兩型社會建設(shè)中府際非合作與治理

肖建華，秦立春

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政 法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

兩型社會建設(shè)中府際非合作與治理

肖建華，秦立春

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政 法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

加強府際間的合作是公共行政改革的趨勢。兩型社會建設(shè)是一項內(nèi)容豐富的復(fù)雜系統(tǒng)工程，其建設(shè)能否成功離不開府際間的合作共治。當(dāng)前兩型社會建設(shè)中府際非合作主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府間的非合作博弈、跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割、環(huán)境管理部門間的“碎片化”。兩型社會建設(shè)中治理府際非合作首先要求增加地方政府環(huán)保動力，強化激勵與約束機制；其次要求樹立區(qū)域公共管理理念，完善區(qū)域環(huán)境合作治理機制；最后要求明確界定部門權(quán)限，建立部際協(xié)調(diào)機制。

兩型社會；府際非合作；治理

2005年10月，黨的十六屆五中全會首次把建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會確定為我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的一項戰(zhàn)略任務(wù)。環(huán)境問題直接影響公眾利益，政府作為維護公眾利益的公共權(quán)力機構(gòu)，在環(huán)境治理中處于主導(dǎo)地位，必須實施政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理戰(zhàn)略。［1］中央政府提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會戰(zhàn)略后，地方已成為兩型社會構(gòu)建的重要場域，地方政府在兩型社會構(gòu)建中扮演重要角色?！啊胤健鳛樽非罂沙掷m(xù)發(fā)展的一個主要場所最近已獲得認(rèn)可”［2］（P29）。2007 年底，武漢城市圈和長株潭城市群被國家發(fā)展改革委員會確定為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)。兩型社會建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其建設(shè)能否成功離不開府際間的合作共治。當(dāng)前府際非合作已成為兩型社會構(gòu)建的瓶頸。因此，兩型社會建設(shè)中加強府際合作的研究尤為重要和迫切。

一、兩型社會建設(shè)中府際非合作及原因分析

政府間合作模式問題的研究在國際上一般被稱為府際管理（International Management），府際管理是關(guān)于協(xié)調(diào)與管理政府間關(guān)系的一種新型治理模式。兩型社會建設(shè)中府際非合作主要表現(xiàn)為中央政府與地方政府間的非合作博弈、跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割、環(huán)境管理部門間的“碎片化”。

1.中央政府與地方政府的非合作博弈

我國是一個幅員遼闊、歷史悠久的國家，在歷史上便已形成了將國土劃分成若干區(qū)域，并按層級建立地方政府，從而將中央政府的統(tǒng)治推行到全國各地的慣例。新中國建立以后，我國結(jié)合國情以及當(dāng)時社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展?fàn)顩r，遵循了這一慣例，實行在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級政府分級管理的原則。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，中央政府與地方政府作為上下級政府機構(gòu)，形成一種中央政府主導(dǎo)下的單向度的命令—服務(wù)關(guān)系。［3］在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，中央和地方政府的關(guān)系發(fā)生了深刻變化。行政性分權(quán)和經(jīng)濟性分權(quán)相結(jié)合的“放權(quán)讓利”改革，使地方政府在財政收支、投資、外資外貿(mào)等方面擁有更大的決策自主權(quán)，可支配的資源也得到相應(yīng)拓展，地方政府日益成為推動地區(qū)經(jīng)濟增長的主體。中央與地方政府間不再是單純的行政隸屬關(guān)系，而成為具有不同權(quán)力和利益的對等的博弈主體。地方政府扮演著雙重代理角色：一方面，它是地方微觀主體（企業(yè)、個人和其他團體）的利益代表，追求本區(qū)域利益最大化；另一方面，它又隸屬中央政府，按照中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略意圖，落實中央政策。這種雙向代表角色使得地方政府和中央政府的目標(biāo)既存在一致性，又有差異性，它們從不同理性出發(fā)而導(dǎo)致的博弈便不可避免。

