越南的水資源綜合管理

［越南］杜紅芬

席嘉王晉 譯自英刊《水電與大壩》2010年第3期

越南國土面積約 330000km2，海岸線長3200km，邊境線長3700km，3/4的國土為丘陵和山脈。

越南總?cè)丝跀?shù)為8620萬，有54個(gè)民族，城市人口占總?cè)丝诘?9.6%。在過去20a里，越南GDP的年平均增長率顯著提高，但仍未擺脫貧困。

1 水資源概況

東南亞地區(qū)通常擁有豐富的水資源。相比溫帶地區(qū)，這里更類似熱帶。根據(jù)2003年的越南水資源報(bào)告，降雨量為1960mm/a，徑流量為340km3/a，雖然這些數(shù)字低于東南亞大部分國家的平均值，但是越南能夠從流經(jīng)該國國際河流的上游河段中獲得大約507 km3/a的水資源，因此總徑流量應(yīng)為847 km3/a。地下水開采量約為60km3/a。

如果基于總徑流量計(jì)算，越南的年人均水資源擁有量為9850m3，高于6540m3的世界人均水資源擁有量。如果僅基于越南國內(nèi)的水資源生成情況進(jìn)行計(jì)算，則年人均水資源擁有量僅為3837 m3。因此，越南實(shí)際上是一個(gè)缺水國，其水資源受到以下4個(gè)因素限制:

(1)地表水資源依賴上游流域;

(2)水資源時(shí)空分布不均，在很多地區(qū)，相當(dāng)缺水;

(3)水質(zhì)退化，流經(jīng)工業(yè)區(qū)的河流已到了失去利用價(jià)值的邊緣;

(4)洪水、干旱、滲透、影響到沿海河流與含水層的海水侵蝕、酸堿鹽以及其他因素限制了天然水資源。

雖然越南的總徑流量較大，但供其長期使用還是受到限制，且無持續(xù)性。并且越南也缺乏氣候變化對(duì)水資源影響的認(rèn)識(shí)。

2 水資源與流域狀況

過去的半個(gè)世紀(jì)里，越南的水資源開發(fā)克服了各種困難，并為越南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出巨大的貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，水資源得到了高度開發(fā)。旱季供水主要來自蓄水量為100萬 ～1000萬m3的小型水庫，并且蓄水量10億 ～100億m3的大型水庫項(xiàng)目也已經(jīng)在建設(shè)之中。越南早期的水資源開發(fā)項(xiàng)目，主要用以水稻為主的農(nóng)業(yè)灌溉、水力發(fā)電和防洪。近年來，水資源開發(fā)項(xiàng)目也包括了城市供水、農(nóng)村供水、工業(yè)供水、非水稻作物灌溉用水、家畜和漁業(yè)用水。即便如此，水需求在維持生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定中的重要性仍沒有得到全社會(huì)廣泛認(rèn)可。

越南耕地面積600萬hm2，其中灌溉面積340萬hm2。灌溉耕地中的68%是用于種植水稻。越南各地都有農(nóng)民團(tuán)體或私人投資開發(fā)的小型灌溉工程，而這些水利工程對(duì)經(jīng)濟(jì)作物提供灌溉用水、方便排水、防止海水入侵和酸性硫酸鹽的沖刷。農(nóng)作物主要耕作方式是集約化耕作。在集約化的咖啡種植地區(qū)，地下水作為主要灌溉用水水源的同時(shí)，也對(duì)地下含水層造成了諸多影響。

截止到2007年，越南的城市供水覆蓋率已經(jīng)達(dá)到67%。按照聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，越南在2010年將使城市供水覆蓋率達(dá)到85%。2008年，越南有75%的農(nóng)村地區(qū)達(dá)到了正常安全水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但是按照國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，則只有37.5%地區(qū)達(dá)標(biāo)。20世紀(jì)80年代的“國際供水和環(huán)境衛(wèi)生十年計(jì)劃”期間，UNICEF(聯(lián)合國兒童基金會(huì))給予了越南極大的支持，成立了相關(guān)部門，促使越南在農(nóng)村供水方面得到了迅速的發(fā)展。1995年，越南首次將農(nóng)村供水和衛(wèi)生設(shè)施項(xiàng)目納入國家預(yù)算中。

