灘涂資源開發(fā)利用與管理

洪 建

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京 100120）

1 灘涂資源的基本情況

中國(guó)的海涂主要分布在北起遼寧、南至廣東、廣西和海南的海濱地帶，是海岸帶的一個(gè)重要組成部分?，F(xiàn)在灘涂一般多指沿海灘涂。海洋行政主管部門將灘涂界定為平均高潮線以下低潮線以上的海域，國(guó)土資源管理部門將沿海灘涂界定為沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶。灘涂既屬于土地，又是海域的組成部分。我國(guó)海洋灘涂總面積約217.04 萬(wàn) hm2。

灘涂是中國(guó)重要的后備土地資源，具有面積大、分布集中、區(qū)位條件好、農(nóng)牧漁業(yè)綜合開發(fā)潛力大的特點(diǎn)。除土地資源外，沿海灘涂還有極為豐富的礦產(chǎn)資源、旅游資源、生物資源和其它海洋資源等。目前，我國(guó)灘涂開發(fā)利用率只有 17%，開發(fā)利用面積潛力巨大，而且開發(fā)利用灘涂作為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，既可利用“黃金海岸”的優(yōu)勢(shì)條件，又可節(jié)約大量珍貴的城郊耕地，緩解人地緊張的矛盾，灘涂資源的開發(fā)利用對(duì)沿海地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

灘涂資源的優(yōu)勢(shì)有以下3個(gè)方面。

（1）具有自然資源的顯著優(yōu)勢(shì)：灘涂資源氣候適宜，水分充足，地勢(shì)平坦，宜于大規(guī)模的農(nóng)業(yè)開發(fā)。而且有豐富的水產(chǎn)資源、牧草資源和經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的旅游資源。

（2）優(yōu)勢(shì)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境：我國(guó)沿海地區(qū)是經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，土地資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要大量的土地資源，灘涂開發(fā)具有吸引投資的優(yōu)勢(shì)。

（3）灘涂開發(fā)產(chǎn)業(yè)具有較高的關(guān)聯(lián)性和經(jīng)濟(jì)附加值：灘涂開發(fā)具有高度綜合性，它與城鎮(zhèn)、航運(yùn)、港口、工業(yè)等建設(shè)息息相關(guān)，相互促進(jìn)，灘涂開發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)匯力強(qiáng)。灘涂開發(fā)不僅有發(fā)展大農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，而且有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的巨大潛力。

2 灘涂資源開發(fā)存在的問(wèn)題

2.1 灘涂圍墾開發(fā)和管理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

當(dāng)前沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，對(duì)土地的需求迫切，而灘涂開發(fā)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不少部門為了各自的利益，爭(zhēng)相圍墾，無(wú)序開發(fā)，灘涂資源未能得到合理開發(fā)利用；個(gè)別灘涂圈圍片面追求土地效益，對(duì)河勢(shì)穩(wěn)定產(chǎn)生了不利影響，未能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)河口防洪排澇、灌溉供水等水資源綜合利用與開發(fā)保護(hù)的關(guān)系。

2.2 缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)和有效的監(jiān)管措施

灘涂圈圍牽涉到水利、交通、海洋、漁業(yè)、環(huán)保及土地管理等多家部門，各部門之間各自為政，呈多頭管理狀況。有關(guān)部門僅從各自部門的行業(yè)要求和利益出發(fā)，對(duì)灘涂開發(fā)利用的管理政策和措施存在較大差距，對(duì)灘涂圈圍帶來(lái)的相關(guān)影響缺乏統(tǒng)籌考慮。因此，需要加強(qiáng)灘涂圈圍的統(tǒng)一管理，綜合協(xié)調(diào)各部門的要求，采取有效的監(jiān)管措施，以保證灘涂開發(fā)利用的科學(xué)、有效進(jìn)行。