中央政府的職責(zé)是提出政策方向，地方政府則選擇適當(dāng)?shù)拇胧┴?fù)責(zé)執(zhí)行，這是一種合作關(guān)系。地方政府執(zhí)行力是中央政令得以有效執(zhí)行的根本保證，也是一個國家行政管理水平的具體體現(xiàn)。我國自上而下的環(huán)境管理體制的總特點決定了對各級地方政府執(zhí)行力的依賴性。中央的兩型社會戰(zhàn)略政策是在相當(dāng)復(fù)雜的地方環(huán)境中推行的，會遇到各種意想不到的挑戰(zhàn)和巨大阻力，此時地方政府的行政能力，特別是執(zhí)行力就將受到考驗。如果沒有很好的執(zhí)行力，再好的兩型社會戰(zhàn)略政策也許只能用于觀瞻；如果沒有執(zhí)行力，其他的能力也許只能紙上談兵。［4］（P150-153）

我國現(xiàn)階段，決定地方政府官員自身特殊利益及其政治收益大小的制度是“經(jīng)濟目標(biāo)為主導(dǎo)的壓力型體制”。壓力型體制下各級地方政府要實現(xiàn)其自身特殊利益最大化，傾向于經(jīng)濟增長是其理性的選擇，這就導(dǎo)致經(jīng)濟增長和環(huán)境保護失衡。［5］中國高層已認(rèn)識到環(huán)保問題的緊迫性，將其列為“國計民生”的大事，但是，經(jīng)濟增長仍是更為迫切的問題，尤其是在國際金融危機之際，為了緩解沉重的就業(yè)壓力，地方政府不得不追求經(jīng)濟指標(biāo)，環(huán)保只能退居二位。出于本地經(jīng)濟發(fā)展的要求，一些地方政府要么公開為污染企業(yè)辯護，要么否認(rèn)污染企業(yè)與受害事實之間的因果關(guān)系，要么對污染企業(yè)的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”態(tài)度曖昧乃至網(wǎng)開一面。

近年來，江浙閩粵等沿海地區(qū)提出“騰籠換鳥”的計劃，進行產(chǎn)業(yè)升級。隨著東部產(chǎn)業(yè)向西部地區(qū)梯級轉(zhuǎn)移，一些重污染企業(yè)乘機進入中西部地區(qū)。盡管有些省委、省政府再三要求，禁止沿海污染企業(yè)進入本省。但由于基層地方政府盲目追求政績，環(huán)保部門難作為、不作為，導(dǎo)致污染企業(yè)大量“潛入”農(nóng)村，成為地方一“害”。一些地方領(lǐng)導(dǎo)不但為污染企業(yè)大開綠燈，還與他們結(jié)成了利益共同體。［6］2010年湖南郴州嘉禾、桂陽縣因非法企業(yè)污染，導(dǎo)致大量兒童血鉛超標(biāo)和中毒的事件，引起環(huán)保部門重視。這些案件是繼2009年陜西鳳翔、河南濟源、湖南武岡、福建上杭、廣東清遠等地被查處兒童血鉛超標(biāo)案件后，再度被曝光的重大鉛污染案件。據(jù)嘉禾縣環(huán)保局長雷向東介紹，作為貧困縣，嘉禾急于發(fā)展經(jīng)濟，一批從周邊省市淘汰的企業(yè)來到嘉禾，不作環(huán)境評估就開始上馬生產(chǎn)。［7］

1994年的分稅制改革造成了中央政府財政收入占全國財政收入的比重迅速提高。但財權(quán)上收的同時并沒有相應(yīng)地上調(diào)事權(quán)，分稅制改革給地方政府帶來沉重的財政壓力。地方政府本身就存在地方財政收入的增長壓力，還要負(fù)責(zé)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、環(huán)境保護等具有明顯外溢性的公共服務(wù)。由于轉(zhuǎn)移支付制度不健全，全國很多地區(qū)的縣、鄉(xiāng)財政陷入困境，對公共物品和服務(wù)的提供嚴(yán)重不足，對環(huán)境保護更是無力投入。由于地方財力有限，“十五”計劃確定的治污項目約有47%的計劃投資沒有落實。［8］

