民事行政法律監(jiān)督中的公益訴訟監(jiān)督研究

夏黎陽

民事行政法律監(jiān)督中的公益訴訟監(jiān)督研究

夏黎陽

當(dāng)前我國(guó)正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、社會(huì)利益分配不均衡使利益沖突明顯加劇，人民內(nèi)部矛盾凸顯。社會(huì)矛盾及各類社會(huì)群體利益訴求的沖撞，使各類糾紛演化為不同的民商事行政訴訟案件大量增加，社會(huì)各界要求加強(qiáng)民事行政訴訟監(jiān)督的呼聲越來越高，檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察工作面臨巨大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。2008年中央政法委《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》明確指出，“改革和完善民事行政訴訟制度”，“完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟實(shí)施法律監(jiān)督的范圍和程序”。意見為民事行政檢察法律監(jiān)督工作指明了方向，就是要“充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，保證司法部門的權(quán)力受到有效的監(jiān)督和制約”，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義，為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。面對(duì)每年全國(guó)法院數(shù)百萬件民事行政案件裁判，檢察機(jī)關(guān)為貫徹落實(shí)中央的指示精神，維護(hù)人民群眾的根本利益和社會(huì)公平正義，作為國(guó)家法制、利益和社會(huì)公共利益的守護(hù)人，必須充分發(fā)揮有限的民事行政檢察資源，抓住重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)民事行政法律監(jiān)督中的社會(huì)公益（國(guó)家、社會(huì)公共利益和廣大人民群眾即社會(huì)公眾利益）訴訟監(jiān)督。

一、強(qiáng)化社會(huì)公益訴訟監(jiān)督是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

新中國(guó)成立60多年來，我國(guó)法制建設(shè)走過了一段艱難而曲折的路，黨的十一屆三中全會(huì)之后逐步健全和完善了社會(huì)主義法律制度體系，從以政策為主調(diào)控過渡到以法律為主調(diào)控各種社會(huì)關(guān)系，依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)尚需努力。“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，充分發(fā)揮法治在促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)、保障社會(huì)和諧方面的重要作用”，“要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，從法律上體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求”，“要全面推進(jìn)依法行政，堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，建設(shè)法治政府，建立有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究的監(jiān)督機(jī)制”，“要落實(shí)司法為民的要求，以解決制約司法公正和人民群眾反映強(qiáng)烈的問題為重點(diǎn)推進(jìn)司法體制改革，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)公平和正義的作用，促進(jìn)在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義”①。當(dāng)前，我們處在社會(huì)主義初級(jí)階段，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整加速，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式日益多樣化，社會(huì)利益關(guān)系和矛盾日趨復(fù)雜，國(guó)家需要把社會(huì)公平放到更加突出的位置，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展成果。只有切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會(huì)關(guān)系才能協(xié)調(diào)，人們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來，也才能形成構(gòu)建和諧社會(huì)的良好環(huán)境。但是，由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和依靠政策調(diào)控社會(huì)關(guān)系所形成的行政權(quán)的過度強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)狀況，一些行政部門在行使公共權(quán)力時(shí)，在一些方面自發(fā)擴(kuò)張，尤其是在土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制等方面侵犯了社會(huì)公益；幾十年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來一些掌握社會(huì)公共資源的公用企業(yè)事業(yè)單位，或由過去行政機(jī)關(guān)演變而來的企事業(yè)單位、中介組織、社會(huì)團(tuán)體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，形成若干壟斷行業(yè)，如鐵路、民航、電力、石油、煤氣、電信、郵政、教育、醫(yī)療等，有的仍充分運(yùn)用其不合理占用著的社會(huì)公共資源和權(quán)益為其部門小集團(tuán)或個(gè)人謀利；一些領(lǐng)導(dǎo)干部陷入非法利益格局，利用手中權(quán)力經(jīng)商辦企業(yè)，或控制配置礦山、土地、資金等自然資源、社會(huì)資源，侵犯了社會(huì)公益；在國(guó)有企業(yè)改制過程中，由各種原因造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失等，均需要通過強(qiáng)化法律監(jiān)督進(jìn)行調(diào)控和平衡，以維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和保護(hù)社會(huì)公益。