如江蘇省的灘涂資源儲(chǔ)量很大，約占全國(guó)的三分之一。目前江蘇有兩個(gè)執(zhí)法主體：省農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局和海洋局。上海市臨海北線屬長(zhǎng)江河口，南線屬杭州灣。由上海市水務(wù)局（海洋局）負(fù)責(zé)管理工作。浙江省由省水利廳設(shè)浙江省圍墾局，負(fù)責(zé)全省灘涂資源的開發(fā)和管理工作，沿海、江各市（縣、區(qū)）水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的灘涂圍墾工作。廣東省主要河口灘涂由省水行政主管部門管理，其它河口灘涂按分級(jí)管理原則，由市、縣水行政主管部門管理。天津市水務(wù)局下設(shè)海堤處，主要負(fù)責(zé)海堤建設(shè)及防洪安全，海涂圍墾開發(fā)主要由海洋局負(fù)責(zé)。

2.3 沿海生態(tài)環(huán)境保護(hù)有待加強(qiáng)

對(duì)圍墾造成的生態(tài)環(huán)境影響重視不夠，保護(hù)措施不力，近海生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，對(duì)灘涂資源的可持續(xù)利用和灘涂經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)直接影響。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)土地的需求將越來(lái)越迫切。解決土地需求的途徑是利用現(xiàn)有耕地及圈圍灘涂造地。由于保障糧食安全為我國(guó)的基本國(guó)策之一，國(guó)家對(duì)占用耕地有嚴(yán)格的控制，新的土地法規(guī)定必須占一補(bǔ)一。因此，土地的動(dòng)態(tài)平衡最終還是通過(guò)灘涂圈圍這一途徑來(lái)解決，而過(guò)渡的灘涂圈圍又會(huì)對(duì)河口濕地、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)一定程度的負(fù)面影響，可能破壞水生生物的棲息地，影響水生生物的繁衍。因此，制定科學(xué)的圈圍規(guī)劃，在滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的同時(shí)，順應(yīng)河勢(shì)自然演變規(guī)律，保障河口地區(qū)濕地、生態(tài)的動(dòng)態(tài)平衡是非常必要的。

2.4 灘涂圍墾開發(fā)利用機(jī)制有待完善

灘涂開發(fā)缺乏總體規(guī)劃引領(lǐng)，灘涂權(quán)屬及界限模糊不清、規(guī)劃多重、政府調(diào)控力度不夠，管理不規(guī)范，法規(guī)交叉、政出多門、有效的投融資機(jī)制尚未建立。

2.5 需要與供給之間的矛盾日益突出

快速發(fā)展的國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的需求與河口自然造陸速率之間的矛盾日益突出，隨著上游水土保持工程和大中型水利工程的建設(shè)以及大氣環(huán)境的影響，上游來(lái)水來(lái)沙呈不斷減少趨勢(shì)。因此，灘涂圈圍需求與灘涂自然淤漲之間的矛盾將日益突出。

3 灘涂開發(fā)利用的原則

灘涂開發(fā)要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循河口自然演變規(guī)律，堅(jiān)持利用中保護(hù)、保護(hù)中利用的原則，加快促淤、適時(shí)圈圍、科學(xué)保護(hù)、合理利用，在利用和保護(hù)中實(shí)現(xiàn)灘涂資源的動(dòng)態(tài)平衡，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（1）灘涂圈圍總體上必須符合河道演變的自然規(guī)律，不能對(duì)河口地區(qū)生態(tài)環(huán)境、河勢(shì)穩(wěn)定、防洪安全以及水利交通設(shè)施等運(yùn)行產(chǎn)生明顯不利影響，在河口治導(dǎo)線控制范圍內(nèi)進(jìn)行。

（2）堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重的原則，多促淤少圈圍，先促淤后圈圍，盡量減少圈圍對(duì)生態(tài)環(huán)境的不利影響，使圈圍區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改變有一個(gè)緩沖的過(guò)程。

（3）堅(jiān)持適度開發(fā)的原則，統(tǒng)籌考慮圈圍的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（4）協(xié)調(diào)好與其它規(guī)劃的關(guān)系。灘涂圍墾涉及到河口開發(fā)整治規(guī)劃、濕地及生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水資源規(guī)劃、海洋區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、港口建設(shè)規(guī)劃、航道整治規(guī)劃、岸線利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這些規(guī)劃。