雖然越南在居民生活供水方面取得了巨大的進(jìn)步，但是在污水處理和環(huán)境衛(wèi)生方面卻依然落后。由于快速的工業(yè)化，使工業(yè)區(qū)、城區(qū)和貿(mào)易村的水污染完全處于無控狀態(tài)。雖然有法可依，但執(zhí)行不到位。因?yàn)閷?duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的處罰，往往會(huì)影響到就業(yè)率，導(dǎo)致員工收入下降而引起爭議。

水力發(fā)電作為能源行業(yè)的重要支柱之一已有20余年。越南實(shí)際上正處于水資源開發(fā)的高峰期，水電蘊(yùn)藏量達(dá)17400MW。目前正在運(yùn)行中的大中型水電站有29座，總有效庫容為37 km3，相當(dāng)于全年徑流量的4.5%。越南水力發(fā)電量占全國電網(wǎng)的39%。水庫還調(diào)整了相關(guān)流域河流的流量、變化的流態(tài)，并創(chuàng)造了新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件。有時(shí)，還對(duì)河流進(jìn)行了改道。加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進(jìn)程，流域形態(tài)正在發(fā)生巨大的變化。

地理位置與地貌決定了越南是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)型國家。針對(duì)低洼的地勢，防洪一直以來都是關(guān)注的焦點(diǎn)。通常緊隨周期性襲卷越南的臺(tái)風(fēng)過后，洪災(zāi)便會(huì)接踵而至。因此，越南經(jīng)常遭遇驟發(fā)性洪水，所以其大型水利項(xiàng)目均將防洪設(shè)為重要目標(biāo)，但在實(shí)際中卻很難做到。而這些災(zāi)害情況也隨著全球氣候變化而惡化。

3 水資源綜合管理(IWRM)

3.1 水資源管理

人口較少，需水量較低，且水資源充裕時(shí)，河流能在人為影響后自行恢復(fù)，所以各方面的利益都能得到平衡。越南經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)90年代開始增長，同時(shí)對(duì)水的需求也逐漸增加并多樣化。傳統(tǒng)水用戶與新的水用戶之間出現(xiàn)了競爭，并且水污染也影響到下游地區(qū)。在一些流域，由于高密度的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，河口三角洲和海岸地區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，諸如林木的大量砍伐、水土流失、泥沙淤積和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的退化或惡化。

因此，政府在1994年決定建立一套國家水資源管理系統(tǒng)。1998年《水資源法》被采納，并正式合法化。

3.2 IWRM 的引進(jìn)

GWP(全球水伙伴)是一個(gè)國際性組織。1998年4月，它最先向越南引進(jìn)了IWRM的理念。這使越南的水利專家能夠接觸到IWRM，并能依此進(jìn)行交流討論，制定《水資源法》的最終方案。

根據(jù)GWP的定義，IWRM就是在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的條件下，以公平的方式促進(jìn)水、土地及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)化開發(fā)和管理，以使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利最大化。

越南官方對(duì)IWRM的認(rèn)識(shí)正在逐步加強(qiáng)。越南水務(wù)部門正積極參與到這一國際性的水資源計(jì)劃中。但是在對(duì)IWRM的理解上，各方仍然存在一些分歧。

根據(jù)GWP技術(shù)委員會(huì)(TEC)10號(hào)背景文件，實(shí)施IWRM的過程，主要就是完成以下3個(gè)步驟:創(chuàng)造適合水資源可持續(xù)發(fā)展與管理的政策、策略和法律的環(huán)境;建立一套能夠?qū)嵤┻@些政策、策略和法律的體制;為各相關(guān)機(jī)構(gòu)擬定管理辦法，使其各司其責(zé)。

圖1示出了IWRM的三大支柱。

圖1 IWRM的三大支柱

4 IWRM的實(shí)施與挑戰(zhàn)

4.1 職能的分離

當(dāng)國家水資源管理成為一項(xiàng)新的職能之后，將其從國家水資源開發(fā)和利用管理中分離出來便成為必然。這一過程耗時(shí)6～7a，該綜合部門能夠在各流域的水資源開發(fā)與利用的競爭中處于中立的位置。

