論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及其公平

方文

（浙江科技學(xué)院社會科學(xué)部，浙江杭州 310023）

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中為解決歷史和體制遺留而作出的重大戰(zhàn)略安排。實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心就是把城市和農(nóng)村作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體加以考慮和籌劃，目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展，消除體制和制度性因素引致的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的不平等以最終縮小城鄉(xiāng)差距。而城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的流動是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)。土地是農(nóng)村和農(nóng)民所掌握的最基本和最重要的資源和要素，因此城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中必然涉及農(nóng)村土地與城市資本和技術(shù)的結(jié)合以及依附于土地上的農(nóng)民職業(yè)與身份的轉(zhuǎn)變。2007年6月7日，國家發(fā)改委正式批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市、成都市以及全國其他的一些地方相繼推出了一系列以戶籍改革為突破口，以農(nóng)村土地改革為紐帶的試驗。在這些具體的試驗方案中，戶籍改革、農(nóng)民進(jìn)城無不與土地的流轉(zhuǎn)掛起鉤來。那么，農(nóng)民進(jìn)城是否應(yīng)以放棄土地權(quán)益為前提？能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度設(shè)計的目標(biāo)？本文試圖從社會公平的角度，探討城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)民以土地?fù)Q戶口進(jìn)而換保障的邏輯合理性以及具體的操作思路。因為作為任何一項制度，其設(shè)計和供給的最大特點和目標(biāo)就在于實現(xiàn)社會的公平。

1 農(nóng)民、土地與城鄉(xiāng)關(guān)系的演變及其特點

從本源意義上說，農(nóng)民是一種職業(yè)概念，指的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動和取得土地經(jīng)營收入的那部分勞動者。然而在中國特定的二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民又代表著一種身份，是指以農(nóng)村戶籍為標(biāo)志的以區(qū)別于城市居民[1]。城鄉(xiāng)關(guān)系是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的基本關(guān)系。一直到1949年新中國成立之前，我國城鄉(xiāng)關(guān)系的主要表現(xiàn)形態(tài)都是城市與鄉(xiāng)村的差異和非均衡，城市在政治上統(tǒng)治鄉(xiāng)村，在經(jīng)濟(jì)上剝奪鄉(xiāng)村，城市與鄉(xiāng)村的基本關(guān)系是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的不平等關(guān)系，中國社會突出表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村的二元分離與對立[2]。新中國成立后，由于以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義制度的建立，城鄉(xiāng)在形式上確立了一種平等互助的新型關(guān)系，然而由于惡劣的國際環(huán)境和百廢待興的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況，國家采取了“工業(yè)先導(dǎo)、城市偏向”的發(fā)展戰(zhàn)略和“挖鄉(xiāng)補城、以農(nóng)哺工”的資金積累模式。工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”就成為農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的價值向工業(yè)和城市轉(zhuǎn)移的主要形式[3]。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市居民在享受由國家提供的從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣哺＠谋尘跋?，土地就成為國家提供給農(nóng)民的公共產(chǎn)品和福利。雖然從土地改革到農(nóng)業(yè)合作化以前，法律賦予了農(nóng)民土地私有化的財產(chǎn)所有權(quán)，允許土地的買賣和轉(zhuǎn)讓。但在我國整體上還處在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展階段，僅僅作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途的土地，其買賣和轉(zhuǎn)讓價格都很低，而且不到萬不得已翻身得解放的農(nóng)民是不會輕易出賣土地的。農(nóng)業(yè)合作化以后，土地歸集體所有，農(nóng)民按照出工的多少以工分的形式獲得收益。而在傳統(tǒng)的手工和畜力耕作方式下，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點及農(nóng)業(yè)需為工業(yè)積累資金，使得農(nóng)業(yè)本身的產(chǎn)出和結(jié)余都很低。受城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格限制和高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制約束，農(nóng)民被強制性地束縛在土地上。這一時期從微觀上看，低產(chǎn)出和低收益的土地承載了農(nóng)民的一切生計和保障（如就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等），從宏觀上看，由于國家實行城市偏重型的發(fā)展戰(zhàn)略，加之受國家整體財力有限的限制，造成對農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)等的投入長時間內(nèi)嚴(yán)重不足，這是造成城鄉(xiāng)差距和工農(nóng)差別的根本原因。