與此同時(shí)，一些強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)在侵犯社會(huì)公共利益之后如遇到對(duì)方當(dāng)事人反對(duì)形成訴訟，往往會(huì)憑借所擁有的權(quán)力、資源優(yōu)勢(shì)，從各個(gè)方面給審判機(jī)關(guān)施加影響，為獨(dú)立公正裁判制造障礙。因?yàn)檫@類民事侵權(quán)行為與傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為完全不同，在傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為中，侵權(quán)者與被侵權(quán)者雙方的力量基本可以保持平衡，而在這類侵犯社會(huì)公益的行為中，侵權(quán)者往往是掌握大量權(quán)力、資源且高度組織起來的大公司、大企業(yè)或者是從事公用事業(yè)的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)，而有的被侵權(quán)者卻是分散的社會(huì)公眾。兩者之間在組織形式上存在很大差別，在人力、財(cái)力和信息資源上力量對(duì)比懸殊。這種差異往往導(dǎo)致一些案件的被侵權(quán)者不敢起訴，即使是提起了訴訟，也會(huì)因?yàn)閷?duì)方在信息資源、證據(jù)收集運(yùn)用和人力、財(cái)力上的優(yōu)勢(shì)而難以勝訴。被侵權(quán)方的利益從而得不到公正的解決和恰當(dāng)?shù)拿袷滤痉ň葷?jì)。近年出現(xiàn)的征地拆遷、環(huán)境污染等糾紛不能得到及時(shí)公正解決，屢屢見諸媒體的個(gè)人狀告鐵路、民航、電信企業(yè)等多以敗訴告終，其主要原因正在于此。

這種侵犯社會(huì)公益的行為具有廣泛的社會(huì)影響和危害，且被侵權(quán)者主體泛化，缺乏與對(duì)方進(jìn)行抗衡的力量。因此，國(guó)家需要建立和形成能夠全面表達(dá)社會(huì)利益、有效平衡社會(huì)利益、科學(xué)調(diào)整社會(huì)利益的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。從保證國(guó)家政權(quán)架構(gòu)正常運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)公平正義和平衡協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益出發(fā)，至少需要有專門國(guó)家機(jī)構(gòu)從維護(hù)社會(huì)公益的角度站出來支持被侵權(quán)者通過最后社會(huì)救濟(jì)手段即司法程序給予調(diào)整和救濟(jì)。否則大量社會(huì)公益得不到必要的保護(hù)，在一定程度上也是對(duì)這類惡性侵權(quán)行為的放縱，最終形成新的社會(huì)矛盾，引起各種上訪不斷，甚至釀成群體性事件，造成社會(huì)穩(wěn)定問題，從而無法維持構(gòu)建和諧社會(huì)所必須具備的正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)的公平正義，其后果十分嚴(yán)重。因此，要按照民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的要求，加快推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，無論從國(guó)家司法政策上，還是從完善司法救濟(jì)措施上考慮，我們都應(yīng)當(dāng)在調(diào)處措施和訴訟程序中設(shè)置一個(gè)統(tǒng)一的具有權(quán)威性的國(guó)家機(jī)構(gòu)介入其間，調(diào)控處置或救濟(jì)監(jiān)督，促使這類糾紛妥善解決，監(jiān)督制衡侵權(quán)行為，維護(hù)社會(huì)公平正義。就目前我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況以及國(guó)家機(jī)關(guān)的設(shè)置及其職能劃分來看，就其能力、技術(shù)和權(quán)威性而言，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起該項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)侵犯社會(huì)公益的法律監(jiān)督?，F(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法將檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟領(lǐng)域內(nèi)的職能主要確定為對(duì)人民法院的民事審判及行政訴訟確有錯(cuò)誤的裁判案件進(jìn)行法律監(jiān)督，如果檢察機(jī)關(guān)自身將民事行政法律監(jiān)督工作也僅限于此范圍以內(nèi)，不僅與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需求不相吻合，而且不利于對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)。因此，在進(jìn)行司法體制、工作機(jī)制改革，修改《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和當(dāng)前民事行政法律監(jiān)督工作中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)緊密圍繞構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，“把維護(hù)國(guó)家利益、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)人民群眾切身利益作為立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和歸宿”，“把維護(hù)穩(wěn)定的著力點(diǎn)放在調(diào)節(jié)好利益關(guān)系上”②，在進(jìn)一步加大民行抗訴工作力度的基礎(chǔ)上，突出強(qiáng)化公益訴訟監(jiān)督，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)和歷史的必然要求。

二、依法督促支持公益訴訟是強(qiáng)化民行法律監(jiān)督的重要手段

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施與遵守，依法保護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)公眾利益以及國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)不受侵犯，是其義不容辭的職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)要強(qiáng)化法律監(jiān)督，除依法打擊懲治和直接查辦各類侵害國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)，危害社會(huì)公共利益，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，觸犯刑律構(gòu)成犯罪的案件外，還應(yīng)不折不扣地全面依法督促、支持民事公益訴訟，加大對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)力度。因此，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以檢察建議的方式督促行政主管部門依法行使訴權(quán)，協(xié)助其取證、支持起訴，并監(jiān)督法院依法公正裁判，如行政主管部門等怠于行使訴權(quán)造成損失，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法查處瀆職行為，這才是法律監(jiān)督的應(yīng)有之義和職責(zé)所在，也是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督的本質(zhì)要求和重要途徑。