因此，越南目前最大的挑戰(zhàn)就是加強(qiáng)水資源管理系統(tǒng)的執(zhí)政能力與效率。

4.2 國家水資源戰(zhàn)略

2006年，國家水資源戰(zhàn)略首次被采納。這套戰(zhàn)略規(guī)劃超越了1998年的《水資源法》，并提到了水服務(wù)與水經(jīng)濟(jì)的問題。該戰(zhàn)略規(guī)劃特別指出了“堅(jiān)持執(zhí)行供水服務(wù)分類補(bǔ)貼體系的政策與機(jī)制的重要性，以及確保供水服務(wù)成本與效益的重要性”。這也論證了“水的各種用途都有競爭力，有著良好的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)被視為經(jīng)濟(jì)商品”(都柏林原則)。

4.3 水法規(guī)

越南頒布了大量反映IWRM的法規(guī):水權(quán)和水執(zhí)照;水?dāng)?shù)據(jù)與信息交換;在水庫調(diào)度中維護(hù)環(huán)境流量的規(guī)定;河流流域規(guī)劃與戰(zhàn)略性環(huán)境評(píng)價(jià)(SEA)的綜合性方法;水資源開發(fā)計(jì)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)等。但是由于執(zhí)行機(jī)制存在的缺陷，致使水法規(guī)難以實(shí)際執(zhí)行。

在過去的10a中，對(duì)《水資源法》進(jìn)行了不斷修訂以應(yīng)對(duì)各種變化。

4.4 水資源與流域保護(hù)

目前，兩個(gè)主要問題是過度開發(fā)水資源和缺乏水污染防治。因此，水資源保護(hù)要求在流域開發(fā)中對(duì)流域內(nèi)各相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，例如:水庫調(diào)度、水的多目標(biāo)合理使用、流域保護(hù)、造林、污染和污水控制。

在過去的4～5個(gè)旱季之后，位于河內(nèi)附近的紅河河段水位達(dá)到歷史最低點(diǎn)，這對(duì)下游的環(huán)境、灌溉、供水和航運(yùn)造成了嚴(yán)重的影響。一般認(rèn)為通過對(duì)上游約100億m3蓄水水量的調(diào)節(jié)，可以使旱季的徑流量大增。作為多目標(biāo)水庫，每天會(huì)合理地泄放環(huán)境流量。而2009～2010年的干旱氣候也使干旱更加嚴(yán)重，這使人們更加關(guān)注氣候變化問題。

EIA對(duì)于水利項(xiàng)目不應(yīng)該僅僅只是一種行政程序，而應(yīng)全面考慮對(duì)河流下游生態(tài)和居民生活的影響。項(xiàng)目后評(píng)估對(duì)此非常重要。雖然合適的流域管理是根本，但同時(shí)還需要強(qiáng)有力的河流流域組織機(jī)構(gòu)和大眾的參與。

4.5 水金融政策

基于分級(jí)補(bǔ)貼政策和供水服務(wù)的成本與價(jià)格優(yōu)惠，包括城市和農(nóng)村、家庭和工業(yè)供水在內(nèi)的供水系統(tǒng)獲得了快速的發(fā)展。然而執(zhí)行了半個(gè)多世紀(jì)的付費(fèi)灌溉政策，在近期卻重新被定義為了一種補(bǔ)貼政策。這使得農(nóng)民雖然無需支付灌溉費(fèi)用，但也無法就供水服務(wù)的輸水條件問題與灌溉公司展開平等對(duì)話。

越南目前一系列的問題包括排水、污水、環(huán)境公共設(shè)施和污染治理，而財(cái)政計(jì)劃的改善則是解決這些問題的先決條件，但卻并非唯一的條件，因?yàn)樽栽附鉀Q這些問題才最為重要。

4.6 民間團(tuán)體

越南的民間團(tuán)體仍在壯大，這些民間團(tuán)體都能基于IWRM法對(duì)水資源方面的問題進(jìn)行實(shí)證分析，它們不但為IWRM的實(shí)施做出了巨大的貢獻(xiàn)，還為國家政策和戰(zhàn)略的制定提出了實(shí)用可行的建議。

5 結(jié)語

越南在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，迅速引進(jìn)了IWRM。水資源的開發(fā)與管理也涉及到大量激勵(lì)措施。今天，越南已經(jīng)建立起了用于促進(jìn)IWRM的包括法律、政策和計(jì)劃在內(nèi)的一套健全的法律框架，但將其付諸實(shí)施仍存在挑戰(zhàn)，因此，若要成功實(shí)現(xiàn)IWRM，對(duì)水務(wù)部門進(jìn)行持續(xù)和有效的改革將勢在必行。