十一屆三中全會后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村改革，極大地解放了農(nóng)村的勞動生產(chǎn)力，也改變了農(nóng)民與土地的關(guān)系。廣大農(nóng)民得以從土地的束縛中解脫出來。隨后異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民的增收開辟了新的渠道。但是三十多年的改革在使我國“三農(nóng)”領(lǐng)域取得顯著進(jìn)展的同時，也呈現(xiàn)令人隱憂的局面。今日的中國鄉(xiāng)村充滿著諸多錯綜復(fù)雜的矛盾現(xiàn)象，一方面，農(nóng)村出現(xiàn)了不少的新興富戶；另一方面，貧窮的困難戶比比皆是。一方面，部分地區(qū)許多村莊顯示出可觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，許多村莊經(jīng)濟(jì)反而倒退，同時人際關(guān)系、社區(qū)共同體又明顯衰敗……[4]。時至今日，從總體上看，城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡的矛盾并未根本解決，城鄉(xiāng)差距仍在不斷擴(kuò)大，最突出的表現(xiàn)就是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴(kuò)大。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57∶1。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,農(nóng)民收入開始增長,與城市居民的收入差距開始縮小,1983年縮小到1.82∶1。此后城鄉(xiāng)收入差距不斷擴(kuò)大,從1994的2.56∶1,擴(kuò)大到2003年的3.24∶1,2005年城鄉(xiāng)居民收入比例為3.22:1，至2008年我國城鄉(xiāng)居民收入比已經(jīng)超過3.36∶1,絕對差距超過萬元[5]。

2 城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀及其原因解析

改革開放以來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央政府針對我國三農(nóng)問題的現(xiàn)狀和貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀要求，自2004年以來，連續(xù)7年發(fā)布以三農(nóng)為主題旨在指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的中央一號文件，基本形成了我國新世紀(jì)農(nóng)村改革的政策框架。毋庸違言，雖然每一次中央文件的出臺，都是切中我國三農(nóng)問題階段性發(fā)展中的要害，具有極強的針對性；但這些政策仍然停留在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，城鄉(xiāng)對立和分治的現(xiàn)狀并未得到根本性的改觀。解決三農(nóng)問題縮小城鄉(xiāng)差距存在實效性的束縛。究其原因主要在于以下幾個方面

2.1 城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給機(jī)制是造成城鄉(xiāng)差別的主要原因