可見，基于當(dāng)前的體制特點，地方政府在落實環(huán)境管理具體政策時，會與中央政府的要求產(chǎn)生一系列的矛盾與沖突，地方政府會憑借所擁有的經(jīng)濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能減少或避免自身利益的損失。在環(huán)保政策的決策與實施上，地方政府與中央政府存在“討價還價”和“對抗”傾向。有學(xué)者指出，在我國，“雖然中央層面極度重視環(huán)保，地方政府對保護當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻并無積極性，甚至反而保護環(huán)境污染，從而致使環(huán)境法制形同虛設(shè)，使中央環(huán)境政策、措施在實施中變樣走形。從有關(guān)報道中可以看出，在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府對中央政府玩‘捉迷藏’，做表面應(yīng)付文章的現(xiàn)象極為普遍?！保?］

2.跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割

水作為一種公共資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不會因行政區(qū)的劃分而改變其自然規(guī)律。因此，水資源的任何一部分受到污染，都可能破壞整個循環(huán)系統(tǒng)，從而呈現(xiàn)跨區(qū)域的特征?！吨腥A人民共和國水法》第13條規(guī)定，縣級以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的有關(guān)工作。因此，流域水污染治理是按照地區(qū)劃分來進行的。這一屬地管理規(guī)定和原則的核心是強化地區(qū)政府的管制責(zé)任，以政府的行政方式直接進行流域水污染治理。由于不同行政區(qū)各自對轄區(qū)內(nèi)的水污染治理負(fù)責(zé)，因此各行政區(qū)域只能根據(jù)屬地管理的原則對范圍巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的流域水污染實行“分治”，由此產(chǎn)生不同行政區(qū)劃之間明顯的塊塊分割，并進而形成同一行政區(qū)之中的部門分割、單位分割、產(chǎn)業(yè)分割和城鄉(xiāng)分割。［10］

地方政府相對于中央政府對待環(huán)境保護目標(biāo)上存在很大差異［11］。中央政府從整個國家利益的角度考慮全局的經(jīng)濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。站在中央的角度來看，地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善所帶來的外溢效應(yīng)是不存在的，任何地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善都意味著國家整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善。而在地方政府層次上，存在環(huán)境規(guī)制的外部性，既表現(xiàn)為不同利益群體之間的財富轉(zhuǎn)移，還體現(xiàn)在環(huán)境政策效應(yīng)的溢出，例如對于鄰近地區(qū)和本地代際的成本或收益的溢出。既然其他地區(qū)的環(huán)境治理政策對于這個地區(qū)的居民存在溢出外部性，那么對于這個既定的地區(qū)來講，其理性的反應(yīng)就是減少這種“公共品”的供給?？梢姡醒胝鳛閲易罡咝姓C關(guān)，代表著國家層次的社會公共利益；地方政府作為地方行政機關(guān)，擔(dān)負(fù)著區(qū)域公共利益代理人的角色。由于環(huán)境治理具有外部性，而且地方政府具有“經(jīng)濟人”特征，坐等其他地方政府開展治理活動，自己分享“搭便車”之利，是地方政府的“理性選擇”。

以我國跨界河流水污染糾紛為例，由于水流域存在單向外部性特征，上游對水環(huán)境的污染、保護或治理明顯會影響到全流域，特別是下游。上游的污染治理及水土保持等行為形成正外部性，其污染排放形成流域水環(huán)境污染的負(fù)外部性。但按照現(xiàn)行體制，無論是保護良好的水流域環(huán)境，還是治理已經(jīng)污染的水流域、恢復(fù)流域生態(tài)環(huán)境，所需要的大部分資金都要由地方自己承擔(dān)，從而出現(xiàn)了污染治理上嚴(yán)重的成本—收益不平衡。盡管由于上下游地區(qū)之間福利的緊密聯(lián)系，決定了各個地區(qū)政府采取合作的河流水污染治理有利可圖，但是在缺少利益協(xié)調(diào)機制的情況下，各地方政府在環(huán)境污染治理成本和收益分配上很難達到均衡，從而導(dǎo)致地區(qū)政府環(huán)境規(guī)制的“邊界失效”。

