正面土地財(cái)政隱憂轉(zhuǎn)變地方發(fā)展模式

2010年，我國(guó)再次上演土地市場(chǎng)“盛宴”

2010年，在經(jīng)歷了“新國(guó)十條”和“國(guó)五條”等調(diào)控政策后，我國(guó)土地出讓市場(chǎng)仍然熱度不減。

中國(guó)房產(chǎn)信息集團(tuán)披露，2010年全國(guó)土地成交金額前20名的城市土地出讓金總和達(dá)到了1.24萬(wàn)億，比2009年的9230億元增加3155億元，增幅約為34％。如果將城市范圍擴(kuò)大到前70位，那么，土地出讓金的總和將達(dá)到1.7萬(wàn)億。_

中原集團(tuán)研究中心最新發(fā)布的《中原地產(chǎn)研究年刊2010》顯示，2010年有關(guān)部門加大了土地供應(yīng)力度，土地購(gòu)置面積大幅增長(zhǎng)，超過(guò)2007年峰值水平。僅2010年1-10月，全國(guó)土地購(gòu)置面積約3.28萬(wàn)公頃，2009年同期約為2.41萬(wàn)公頃，2010年增幅超過(guò)3成。

中國(guó)指數(shù)研究院做出的最新統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)120個(gè)城市的土地出讓金為18814.4億元，同比增加50％。其中，出讓金收入最高的前十座城市就占據(jù)了46.5％，達(dá)到8752.41億元，增幅超過(guò)54％。北京、上海、大連三城市位列全國(guó)土地成交金額排行前三，已經(jīng)進(jìn)入“千億俱樂部”，成交金額分別為1628億、1530億和1117億元。

1月7日，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上正式披露，整個(gè)“十一五”期間，壘國(guó)共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬(wàn)畝，土地出讓收入達(dá)7萬(wàn)多億元。僅2010年，全國(guó)的土地出讓金收入就達(dá)到了2.7萬(wàn)億，同比增幅70.4％，占整個(gè)“十一五”土地出讓收入的38.6％。

這是一組難以想象的數(shù)字。按照財(cái)政部12月公布的數(shù)據(jù)，前11月全國(guó)的財(cái)政收入是7.6萬(wàn)億，其中地方本級(jí)財(cái)政收入為3.65萬(wàn)億元左右，預(yù)計(jì)全年我國(guó)的財(cái)政收入可以突破8萬(wàn)億元，如果按8萬(wàn)億元的保守估算，2.7億元的地價(jià)款收入將占到全國(guó)財(cái)政收入的33.75％，將占據(jù)地方本級(jí)財(cái)政收入的一半以上。

同樣的，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局12月22日公布的數(shù)據(jù)，1-11月全國(guó)商品房銷售額4.23萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2010年全國(guó)商品房銷售額可能突破5萬(wàn)億元，達(dá)5.3萬(wàn)億元。照此計(jì)算，2.7萬(wàn)億的地價(jià)款也將在2010年全國(guó)的商品房銷售總收入中占到一半以上的比值。

以上統(tǒng)計(jì)信息顯示，在號(hào)稱史上最嚴(yán)厲調(diào)控的2010年，政府的賣地收入有增無(wú)減已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史表示，“城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善?！?/p>

土地財(cái)政獲利可觀，地方政府深度依賴

“土地財(cái)政”是個(gè)俗稱，一般是指一些地方政府依靠出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。實(shí)際上，土地出讓后，地方政府還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入，這些收入全部歸地方支配。僅此兩項(xiàng)就占到地方稅收的近四成。在一些地方，“土地財(cái)政”成了名副其實(shí)的“第二財(cái)政”，有的甚至成了財(cái)政收入的主要來(lái)源。

附著在土地上的收入，還有名目繁多的稅費(fèi)。土地從征用、出讓到規(guī)劃建設(shè)等環(huán)節(jié)，土地管理、房產(chǎn)、財(cái)政、水利、交通、人防等部門，都會(huì)收取不菲的費(fèi)用。

以土地作為抵押向銀行貸款，地方政府還可獲得可觀的金融資本。地方政府手中的土地和政府信用是金融機(jī)構(gòu)看好的優(yōu)質(zhì)抵押品。近年來(lái)，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長(zhǎng)較快。據(jù)銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)，截N2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7，38萬(wàn)億元。而賣地收入是還貸的主要來(lái)源。