城鄉(xiāng)差別的表現(xiàn)除了居民收入差距以外還突出地表現(xiàn)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、通訊設(shè)施和治安安全等方面的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給上。長期以來，我國在公共產(chǎn)品的供給上實行兩套政策，城市公共產(chǎn)品基本上是由國家提供，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品有相當(dāng)大的比重由農(nóng)民自籌資金或通過“投勞”解決[6]。建國初期的以城市和工業(yè)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的歷史欠賬太多。改革開放以后，隨著人民公社體制的解體，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的方式和資金來源也由過去的以集體公積金、公益金以及農(nóng)民個體通過投勞投工方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕ㄟ^按人頭和承包田（地）數(shù)量為基礎(chǔ)的農(nóng)村“三提五統(tǒng)”和各種農(nóng)業(yè)稅收及其附加的方式供給。地方政府、村莊和農(nóng)民個體仍然是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者。而且這種負(fù)擔(dān)由人民公社時期在“集體”負(fù)擔(dān)和“工分制”包裝下農(nóng)民感覺不明顯而日益顯化為由農(nóng)民個體或家庭負(fù)擔(dān)且貨幣化。受農(nóng)村行政管理體制的特點及相關(guān)監(jiān)管制度缺失的影響，導(dǎo)致對農(nóng)民的各種名目繁多的亂攤派、亂收費、亂罰款日益增多，從而使農(nóng)民深感負(fù)擔(dān)的加重。為此，2003年國家為了杜絕針對農(nóng)民的各種不合理收費和攤派，切實減輕廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，在安徽等20個省份試點基礎(chǔ)上向全國推開的以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)的農(nóng)村稅費改革，其主要內(nèi)容可以概括為“三個取消，兩個調(diào)整，一個逐步取消”。三個取消即取消屠宰稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款和農(nóng)村教育集資費等專向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費及政府性基金和收費；兩個調(diào)整即調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法。一逐步取消即對原統(tǒng)一規(guī)定的農(nóng)村勞動力積累工和義務(wù)工則“逐步取消”。事實上，大陸的沿海和中部地區(qū)自2003年前后即開始全部取消“農(nóng)村稅費”，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府財政開始給種糧農(nóng)戶按面積發(fā)放農(nóng)業(yè)補貼。2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議經(jīng)表決決定，農(nóng)業(yè)稅條例自2006年1月1日起廢止，中國農(nóng)民告別了有2600年歷史的“皇糧國稅”。應(yīng)該說農(nóng)村稅費改革，不僅切實地減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且規(guī)范了政府的行政收費行為，促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和民主法制建設(shè)。但是由于國家政府并沒有相應(yīng)地創(chuàng)新對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制，使農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)改善農(nóng)民規(guī)范政府行為等方面起到積極作用的同時也使基層政府的財政資金嚴(yán)重不足，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的嚴(yán)重短缺和滯后。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，作為直接與農(nóng)村相聯(lián)系的最基層的組織，其承擔(dān)著農(nóng)村的大部分公共事務(wù)，而現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付僅能維持吃飯財政，甚至不少地方尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級出現(xiàn)大量的掛帳和欠賬。就拿我國的義務(wù)教育為例，國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項調(diào)查表明，目前我國義務(wù)教育的投入中，78%左右由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財政負(fù)擔(dān)的僅有2%左右。隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)，原有的一些農(nóng)村教育經(jīng)費投入渠道如教育集資、教育費附加等將不復(fù)存在，必然會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增加更大的壓力。導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費缺口較大，拖欠教師工資的現(xiàn)象也時有發(fā)生。更有甚者，有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了彌補財政資金的不足，還將有限的教育經(jīng)費擠占挪用，這更加加重了城鄉(xiāng)教育資源的不均衡和不平等。而教育是事關(guān)農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的百年大計，其對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)關(guān)系的影響是根本性的。

2.2 農(nóng)村勞動力的異地轉(zhuǎn)移與戶籍約束及分稅制的矛盾是造成城鄉(xiāng)差距的重要原因

自上世紀(jì)80年代中期以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和弱質(zhì)性，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商和外出打工成為許多農(nóng)民的理性選擇，從而形成了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的一個特殊階層——農(nóng)民工。由于受傳統(tǒng)的以戶籍為中心的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會體制的約束，這些農(nóng)民工在進(jìn)入城市從事各種非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)改變的同時，卻不能順利地實現(xiàn)由“農(nóng)民”向“市民”的社會身份的轉(zhuǎn)變。加之“分灶吃飯”的財政體制，各地的財政支撐著本地的公共服務(wù)，一些地方財政的公共服務(wù)不針對外地人。對于異地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工很難享受到當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療、就業(yè)和子女就學(xué)等公共福利。農(nóng)民工成為游離于農(nóng)村和城市、介于農(nóng)民和市民之間的“夾心層”。一方面，他們已完全或基本脫離了以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，土地經(jīng)營收入不再是他們收入的主要來源；另一方面，由于他們常年或大部分時間都生活在城市，要承擔(dān)遠(yuǎn)高于農(nóng)村的生活成本而又不享有城市居民平等的機(jī)會和身份待遇。這是造成城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)的又一主要原因。

3 以公平為主線的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制創(chuàng)新

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的就是要求政府從制度上給予城鄉(xiāng)居民以公平的國民待遇。受我國基本國情和特定歷史階段發(fā)展戰(zhàn)略的制約，土地是國家供給給農(nóng)民的職業(yè)和社會保障的載體。長期以來通過強制性的制度設(shè)計，依靠低收益的土地自然功能承載了本該由國家政府所提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，這是造成城鄉(xiāng)差距的根本原因。因此，農(nóng)村土地制度和政策的改革是解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度性障礙的重要內(nèi)容[7]。