我國江浙兩省邊界的水污染糾紛已長達十余年，盡管中央與地方各級政府都作過不少努力，出臺了一系列相關(guān)的政策，但是污染事件還時有發(fā)生。2007年，一場由“太湖藍藻”引發(fā)的“無錫飲水危機”事件，再次向人們敲響了環(huán)境保護的警鐘。事實上，太湖水的污染問題已經(jīng)存在十幾年了，太湖流經(jīng)三省一市（蘇、浙、滬、皖），所以藍藻危機并不是無錫一地所造成的后果，而是太湖四周和太湖流域方方面面都有責(zé)任。另一個典型的案例就是淮河污染治理，十多年來成績乏善可陳。由于目前流域環(huán)境管理地方政府間的行政分割，太湖、淮河流域的各地方政府“必然尋求地方區(qū)域邊界內(nèi)的利益最大化，或地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的治理成本最小化。一方面要防止區(qū)域內(nèi)利益‘外溢’，另一方面要企圖由其他主體承擔(dān)本區(qū)域發(fā)展成本”［12］。多年以來跨界的環(huán)境污染得不到有效的解決，已經(jīng)成為中國環(huán)境治理上一個反復(fù)發(fā)作的頑癥?，F(xiàn)行分割的行政體制使地方政府在跨界水污染治理過程當(dāng)中出現(xiàn)了“集體行動的困境”，從而導(dǎo)致中國環(huán)境“跨界污染”得不到有效解決。

3.環(huán)境管理部門間的“碎片化”

碎片化是“在城市地區(qū)，由于政府職權(quán)的劃分和政府管轄權(quán)限與邊界的增殖而產(chǎn)生的復(fù)雜狀況”（Dagger，1981）。奧斯特羅姆從地方公共經(jīng)濟組織的角度，提出碎片化“可以定義為某一特定服務(wù)安排者的集體消費單位的數(shù)量”（奧斯特羅姆，2004：131）。碎片化的具體內(nèi)容是指“地方政府不僅在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且這些政府在地域和功能上彼此交叉重疊”（Harrigan and Vogel，2000：11），“在公共計劃中缺乏協(xié)同”（Dye，1994：368）。

眾所周知，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是一個有機聯(lián)系的整體，如果在管理體制上將其人為地分割為土地、農(nóng)牧、林業(yè)、海洋、礦產(chǎn)、水利等諸多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃，這些行政部門和行政區(qū)劃的第一職能并不是保護生態(tài)環(huán)境資源，而是通過開放利用自然資源創(chuàng)造經(jīng)濟效益，這必然增加環(huán)保主管部門與相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門、行政部門的權(quán)力沖突，造成體制上的混亂，從而導(dǎo)致環(huán)境管理部門間“碎片化”。

Lieberthal、Oksenberg、Lampton等西方學(xué)者認(rèn)為在中國政治體制的最高層之下的權(quán)力是碎片化的［13］（P49）。在中國，環(huán)境保護的權(quán)力被各部門分割，大量與環(huán)保有關(guān)的職能分散在環(huán)保部之外的十余個部委：財政部負(fù)責(zé)政府環(huán)保投入，外交部負(fù)責(zé)國際環(huán)保條約談判，發(fā)改委管可持續(xù)發(fā)展，氣象局管沙塵暴的公布，林業(yè)局管森林保護和治沙，建設(shè)部管城市污水，海洋局管海洋污染，水利部管江河，農(nóng)業(yè)部管面源污染，國土資源部管土壤。現(xiàn)實中，一般認(rèn)為與環(huán)境保護有關(guān)的事務(wù)應(yīng)由環(huán)保部門負(fù)主責(zé)，而其他部門進行配合，但真正在一線開展環(huán)境執(zhí)法行動的主要還是環(huán)保系統(tǒng)，由于得不到其他部門的配合而經(jīng)常出現(xiàn)環(huán)保部門唱“獨角戲”的尷尬局面。譬如在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨斗，該斷電的不斷電、該斷水的不斷水、該吊銷執(zhí)照的不吊銷，嚴(yán)重影響執(zhí)法效果。在已初步實施移送制度的15個省級環(huán)保部門移送的850件違法案件，涉及工商、經(jīng)貿(mào)、司法和監(jiān)察等部門，結(jié)案率卻不足60%。［14］我國各地環(huán)境污染現(xiàn)象屢禁不止、環(huán)保行政執(zhí)行力不足的原因，很多情況是由于相關(guān)部門的利益沖突和權(quán)力交叉、責(zé)任不清、缺乏協(xié)調(diào)所致。

