者無疑是更可靠也更節(jié)約成本的做法，但卻難免招致政府權(quán)力尋租的質(zhì)疑，造成“政府購買越買越貴”的尷尬。

2002年出臺(tái)的《政府采購法》似乎將公共服務(wù)購買也涵蓋其中，但在細(xì)化的《政府采購品目分類表》中，印刷出版、租賃、交通車輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等十大類服務(wù)項(xiàng)目都是針對行政部門的后勤服務(wù)，而教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等核心公共服務(wù)領(lǐng)域并未納入其中，向NGO購買社會(huì)服務(wù)還缺乏明確的法律和財(cái)政操作辦法。

在“十二五”開局之年，更多站在職能轉(zhuǎn)變前沿的政府在思考也在嘗試。然而從1995年上海試點(diǎn)到現(xiàn)在，轉(zhuǎn)變政府職能、探討體制創(chuàng)新的政府購買公共服務(wù)已經(jīng)開展了近二十年，成功案例屈指可數(shù)。

結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，韓俊魁認(rèn)為，提高政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量需要一項(xiàng)能囊括整個(gè)購買過程的完善的制度。改變政府執(zhí)政思路，逐漸完備相關(guān)法律、及時(shí)建立NGO測評(píng)獎(jiǎng)懲系統(tǒng)，引導(dǎo)公民參與，做好前期調(diào)研和后期反饋、完善專家評(píng)審制，引入第三方評(píng)估機(jī)制，信息公開等，都是改變現(xiàn)狀的必要之舉。政府只要退一步，就可以盤活整個(gè)創(chuàng)新機(jī)制，無論對提高政府效率和公信力，培養(yǎng)NGO，還是對改善百姓生活都有極大的意義。

□ 編輯 尹麗麗 □ 美編 王 迪