3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

當(dāng)前我國的城鄉(xiāng)關(guān)系就微觀和經(jīng)濟(jì)上（不考慮民主選舉等政治權(quán)利）考察，主要呈現(xiàn)出以下所示的對應(yīng)關(guān)系：

①目前全國大部分地區(qū)農(nóng)村都相繼建立了包括養(yǎng)老、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活補助等內(nèi)容的社會保障和福利，但其標(biāo)準(zhǔn)和享受比例都要明顯低于同一區(qū)域內(nèi)的城市標(biāo)準(zhǔn)。

因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要消除由戶籍關(guān)系所決定的農(nóng)民和城市居民享有的權(quán)益上的差異。那么在撤除強制性的制度藩籬后，農(nóng)民究竟選擇放棄土地進(jìn)而成為城市市民并享有相應(yīng)的權(quán)益還是繼續(xù)擁有土地，完全取決于其根據(jù)自身狀況而作出的理性抉擇。政府的職責(zé)就在于提供公平的選擇機(jī)會和透明公正的程序。因為市場選擇說到底就是一種利益的博弈。在公平的機(jī)會和公正透明的程序下，相信每一個理性的市場主體都會作出正確的抉擇。而在這種博弈中，任何市場主體的選擇只能是唯一的，否則就是在盡量消除原有制度不公的目標(biāo)下而重新制造新的不公。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下，取消了戶籍和身份的限制也就給了農(nóng)民和城市居民自由選擇的權(quán)利。當(dāng)這些農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民以后，與之身份相聯(lián)系的土地對于農(nóng)民來說就不再是一種必不可少的生產(chǎn)資料和保障資料了，土地的承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和使用功能也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和使用功能的變化有四種選擇：①讓進(jìn)城農(nóng)民一方面在城市工作，享有城市的相應(yīng)社會保障，另一方面繼續(xù)擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，占有宅基地和自留地。②將進(jìn)城農(nóng)民承包的土地和宅基地、自留地歸還給農(nóng)村集體組織。③實行土地私有化改革，讓農(nóng)民不但擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，而且取得土地所有權(quán)，在土地流轉(zhuǎn)市場自由買賣土地。④實行進(jìn)城農(nóng)民承包土地的國有化改革。現(xiàn)實的較好選擇是建立以國有化改革為取向的土地流轉(zhuǎn)制度[8]。

3.2 公平視域下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與土地流轉(zhuǎn)路徑設(shè)計