拍賣槌一落，少!則幾億元多圳幾上億元甚至過(guò)百億元的收入就來(lái)了，七地整理一下，就能到銀行換取人量貸款，哪個(gè)地方能拒絕這種“快錢”的誘惑?而要加大投資力度，做大GDP，彰顯政績(jī)，恐怕沒有比圍繞著十地做文章更短的路徑了。正是認(rèn)識(shí)到土地的資本和資產(chǎn)功能，越來(lái)越多的地方開始走上了以“經(jīng)營(yíng)土地”來(lái)“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)發(fā)展”的道路。

“土地財(cái)政”造就了我國(guó)當(dāng)前“征地一賣地一收稅收費(fèi)一抵押一再征地”的地方發(fā)展模式，這其中，地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者。地方政府深度依賴“土地財(cái)政”式的發(fā)展模式，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有關(guān)、與改革體制有關(guān)、與政績(jī)觀念有關(guān)，它暴露出來(lái)的是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題。怎樣評(píng)價(jià)這種模式，最終的標(biāo)準(zhǔn)在于它是否符合人民群眾的根本利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

隱憂重重，危機(jī)四伏，土地財(cái)政不可持續(xù)

那么，“土地財(cái)政”到底可不可取，能不能持續(xù)?答案是否定的。因?yàn)樗诒举|(zhì)上是一種資源依托型的發(fā)展模式，缺乏科學(xué)技術(shù)與創(chuàng)新動(dòng)力支撐，僅儀依靠倒賣地皮賺錢，帶來(lái)的結(jié)果是助推地價(jià)、房?jī)r(jià)一輪輪瘋狂增長(zhǎng)，由此埋下經(jīng)濟(jì)泡洙、金融危機(jī)的種子，同時(shí)也危及社會(huì)民生的持續(xù)健康發(fā)展。

我們看到的事實(shí)是：2010年，在土地價(jià)格猛漲的同時(shí)，我國(guó)住宅價(jià)格隨之突破重重調(diào)控政策，呈現(xiàn)水漲船高的總態(tài)勢(shì)。從中國(guó)房產(chǎn)信息集團(tuán)得到的最新數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、廣州_、深圳四大一線城市2010年全年新建商品住宅價(jià)格同比普遍大漲，漲幅最小的是廣州，達(dá)23％，漲幅最大的是北京，同比大漲42％，而房?jī)r(jià)最高的上海，全年均價(jià)已經(jīng)達(dá)到22261元／平方米。一直以來(lái)，業(yè)界對(duì)高房?jī)r(jià)背后的推手眾說(shuō)紛紜，開發(fā)商、政府、炒房客甚至銀行，都曾在高房?jī)r(jià)的指責(zé)中充當(dāng)主角。但多家專業(yè)機(jī)構(gòu)的信息分析以及1月7日國(guó)土部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明了，土地財(cái)政才是推高房?jī)r(jià)的“幕后推手”。城市發(fā)展對(duì)于土地財(cái)政的依賴，在2010年嚴(yán)厲的調(diào)控環(huán)境下已經(jīng)表現(xiàn)得越來(lái)越突出，地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)并沒有得到根本的改變，這是2010年多輪房地產(chǎn)調(diào)控始終成效不大的深層次原因。與此同時(shí)，“土地財(cái)政”造成資金過(guò)度流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，不利于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。從近幾年情況看，房地產(chǎn)已成為“吸金場(chǎng)”，甚至一些生產(chǎn)服裝、家電的大企業(yè)也紛紛轉(zhuǎn)型做起了開發(fā)商?！斑@不是好現(xiàn)象，畢竟，土地的增值是虛擬的，沒有哪個(gè)國(guó)家可以依靠房地產(chǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)?！庇嘘P(guān)專家分析指出。

在推高房?jī)r(jià)的同時(shí)，土地財(cái)政還隱藏著很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)署最近公布的情況表明，審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣，截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬(wàn)億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣超過(guò)100％，最高的達(dá)364.77％。專家分析指出，“這些貸款很大一部分依靠土地出讓收入來(lái)償還。當(dāng)行情看漲、土地出手順利時(shí)，政府可以通過(guò)豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，一旦房?jī)r(jià)大幅下行，土地價(jià)值必定下降，薄薄的抵押合同書力量究竟有限，銀行、財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)顯而易見?！敝?，國(guó)際上爆發(fā)的亞洲金融危機(jī)、美國(guó)次貸危機(jī)等等都是前車之鑒，房地產(chǎn)抵押泡沫