二、兩型社會建設(shè)中府際非合作的治理

環(huán)境問題的綜合性、廣泛性和潛在性決定了環(huán)境管理必須是系統(tǒng)化、規(guī)范化的統(tǒng)一管理，管理體制由此凸顯成為環(huán)境管理的核心問題。兩型社會建設(shè)中治理府際非合作可從以下方面進行體制創(chuàng)新。

1.增加地方政府環(huán)保動力，強化激勵與約束機制

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)對地方政府的約束不強、激勵不足，以及環(huán)保領(lǐng)域中央與地方政府間財權(quán)與事權(quán)不明晰是地方政府缺乏環(huán)保動力的重要原因。［15］要增加地方政府的環(huán)保動力，強化地方政府的環(huán)保職責(zé)，應(yīng)從以下方面著手。

第一，完善現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)體系，明確地方政府的環(huán)保職能與責(zé)任。我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系只粗略規(guī)定了地方政府對當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)責(zé)，而具體到如何負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)到何種程度、失職后承擔(dān)何種責(zé)任則沒有明文規(guī)定。這造成地方政府環(huán)保工作的缺位與機會主義行為。

第二，完善現(xiàn)行官員政績考核體系，建立以綠色GDP為核心的地方政府考核和問責(zé)機制。官員政績考核指標(biāo)對地方官員行為具有極強的導(dǎo)向作用，通過完善官員考核體系，可以改變地方官員的效用函數(shù)，進而影響地方官員行為。當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)改變過去單純考核地方經(jīng)濟增長的做法，建立起一套以綠色GDP為核心的地方政府生態(tài)環(huán)境考核指標(biāo)體系?，F(xiàn)階段，此方面的一個重要舉措是國務(wù)院批準(zhǔn)了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排指標(biāo)與地方官員的政績直接掛鉤。同時，應(yīng)建立環(huán)境問責(zé)機制，以追究政府部門中相關(guān)人員的環(huán)境責(zé)任，特別是地、市級以上負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對造成重大后果的，還要追究其刑事責(zé)任。只有追究有關(guān)問責(zé)官員的刑事責(zé)任，才能切實維護法律的尊嚴(yán)，才能最大限度地增加各地政府治理污染的決心和力度。并且還應(yīng)實行環(huán)境責(zé)任跟蹤制度，離任官員在當(dāng)任時所造成的環(huán)境責(zé)任仍應(yīng)受到跟蹤追究。

第三，明晰環(huán)保領(lǐng)域中央與地方政府間財權(quán)與事權(quán)，通過中央財政支出影響地方政府行為。財政分權(quán)政策事實上把公共品供給的責(zé)任很大一部分下放到地方，因此，與事權(quán)下放相應(yīng)的是應(yīng)該下放與其相匹配的財權(quán)或財政支持。針對目前地方政府在環(huán)境保護上投入不足的現(xiàn)狀，要從制度上明確中央政府的環(huán)境財政職能，建立環(huán)境財政協(xié)調(diào)機制，加強中央財政對地方環(huán)境保護的支持力度，提高環(huán)保投入占GDP的比例和環(huán)保投入占中央財政預(yù)算的比例；要建立規(guī)范的環(huán)境保護財政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地區(qū)間環(huán)境成本和收益的分配格局，支持經(jīng)濟不發(fā)達但生態(tài)功能重要地區(qū)的環(huán)境保護工作。除了依賴中央政府之外，地方政府要培育和建設(shè)環(huán)保市場，鼓勵環(huán)保投入多元化，調(diào)動更多的資金進入環(huán)保領(lǐng)域。同時，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展低污染和無污染的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，減少地方政府財政收入對污染型產(chǎn)業(yè)的依賴，特別是對少數(shù)幾個污染大戶型企業(yè)的依賴。