對愿意選擇進(jìn)城的農(nóng)民所放棄的土地權(quán)益實行國有化改革為取向的流轉(zhuǎn)制度，既體現(xiàn)了社會的公平，也是對公民理性的尊重。那么，對這部分的土地還有一個如何運作的問題。鑒于我國現(xiàn)有土地所有權(quán)性質(zhì)和國家對土地用途的嚴(yán)格規(guī)定，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)就會呈現(xiàn)以下幾個方面的關(guān)系：一是農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途的前提下，農(nóng)用地承包主體和經(jīng)營主體的變動。二是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)即農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，主要涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地的出租、出讓、土地入股及農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)等。對于選擇進(jìn)城的農(nóng)民，其原有承包的土地應(yīng)退出并收歸國有同時獲得其在城市的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等的補償。然后以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將這些土地統(tǒng)一集中起來，在符合國家土地用途管制和總體規(guī)劃的前提下，通過設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其運作原理類似于城市國有資產(chǎn)管理公司對所屬國有企業(yè)的資產(chǎn)的運作和經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營的收益可以部分用于彌補進(jìn)城農(nóng)民的社會保障和職業(yè)培訓(xùn)等方面的支出。對于進(jìn)城農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)，可以將其票據(jù)化。以“地票”的形式通過市場進(jìn)行異地流通和轉(zhuǎn)讓。這樣既可以讓進(jìn)城農(nóng)民通過宅基地的置換盤活資產(chǎn)，解決其進(jìn)城后的居住問題，也可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的占補平衡和土地的集約節(jié)約使用。當(dāng)然為了保證農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)價格的合理和公平，要求市場及時發(fā)布當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的評估價格和房地產(chǎn)價格等相關(guān)信息，完善市場的信息服務(wù)。近幾年，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，一些城郊結(jié)合部憑借特有的地域優(yōu)勢，其所處地方的土地價值和集體資產(chǎn)價值不斷升值，使得這些地方的農(nóng)村集體組織通過集體土地及房屋的出租、出讓、土地入股等方式積累了大量的集體資產(chǎn)，村民也因此獲得了豐厚的分紅收益。對于這部分集體收益，選擇進(jìn)城的農(nóng)民也應(yīng)有權(quán)獲得一定的補償。因為這些集體資產(chǎn)的積累和增值有一個時間的累積過程，也是一個非成本投入性的自然價值增殖的結(jié)果。作為曾經(jīng)的本集體組織的一員，理應(yīng)有權(quán)平等地享受。具體的操作，筆者認(rèn)為可以將集體資產(chǎn)作價設(shè)股，原則上可分設(shè)“人口股”和“農(nóng)齡股”（“農(nóng)齡”應(yīng)以在本村居住即戶籍在本村的起至期限為依據(jù)，主要是考慮到現(xiàn)有在籍人員對本村集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)大?。?。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌其最大的目標(biāo)就在于實現(xiàn)制度的公平，那么在允許農(nóng)民放棄土地權(quán)益進(jìn)城成為城市居民的同時，是否允許反向的選擇，即允許城市居民在放棄市民的權(quán)益后而成為農(nóng)民？雖然從公平的角度看，有其內(nèi)在的合理性。但從歷史和現(xiàn)實結(jié)合的角度考察，由于長期以來，我國實行的都是以農(nóng)補工、挖鄉(xiāng)補城的發(fā)展戰(zhàn)略，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷也就在于在工業(yè)化發(fā)展到一定程度后，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村來解決城鄉(xiāng)間的歷史差距。從現(xiàn)實來看，隨著城市經(jīng)濟(jì)體制的改革，出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)和困難職工群體。而隨著國家新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)及各種惠農(nóng)支農(nóng)政策的出臺，一些地區(qū)的農(nóng)村特別是區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民生活日漸富裕。如果在允許農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時也允許非轉(zhuǎn)農(nóng)，從市場選擇的角度看，必然出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市困難職工向富裕農(nóng)村的遷徙。而在我國目前的體制下，農(nóng)村集體是一個自治組織，如同一個股份公司，對于是否接納新的股東入股，取決于全體股東大會的決定，并不是由政府所能操縱的。更何況如果讓城市市民在城鄉(xiāng)發(fā)展的不同階段都有選優(yōu)的權(quán)利，這也是不公平的。因此解決區(qū)域內(nèi)城市市民間的差異，不能以侵蝕農(nóng)民的利益為依托，而必須通過城市內(nèi)部來解決。

3.3 積極發(fā)揮政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的主導(dǎo)力量

政府是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主導(dǎo)力量，國外經(jīng)驗表明：政府從立法、財政、金融、科技、教育等方面，全面為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造條件是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本保證[9]。我國是一個發(fā)展中國家，由于農(nóng)村地域廣闊，不同區(qū)域間自然和經(jīng)濟(jì)社會條件差異很大，要逐步縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上說還有賴于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，為此，政府必須做好以下工作：

（1）加大中央財政對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。由于我國農(nóng)村特別是中西部落后地區(qū)農(nóng)村自然條件差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。為此需要政府尤其是中央政府加大對落后地區(qū)農(nóng)村的投入，改善農(nóng)村的道路交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)環(huán)保等生產(chǎn)生活的條件，夯實農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。在編制國民經(jīng)濟(jì)和年度財政預(yù)算時，確定GDP中每年投向農(nóng)村的資金預(yù)算比例并要求地方各級政府建立相應(yīng)的配套。保證三農(nóng)資金的穩(wěn)定來源和增長。