（一）針對(duì)當(dāng)事人不愿起訴的情況運(yùn)用檢察建議督促起訴

在我國(guó)現(xiàn)行憲政體制下，一府兩院和軍事委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。政府應(yīng)當(dāng)是公益的代表，并且法律法規(guī)已賦予了它廣泛的行政管理和行政執(zhí)法職能，因此它的這種法定職責(zé)就不僅是一種權(quán)力，而且是一種必須履行的義務(wù)，否則即為失職。憲法規(guī)定我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要是通過監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、遵守法律，保證國(guó)家法律得到正確、統(tǒng)一實(shí)施。因此，應(yīng)當(dāng)明確法律監(jiān)督權(quán)和行政管理執(zhí)行權(quán)的職能，通過前者對(duì)后者強(qiáng)大的制約和推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)行政管理執(zhí)法體制的良性運(yùn)作，使對(duì)公益保護(hù)不力的問題在現(xiàn)有的權(quán)力資源結(jié)構(gòu)內(nèi)得以消解。對(duì)于公共利益受到侵害需要并可以通過法定訴訟方式予以保護(hù)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過檢察建議的形式，督促利益代表單位認(rèn)真履行職責(zé)，提起訴訟，解決訴訟主體缺位的問題，如工程建設(shè)、承攬、租賃、融資、技術(shù)等各類合同當(dāng)事人同謀侵害社會(huì)公益，當(dāng)事人均是非法利益受益人和侵權(quán)人，是不會(huì)提起訴訟的。但國(guó)家社會(huì)公益均有對(duì)應(yīng)的行政主管機(jī)構(gòu)和部門在實(shí)施管理及保護(hù)職責(zé)。公益受侵權(quán)主體泛化，檢察機(jī)關(guān)必須督促政府職能機(jī)構(gòu)依法履職，從而使國(guó)家和社會(huì)公益得到有效保護(hù)。同時(shí)，為了保障檢察建議發(fā)揮良好的作用，檢察機(jī)關(guān)需要充分整合自身的檢察職能，形成合力，實(shí)現(xiàn)有效保障。

其一，如果維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益的主體為國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位，應(yīng)通過檢察建議督促上述單位積極行使職權(quán)，如果上述單位不履行職責(zé)，造成損害構(gòu)成犯罪的，除檢察機(jī)關(guān)依法自行偵辦外，應(yīng)按管轄將線索移送公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。如果公安機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不立案?jìng)刹椋瑱z察機(jī)關(guān)可以根據(jù)《刑事訴訟法》第六十七條關(guān)于立案監(jiān)督的規(guī)定，要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由，如果理由不成立，則直接通知公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤?/p>

其二，如果維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益的主體為國(guó)家行政機(jī)關(guān)（包括被人大司法解釋擴(kuò)大的那部分主體），則檢察機(jī)關(guān)可以直接通過檢察建議督促該機(jī)關(guān)履行職責(zé)，積極行使訴權(quán)。如果該機(jī)關(guān)及其責(zé)任人員怠于行使職權(quán)，玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)擁有的對(duì)瀆職犯罪的偵查權(quán)，對(duì)相關(guān)責(zé)任人立案?jìng)刹?，以保障檢察建議的效力。

（二）針對(duì)當(dāng)事人不能起訴的情況支持起訴

我國(guó)《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”由于我國(guó)“現(xiàn)在仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力還不發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡；自主創(chuàng)新能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理和粗放型增長(zhǎng)方式還沒有根本改變；資源環(huán)境和就業(yè)壓力加大；收入分配中的矛盾突出，涉及群眾切身利益的不少問題亟待解決”③。社會(huì)仍然存在“弱勢(shì)群體”，他們由于自身在心理、生理?xiàng)l件以及經(jīng)濟(jì)狀況、家庭狀況或者文化水平上的缺陷，在整個(gè)社會(huì)生活中處于弱勢(shì)的境地，不僅易受侵害，而且往往缺乏自我保護(hù)能力，更難以通過訴訟的方式尋求民事司法保護(hù)。如殘疾人、婦女、兒童、農(nóng)民工等等。因此我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在必要的時(shí)候應(yīng)承擔(dān)起扶助、支持這些人員通過司法程序維護(hù)自己合法權(quán)益的責(zé)任。這不僅是我國(guó)扶弱濟(jì)貧、共同發(fā)展的社會(huì)主義性質(zhì)所決定的，而且也是中國(guó)人權(quán)保障對(duì)于民事司法救濟(jì)程序的特定要求。當(dāng)然，這類支持起訴的案件必須是涉及公益的案件，而不是指對(duì)于普通的民事案件檢察機(jī)關(guān)都去支持起訴。