近十多年來，環(huán)保的基本責(zé)任已落到了地方官員的身上。也就是說，中國的環(huán)保政策的實施情況要想有顯著的提高，主要還是要從地方官員做起。展望未來，中國環(huán)境最好的地區(qū)應(yīng)該是那些地方領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心、有充足的財政資源并且與國際社會有著緊密聯(lián)系的地方。［16］中央政府與地方政府之間，盡管不一定要引入平等協(xié)商的機制，但需要灌注協(xié)商合作的精神。如果能將法律責(zé)任手段和誘導(dǎo)激勵手段相結(jié)合，軟硬兼施，地方政府保護環(huán)境和嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境法的積極性會更高、效果會更好。［17］

2.樹立區(qū)域公共管理理念，完善區(qū)域環(huán)境合作治理機制

由于環(huán)境問題日益復(fù)雜化，而且自身具有跨區(qū)域、跨流域的自然屬性，環(huán)境公共問題的外溢化和無界化愈加突出，當(dāng)前越來越多的水污染問題、大氣污染問題已經(jīng)超越了單個地方政府的控制范圍。為了應(yīng)對和治理環(huán)境這一區(qū)域公共問題，需要突破原有的行政區(qū)行政思維，走區(qū)域公共管理新思路，構(gòu)建相應(yīng)的區(qū)域公共政策的制度基礎(chǔ)和區(qū)域公共治理的制度安排。

第一，完善跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府合作的法制體系。地方政府合作的法制體系應(yīng)該從兩個方面進行完善：首先要從組織法和行政法的角度制定有關(guān)政府合作的法律法規(guī)。既要反對行政壟斷和地方保護主義，又要以法律形式對地方政府的權(quán)限進行劃分。同時司法救濟上要針對地方政府合作過程中的糾紛處理進行創(chuàng)新，使合作中的民事、經(jīng)濟糾紛能夠不受地方利益的牽制達成司法公平。其次，完善區(qū)域環(huán)境污染治理的法律體系，制定完整的具有可操作性的區(qū)域（流域）污染防治法。

第二，建立合作行政，轉(zhuǎn)變地方政府關(guān)系模式。地方政府跨區(qū)域的合作實際是一個長期利益和短期利益的博弈。因此，要促使地方政府走出利益博弈的困境，首先必須從上級政府尤其是中央那里尋求突破口，形成良好的約束激勵機制，對地方政府的利益博弈進行引導(dǎo)。中央應(yīng)建立高層級的協(xié)調(diào)組織機構(gòu)，建立完善的區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系等。比方說，在國務(wù)院，我們可以成立國務(wù)院環(huán)境保護協(xié)調(diào)委員會，也可以簡稱國務(wù)院環(huán)境委員會，主任可由一位副總理兼任，成員是各部部長。

第三，在地方也應(yīng)設(shè)立專門的環(huán)境協(xié)調(diào)委員會，主任可由當(dāng)?shù)刂鞴墉h(huán)保的副省長、副市長、副縣長擔(dān)任，成員則由各級政府的各局局長擔(dān)任。協(xié)調(diào)委員會可就環(huán)保中的協(xié)調(diào)事項展開充分討論和論證，最后可以投票的形式對協(xié)調(diào)事項作出表決，而表決具有強制執(zhí)行力（當(dāng)然，重大事項則提交省、市政府集體討論，但也必須作出決定）。另外，表決的結(jié)果必須交上一級環(huán)保部門備案，并由該上級環(huán)保部門監(jiān)督執(zhí)行。這樣，協(xié)調(diào)委員會在協(xié)調(diào)地方的環(huán)境管理事務(wù)時可以發(fā)揮很大的作用。［18］（P352）