（2）明確劃分城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容和范圍，建立事權(quán)與財權(quán)相對應(yīng)的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。在我國現(xiàn)有的分稅制財稅體制下和農(nóng)村稅費改革后，地方（主要是縣鄉(xiāng)一級）的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對應(yīng)。致使農(nóng)村一些地區(qū)性的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給嚴(yán)重不足。雖然近幾年，國家先后實施了農(nóng)村村村通公路計劃、廣播電視村村通計劃、農(nóng)村電網(wǎng)改造升級等一系列民生工程以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面貌有了較大的改觀。但就我國目前的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，對農(nóng)民來講最大的問題在于教育和醫(yī)療資源的不平衡和不平等。特別是隨著農(nóng)村大量勞動力的異地流動和轉(zhuǎn)移，“留守兒童”成為與農(nóng)民工問題相隨相伴的一道中國獨色的“社會風(fēng)景”。筆者認(rèn)為，應(yīng)改變目前農(nóng)村中小學(xué)義務(wù)教育經(jīng)費主要由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級財政負(fù)擔(dān)的機(jī)制，統(tǒng)一納入中央財政提供的范圍。特別是現(xiàn)階段在全國城鄉(xiāng)中小學(xué)義務(wù)教育階段已經(jīng)免除學(xué)雜費的背景下，中央財政可以通過建立統(tǒng)一的信息庫，每年按各地接受義務(wù)教育的人頭數(shù)確定和核撥經(jīng)費，并對生源流出地與流入地的教育經(jīng)費按人頭實行對接，即把生源流出地的人頭教育經(jīng)費相應(yīng)轉(zhuǎn)撥到流入地。同時為了解決生源流入地公辦教育資源緊張的困難，可以適當(dāng)引入民辦力量，創(chuàng)辦外來職工子弟學(xué)校。國家除轉(zhuǎn)撥人頭費以外，對民辦學(xué)校在創(chuàng)辦初期在資金、場地、設(shè)施等方面予以一定的扶持，同時對這些學(xué)校的教師享受公辦學(xué)校教師同等的待遇。從而使生活在同一片藍(lán)天下的孩子享受公平的教育資源。對于農(nóng)村醫(yī)療，在現(xiàn)有的新農(nóng)合基礎(chǔ)上，一是適當(dāng)提高補貼標(biāo)準(zhǔn)和報銷比例。二是盡快建立跨地區(qū)的統(tǒng)一核算的全民醫(yī)保卡，方便居民的異地就珍和結(jié)算。三是加大對偏遠(yuǎn)落后農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療資源的投入，改善農(nóng)村的就醫(yī)條件。四是建立和完善農(nóng)村基本醫(yī)療保險制度

（3）加強社會中介服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè),完善農(nóng)村的社會化管理。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，勞動力的異地和頻繁遷徙，特別是農(nóng)民工，由于其工作穩(wěn)定性較弱，流動性較大等原因，使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等費用的繳納、異地接續(xù)等存在一定的問題。為此必須加強社會中介服務(wù)體系和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或社區(qū)為單位，建立規(guī)范化的電子信息檔案，便于提供各種服務(wù)和加強管理。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段為縮小歷史和體制累積的城鄉(xiāng)差異而提供的一個公平選擇的渠道和平臺。由于受區(qū)域自身發(fā)展實際和外界的影響，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本身就是一個動態(tài)的發(fā)展過程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)容和目標(biāo)也在變化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也決不是完全的對等或均分，不同發(fā)展階段的適度偏向也是正常的[10]。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不是也不可能實現(xiàn)城市和農(nóng)村、農(nóng)民和市民的完全均等化。現(xiàn)階段對于不同質(zhì)的農(nóng)民群體其選擇“市民化”的主觀意愿存在著很大的差異，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須充分尊重農(nóng)民的意愿。只有當(dāng)農(nóng)民成為一種職業(yè)而非身份的時候，才是城鄉(xiāng)差別真正消除的標(biāo)志。

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