達(dá)到一定程度就會(huì)引發(fā)金融危機(jī)。日前，美國(guó)分析師所預(yù)測(cè)的美國(guó)百座城市或在今年出現(xiàn)城市破產(chǎn)，與信貸債務(wù)及地產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)，而從我國(guó)土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)累積程度來(lái)看，這一風(fēng)險(xiǎn)也已日趨顯露，不容忽視。

從社會(huì)、民生的角度看，土地財(cái)政也難以持續(xù)發(fā)展。在上游環(huán)節(jié)，為了獲取較高收益，地方政府就要壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，再通過(guò)拍賣等方式高價(jià)出讓。幾萬(wàn)元一畝征地，幾百萬(wàn)甚至上億元賣給開發(fā)商，征地與賣地之間的巨額利潤(rùn)，讓不少地方以各種形式規(guī)避上級(jí)的規(guī)劃管制、計(jì)劃控制和審批管理，違規(guī)違法用地時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民“被”上樓現(xiàn)象頻頻上演，權(quán)益得不到有效保護(hù)，耕地保護(hù)也面臨空前壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于土地拆遷引發(fā)的糾紛已經(jīng)成為我國(guó)首要的社會(huì)矛盾，甚至有愈演愈烈的苗頭，任其蔓延，將嚴(yán)重破壞我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展秩序。在下游環(huán)節(jié)，土地財(cái)政推高房地產(chǎn)價(jià)格，讓中央政府的調(diào)控政策失靈，危及到百姓的安居樂業(yè)，危及到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。中央政府之所以要對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，是因?yàn)榉績(jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了百姓的承受力，已經(jīng)背離了健康發(fā)展的軌道。但面對(duì)地價(jià)的大幅上漲(地價(jià)漲幅遠(yuǎn)超房?jī)r(jià)漲幅)，房地產(chǎn)價(jià)格顯然很難降下來(lái)，相反只能推高房?jī)r(jià)，從而又進(jìn)一步加劇大多數(shù)消費(fèi)者的住房壓力——房?jī)r(jià)不斷上漲，就會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富裕家庭集中，大多數(shù)居民家庭獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少，幸福感自然會(huì)大幅下降。

不僅如此，土地財(cái)政還是地方政府背本趨末的表現(xiàn)，一些地方政府只顧眼前利益，而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，賣地當(dāng)然“來(lái)錢”最快。為了“來(lái)錢”，賣地也就成了地方政府的大事，至于辦實(shí)業(yè)、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，與土地財(cái)政相比，干眼前利益來(lái)說(shuō)，顯然難以滿足“來(lái)錢”的愿望，因此也就不那么重要，甚至被忽視。這種重賣地。輕實(shí)業(yè)的做法，顯然不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。畢竟一個(gè)城市的土地是有限的，一旦土地賣光了，地方財(cái)政也就失去了收入來(lái)源。而只有大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，辦好實(shí)業(yè)，才能確保地方財(cái)政收入源源不斷。因此，土地財(cái)政實(shí)際上是一種本末倒置的發(fā)展方式。如果地方政府繼續(xù)按照目前的方式經(jīng)營(yíng)“土地財(cái)政”，那么，房?jī)r(jià)和政府負(fù)債(欠未來(lái)的債)就都很難得到控制，不僅社會(huì)穩(wěn)定面臨巨大考驗(yàn)，政府的公信力和誠(chéng)信度也將面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

綜上，“土地財(cái)政”雖然為積累地方財(cái)富、發(fā)展地方公共事業(yè)提供了一定支撐，但將之放大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生的整體鏈條上看，將之上升到地區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略上看，顯然它不是先進(jìn)的發(fā)展模式、科學(xué)的發(fā)展模式，以及最有利于人民利益的發(fā)展模式，因此必須做出相應(yīng)的改革與轉(zhuǎn)變。

“十二五”期問(wèn)，土地財(cái)政難題有望破解

日前，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表社論，認(rèn)為地方政府“土地財(cái)政”不可持續(xù)。這是來(lái)自高層輿論的給力聲音，觀點(diǎn)非常明確，社會(huì)反響熱烈，下一步的關(guān)鍵在于，如何轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展模式，規(guī)避“土地財(cái)政”帶來(lái)的種種弊端。以下是一些主要論點(diǎn)。

首先，要加大財(cái)政體制改革力度，進(jìn)一步規(guī)范中央和地方在財(cái)權(quán)與事權(quán)分配方面的關(guān)系，解決目前比較突出的中央出政策、地方出資金的問(wèn)題，讓中央與地方在事權(quán)的界定、財(cái)權(quán)的分配方面更加合理。從而，讓地方政府不再過(guò)度依賴“土地財(cái)政”解決問(wèn)題。