第四，形成制度化、多層次的環(huán)境合作組織體系。強有力的組織機構(gòu)是跨區(qū)域地方政府合作機制發(fā)揮作用的關(guān)鍵。由各省政府牽頭建立區(qū)域環(huán)境治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機構(gòu)，如流域污染管理委員會，以法規(guī)方式明確其職能，委員會經(jīng)費由參與合作的地方政府財政專項資金劃撥。管理委員會根據(jù)工作的實際需要可以下設(shè)分區(qū)或支流的污染治理管理機構(gòu)，改變單一的垂直管理，形成區(qū)域、流域協(xié)調(diào)管理與垂直管理相結(jié)合。

最后，建立地方政府間橫向協(xié)調(diào)管理機制，具體包括：（1）信息通報機制。地方政府間橫向合作需要加強有效的信息互動。信息上的溝通有助于區(qū)域內(nèi)污染問題的預(yù)控，減少治理成本。（2）跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動機制。（3）區(qū)域生態(tài)補償機制。（4）建立較為統(tǒng)一的區(qū)域政府間合作政策體系。這些政策包括地方政府職能分工政策、產(chǎn)業(yè)布局政策、環(huán)境公共投資政策、生態(tài)補償政策等。（5）完善地方政府間環(huán)境合作治理的監(jiān)督和約束機制。

3.明確界定部門權(quán)限，建立部際協(xié)調(diào)機制

依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定［19］（P33），其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開展行動。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是很不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳，這樣使得行政自由裁量的空間過大。而行政主體出于本部門利益的不正當(dāng)考慮，對于法律規(guī)定不是很明確的地方，不同部門對有利可圖的事務(wù)競相主張管轄權(quán)，而對于不利的事務(wù)則主張沒有管轄權(quán)，當(dāng)缺乏上級權(quán)威部門進行協(xié)調(diào)的時候，執(zhí)法部門之間往往出現(xiàn)相互扯皮“打籃球”、互相推諉“踢足球”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響法律的執(zhí)行。因此，科學(xué)分工各部門的職能，并清晰其權(quán)限范圍極為迫切。

我國新成立的環(huán)境保護部還不能很好地解決與相關(guān)部門的職能交叉問題，因此建議恢復(fù)組建新的國務(wù)院環(huán)保委員會或可持續(xù)發(fā)展委員會，辦公室可設(shè)在環(huán)境保護部，另外可推動制定協(xié)調(diào)部際環(huán)保工作的法律性或授權(quán)性文件，從而推動綜合決策落實到位。［20］

地方政府環(huán)保部門與其他部門之間并沒有真正實現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”。統(tǒng)管部門與分管部門的法律地位、職責(zé)權(quán)限并不明確，統(tǒng)管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)難以實現(xiàn)?；诖耍瑧?yīng)該首先明確統(tǒng)管部門與分管部門之間的職責(zé)劃分，在職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上建立部際協(xié)調(diào)機制。［15］

協(xié)調(diào)部際關(guān)系的一項重要制度是部門聯(lián)合會審制度。部門聯(lián)合會審制度是指有關(guān)部門對涉及環(huán)境與經(jīng)濟的重大決策進行聯(lián)合會審，協(xié)調(diào)處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展中的相關(guān)問題，確保重大決策在政策和法律依據(jù)等方面的準(zhǔn)確性。部門聯(lián)合會審制度主張各部門在制定重大經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)重大項目時相互協(xié)調(diào)與配合。該項制度有效運行的重要條件是各部門之間的職能有著清晰的定位與劃分。否則，部門聯(lián)合會審可能意味著很多部門一哄而上，效率低下。

［1］方世南.環(huán)境友好型社會與政府在環(huán)境治理中的作為［J］.學(xué)習(xí)論壇，2007，（4）：40.

［2］Harriet Bulkeley，“Down to Earth：local government and greenhouse policy in Australia，”Australian Geographer，31（3）.

［3］金太軍，汪 波.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與我國中央—地方關(guān)系制度變遷［J］.管理世界，2003，（6）：44.

［4］金太軍.公共政策執(zhí)行梗阻與消解［M］.廣州：廣東人民出版社，2005.