4 灘涂開發(fā)利用對(duì)策及建議

4.1 加強(qiáng)全國(guó)河口海岸開發(fā)利用與管理規(guī)劃的編制工作，指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

目前，部分地區(qū)已編制過(guò)各省、市的灘涂資源開發(fā)利用規(guī)劃，迫切需要從國(guó)家層面對(duì)灘涂開發(fā)利用的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，編制全國(guó)范圍內(nèi)的灘涂開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和河口防洪、水資源利用、環(huán)境保護(hù)、港口碼頭建設(shè)、岸線利用等的關(guān)系。對(duì)地方開發(fā)利用形成指導(dǎo)性意見(jiàn)，避免不注重保護(hù)和無(wú)序開發(fā)、亂圍亂占的現(xiàn)象，制定必要的政策措施，規(guī)范管理工作，引導(dǎo)灘涂開發(fā)的科學(xué)、高效和可持續(xù)發(fā)展。

4.2 規(guī)劃要立足于水利，協(xié)調(diào)好與各部門之間的關(guān)系

灘涂開發(fā)涉及部門多，牽涉利益復(fù)雜，各省、市水行政主管部門在灘涂開發(fā)的作用差異很大，要合理界定規(guī)劃范圍。規(guī)劃應(yīng)從水利行業(yè)的職責(zé)出發(fā)，結(jié)合河口綜合治理規(guī)劃、岸線利用規(guī)劃、治導(dǎo)線規(guī)劃、水資源利用規(guī)劃等，強(qiáng)化水行政主管部門的職能。同時(shí)做好其他部門的調(diào)研工作，注意與海洋、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、環(huán)保等多個(gè)部門有關(guān)規(guī)劃的銜接。

4.3 抓緊開展河海界線劃分，理順管理體制

灘涂開發(fā)涉及多個(gè)部門，專業(yè)性強(qiáng)且相互交叉，互相影響或制約，迫切需要研究河海界線劃分、灘涂資源綜合開發(fā)利用和管理模式，完善灘涂圍墾項(xiàng)目管理審批制度。實(shí)行灘涂圍墾許可和灘涂圍墾權(quán)登記制度。

4.4 加強(qiáng)投融資體制和機(jī)制的研究

灘涂圍墾及開發(fā)利用資金需求量較大、開發(fā)周期較長(zhǎng)。建立以政府資金為引導(dǎo)、社會(huì)資金為主體的投融資平臺(tái)，資金籌措要更多利用市場(chǎng)力量。加強(qiáng)與省內(nèi)主要金融機(jī)構(gòu)的合作，擴(kuò)大銀行貸款授信。積極申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模。鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外企業(yè)參與灘涂圍墾開發(fā)，拓展資金渠道，在符合灘涂規(guī)劃總體要求和規(guī)劃布局方案的前提下，實(shí)行“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)收益”。收取灘涂資源費(fèi)，實(shí)行有償使用。

4.5 開展試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)

沿海灘涂大規(guī)模圍墾開發(fā)是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，必須加強(qiáng)探索和研究，先期開展灘涂綜合開發(fā)試驗(yàn)試點(diǎn)。實(shí)施灘涂開發(fā)利用綜合評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)已開發(fā)利用灘涂的效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，采取有效措施，探索灘涂圍墾開發(fā)新機(jī)制，為后期大規(guī)模開發(fā)積累經(jīng)驗(yàn)。使灘涂開發(fā)利用計(jì)劃建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，保障河口健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

[1]陸國(guó)慶,高飛.沿海灘涂開發(fā)利用研究.中國(guó)土地科學(xué),1998年3月,第10卷第2期

[2]江蘇省灘涂開發(fā)利用管理辦法.江蘇省人民政府令(第148號(hào))

[3]徐向紅.江蘇省沿海灘涂開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展.北京：海洋出版社,2004