第二，耍進(jìn)一步提高執(zhí)政能力，規(guī)范地方政府的執(zhí)政行為，解決地方只顧眼前、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)，只講政績(jī)、不顧群眾利益的問(wèn)題，讓地方真正樹立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀、利益觀。從思想上消除“土地財(cái)政”的沖動(dòng)。

第三，要加大金融體制改革力度，進(jìn)一步規(guī)范銀行的信貸行為，解決銀行在信貸投放方面的短期行為和盲目意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)銀行信貸工作的監(jiān)管力度，確保銀行在信貸投放方面不再出現(xiàn)向地方政府融資平臺(tái)、開發(fā)企業(yè)過(guò)度投放資金等現(xiàn)象。從而，有效消解地方政府運(yùn)用“土地財(cái)政”的外在支持力。

第四，要加大房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控力度，在2011年出臺(tái)更多可以對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)、房?jī)r(jià)、開發(fā)商經(jīng)營(yíng)行為、地方政府“土地財(cái)政”行為有約束力的政策和手段，如土地收益必須30％以上用于建設(shè)保障房、50％以上用于償還政府債務(wù)等，確保房地產(chǎn)調(diào)控取得實(shí)效。

在政策層面，去年年底出臺(tái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)第十二個(gè)五年規(guī)劃中，中央提出了財(cái)稅體制改革的整體方向，其中明確指出了將“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，逐步健全地方稅體系，賦予省級(jí)政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限”。

從現(xiàn)今情況來(lái)看，房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)將最有可能成為轉(zhuǎn)變地方土地財(cái)政模式的突破口。專家表示，在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，房產(chǎn)稅是一個(gè)增加地方穩(wěn)定財(cái)源的選擇。不少國(guó)家也有“土地財(cái)政”，但不是靠賣地，而是靠征收不動(dòng)產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)。在房屋持有環(huán)節(jié)征稅，既能給政府帶來(lái)穩(wěn)定的財(cái)源，也能抑制住宅投機(jī)。據(jù)最新消息，重慶、上海成為我國(guó)房產(chǎn)稅改革的首批城市，相關(guān)方案已經(jīng)上報(bào)中央審批，預(yù)計(jì)今年“兩會(huì)”后將會(huì)正式試點(diǎn)實(shí)施。

今年1月6日，國(guó)土資源部又正式下發(fā)了《深化國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱“方案”)。此“方案”被寄予的期望之一，也是改變地方政府依賴的賣地財(cái)政，改變地方政府推高地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)的邏輯鏈條。

方案以調(diào)整土地出讓方式的結(jié)構(gòu)為核心，包括改革和完善“招拍掛”出讓制度、規(guī)范和完善征地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等內(nèi)容。其中，改革“招拍掛”制度，就是要解決當(dāng)前土地出讓當(dāng)中，“價(jià)高者得”的情況比較多的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)于各地實(shí)行“招拍掛”制度進(jìn)行法律評(píng)估和調(diào)研，得出改革和完善的辦法。在2010年，北京市試水的土地出讓“綜合評(píng)標(biāo)法”就備受國(guó)土資源部關(guān)注，已被作為“方案”的借鑒。

有關(guān)專家分析指出，地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴雖然短期內(nèi)不可能完全扭轉(zhuǎn)，但是這種路徑依賴將被調(diào)整。調(diào)整的方向包括：調(diào)整土地財(cái)政的使用方向，加大民生支出，減少城市建設(shè)支持，減少城市攤大餅發(fā)展，減少高價(jià)賣地。此前，財(cái)政部曾發(fā)文要求地方政府將賣地收入納入地方財(cái)政，實(shí)現(xiàn)收支兩條線，但是很多地方政府并不交出“家底”。在此情況下，通過(guò)國(guó)土部門的地價(jià)監(jiān)測(cè)，加上建設(shè)用地有償使用制度的改革，來(lái)限制地方政府土地財(cái)政的規(guī)模和增長(zhǎng)速度，也是土地財(cái)政轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志。

依此趨勢(shì)，隨著時(shí)間的推移，針對(duì)“土地財(cái)政”方面的改革舉措、政策立法與試點(diǎn)地區(qū)會(huì)越來(lái)越多，我們相信，安居樂業(yè)在不久的將來(lái)會(huì)成為每個(gè)中國(guó)人的福祉。