［5］李金龍，游高端.地方政府環(huán)境治理能力提升的路徑依賴與創(chuàng)新［J］.求實，2009，（3）：56.

［6］東部污染企業(yè)“西進下鄉(xiāng)”農(nóng)民呼喚環(huán)保話語權(quán).［EB/OL］.中華網(wǎng) http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20060627/13432157.html.

［7］王旭東.錯誤的政績觀已“血鉛中毒”［EB/OL］.http：//legal.scol.com.cn/2010/03/31/201003311431862108924.htm.

［8］蘇 明.財政要提高環(huán)保投入比重［N］.人民日報（海外版），2006-06-16，（5）.

［9］高 軍，杜學(xué)文.憲政視野中的當(dāng)代中國環(huán)境危機［J］.武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（2）：183.

［10］ 胡若隱.地方行政分割與流域水污染治理悖論分析［J］.環(huán)境保護，2006（3B）：66.

［11］ 金樂琴，張紅霞.可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施中中央與地方政府的博弈分析［J］.經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2005，（12）：2.

［12］ 臧乃康.多中心理論與長三角區(qū)域公共治理合作機制［J］.中國行政管理，2006，（5）：84.

［13］ Lieberthal，Kenneth G.&David M.Lampton.Bureaucracy，Politics and Decision-Making in Post-Mao China.Berkeley：University of California Press，1992.

［14］ 陸新元.改革創(chuàng)新，破解難題，環(huán)境執(zhí)法工作必須適應(yīng)歷史性轉(zhuǎn)變［EB/OL］.http：//www.szhbj.gov.cn/szhbj/so winfo/showinfo.aspx?infoid=5194&siteid=1&categoryNum=11，2006-10-14登錄.

［15］ 曾賢剛.地方政府環(huán)境管理體制分析［J］.教學(xué)與研究，2009，（1）：37-38.

［16］［美］伊麗莎白·伊科諾米，程仁桃摘譯.中國環(huán)境保護的實施情況［J］.國外理論動態(tài)，2007，（4）：37-39.

［17］ 胡 靜.地方政府環(huán)境責(zé)任沖突及其化解［J］.河北法學(xué)，2008，（3）：46.

［18］ 楊朝霞.論我國環(huán)境行政管理體制的弊端與改革［A］.2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會論文集［C］.

［19］ 陳新民.中國行政法原理［M］.北京：中國政法大學(xué)出版社，2002.

［20］ 國冬梅.環(huán)境管理體制改革的國際經(jīng)驗［J］.環(huán)境保護，2008，（4A）：65.

Abstract：Strengthening inter-government cooperation is the trend of public administration reform.The construction of“two-oriented society”is a complicated systematic project，its success depends on the intergovernmental cooperatic governance.At present，there are some intergovernmental non-cooperation during construction of “two-oriented society”，such as the non-cooperatic game between central government and local government；administrative division of cross-regional environmental governance；“debris”of environment management departments.To resolve the problem of intergovernmental non-cooperation during the next construction of“two-oriented society”，firstly，we should increase the local governments’power of environment protection and strengthen their incentive and restraint mechanisms of environment protection；secondly，we should set up the ideas of regional public management and improve the mechanism of regional environmental cooperation governance；finally，we should clearly define the departments’authority and establish inter-ministerial coordination mechanism.

Keywords：two-oriented society；intergovernmental non-cooperation；governance

（責(zé)任編校：彭大成）

Intergovernmental Non-cooperation and Governance in Construction of“Two-oriented Society”

XIAO Jian-hua，QIN Li-chun
（Politics and Law school，Central South University of Forestry and Technology，Changsha，Hunan 410004，China）

D630.1

A

1000-2529（2011）02-0038-05

2010-11-20

國家社會科學(xué)基金課題（09BZZ040）；國家社會科學(xué)基金重大課題（08GZD029）；湖南省教育廳課題（08C900）

肖建華（1970-），湖南隆回人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)博士研究生，中南林業(yè)科技大學(xué)副教授；秦立春（1966-），湖南湘陰人，湖南師范大學(xué)法學(xué)博士研究生，中南林業(yè)科技大學(xué)教授。