檢察機(jī)關(guān)依法督促、支持公益訴訟，其首要目的是協(xié)助支持啟動(dòng)民事訴訟程序，使侵害社會(huì)公益的民事行為能夠交付審判。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)協(xié)助收集民事公益訴訟所需的證據(jù)，對(duì)于訴訟案件的法律適用等問題提供幫助，保證民事公益訴訟順利進(jìn)行，避免和減少案件起訴后因民事證據(jù)的原因而敗訴的情況發(fā)生。根據(jù)案件的具體情況，民事行政檢察人員可以參與對(duì)民事訴訟證據(jù)的補(bǔ)充收集，保證民事公益訴訟的順利進(jìn)行。在開庭審理過程中，根據(jù)需要可派員出庭發(fā)表支持起訴意見。在支持公益民事訴訟時(shí)，要嚴(yán)格把好事實(shí)關(guān)和證據(jù)關(guān)，力求事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分。最后，應(yīng)依法監(jiān)督人民法院公正審理案件，依法維護(hù)社會(huì)公益。

三、完善檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟制度是強(qiáng)化公益訴訟監(jiān)督的重要措施

（一）完善檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟制度的必要性

我國(guó)《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定，因被告人的犯罪行為致使國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院可以提起刑事附帶民事訴訟。這是國(guó)家法律從保護(hù)國(guó)家利益、集體利益的角度出發(fā)，基于人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)性質(zhì)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟職能的一個(gè)授權(quán)性規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)。但是，長(zhǎng)期以來，由于繁重的刑事訴訟任務(wù)，檢察資源的有限，以及傳統(tǒng)的“重刑輕民”觀念影響，檢察機(jī)關(guān)無暇顧及并忽視了對(duì)這一職權(quán)的行使，一些依法應(yīng)當(dāng)依職權(quán)提起附帶民事訴訟的案件未依法提起，國(guó)家、集體的合法權(quán)益未能得到法律的有力保護(hù)。

如何綜合運(yùn)用現(xiàn)有檢察職能，增強(qiáng)法律監(jiān)督效力，是擺在我們面前的一個(gè)非常重要的課題。將刑事檢察職能與民行檢察職能緊密結(jié)合，依法提起刑事附帶民事訴訟，既是對(duì)檢察職能的完整行使，也是強(qiáng)化法律監(jiān)督的具體體現(xiàn)，對(duì)于促進(jìn)和增強(qiáng)對(duì)國(guó)家、集體民事權(quán)益的平等保護(hù)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。由民事行政檢察部門介入刑事附帶民事訴訟，充分發(fā)揮其民事行政檢察業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，使其與刑事公訴部門的業(yè)務(wù)相結(jié)合，不僅不會(huì)導(dǎo)致部門間職能的沖突，反而會(huì)促進(jìn)各項(xiàng)檢察職能形成合力，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)法律監(jiān)督職權(quán)的整體綜合效能，切實(shí)履行好法律賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)。尤其在懲治經(jīng)濟(jì)犯罪過程中，對(duì)非法占有、侵占國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)而未能及時(shí)追繳的，從法律關(guān)系上通過裁判將其確認(rèn)下來，任何時(shí)候均可進(jìn)行追繳，包括隱匿、存放在境外財(cái)產(chǎn)等，也可防止犯罪分子于判處刑罰后“受苦一陣子，舒服享受一輩子”。因此，將民事和行政訴訟監(jiān)督與發(fā)現(xiàn)和查辦審判人員職務(wù)犯罪相結(jié)合，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，積極探索依職權(quán)提起附帶民事訴訟方式，均是刑事監(jiān)督手段與民事監(jiān)督手段的有機(jī)結(jié)合，是刑事檢察職能和民事檢察職能的綜合運(yùn)用，有利于促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各項(xiàng)檢察職能的綜合運(yùn)用，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)整體效能的發(fā)揮。

（二）檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的范圍

由于現(xiàn)行刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定很原則，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍不明確。按照《刑事訴訟法》第七十七條第二款的規(guī)定，只要是被告人的犯罪行為造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失的，人民檢察院均可在提起刑事訴訟時(shí)提起附帶民事訴訟，并未限定對(duì)哪些犯罪案件可以提起、對(duì)哪些犯罪案件不可以提起附帶民事訴訟。而最高法院的司法解釋對(duì)此加以種種限制，造成法、檢兩院職權(quán)沖突，使得檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的案件范圍變窄且不易掌握。在四川省數(shù)百件依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的實(shí)踐中，也不盡一致，有的案件提起附帶民事訴訟后，因法院不受理而遭遇尷尬。一些檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事訴訟后法院未予受理，而受害單位又怠于行使訴權(quán)，致使國(guó)家、集體的財(cái)產(chǎn)損失無法得到法律的平等保護(hù)。

完善現(xiàn)有人民檢察院依職權(quán)提起刑事附帶民事訴訟的制度，應(yīng)規(guī)范相關(guān)程序，明確提起范圍。檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的案件，須是被告人的犯罪行為造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失，應(yīng)當(dāng)同時(shí)承擔(dān)刑事責(zé)任、民事責(zé)任的案件，其范圍可以初步劃分為：（l）造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失的過失犯罪案件；（2）造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失的故意破壞性犯罪案件；（3）侵占國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)，通過刑事手段無法追回的故意犯罪案件；（4）造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失的職務(wù)犯罪案件。

四、建立檢察機(jī)關(guān)有限地提起公益訴訟制度是強(qiáng)化公益法律監(jiān)督的重要方式

（一）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的理論依據(jù)

從民事訴權(quán)理論的發(fā)展來看，最初的民事訴權(quán)完全基于私權(quán)產(chǎn)生，只有享有實(shí)體權(quán)利的人才能享有民事訴權(quán)。然而，民事訴訟的自身發(fā)展，已使得民事訴權(quán)的主體不再限于實(shí)體權(quán)利的享有者，負(fù)有民事義務(wù)的被告同樣享有訴權(quán)。隨著民事實(shí)體法調(diào)整范圍的不斷擴(kuò)大，隨著民事權(quán)利被濫用及與國(guó)家、社會(huì)公共利益之間的沖突的日益凸現(xiàn)，民事訴權(quán)主體的范圍進(jìn)一步得到拓寬，其中包括將“公共”性的利益歸于國(guó)家，由國(guó)家享有民事訴權(quán)，已為當(dāng)今世界許多國(guó)家的法律所肯定。根據(jù)現(xiàn)有資料，許多國(guó)家已放棄了以往“不得干預(yù)私法”的觀念，拋棄了絕對(duì)意義上的“自由處分”的民事理念，代之以對(duì)民事活動(dòng)實(shí)行或多或少的國(guó)家干預(yù)原則，由國(guó)家對(duì)民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)民事活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督并在有關(guān)民事行為危及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益等情況下，以提起或參與民事訴訟等方式進(jìn)行干預(yù)。如美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本、德國(guó)、意大利、比利時(shí)、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內(nèi)瑞拉、突尼斯等法律均有類似規(guī)定。由此可見，民事訴權(quán)理論的發(fā)展不僅不排斥檢察機(jī)關(guān)的民事訴權(quán)，而且使具有國(guó)家利益、公共利益守護(hù)人角色的檢察機(jī)關(guān)享有一定的民事訴權(quán)已成當(dāng)然。世界各國(guó)檢察制度的發(fā)展?fàn)顩r表明，賦予檢察機(jī)關(guān)以民事監(jiān)督權(quán)和一定民事訴權(quán)是完全合理和必要的。

（二）我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有限性

當(dāng)前我國(guó)正處于體制改革的轉(zhuǎn)換時(shí)期，這個(gè)過程涉及國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步改制，國(guó)有資產(chǎn)的整合以及社會(huì)公共資源的合理分配、利用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)與完善，市場(chǎng)體系和市場(chǎng)主體的培育等一系列問題，其中不可避免地會(huì)出現(xiàn)社會(huì)公益與公民、法人、非法人團(tuán)體利益的激烈碰撞和沖突，一定時(shí)期內(nèi)市場(chǎng)秩序的不規(guī)范也是不可避免的，這就更需要有公益的代表者的介入。同時(shí)，由于一些行政、司法人員的失職、瀆職或腐敗，一些民事、經(jīng)濟(jì)、行政糾紛的當(dāng)事人不愿、不能或不敢行使自己的訴權(quán)，嚴(yán)重影響了社會(huì)公正，敗壞了黨和政府的形象，引起群眾不滿，危及社會(huì)安定。所有這些問題的存在，客觀上要求檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家根本利益的代表者，行使國(guó)家法律監(jiān)督權(quán)出面干預(yù)。因此，人民檢察院應(yīng)強(qiáng)化對(duì)侵犯社會(huì)公益行為的監(jiān)督，以維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，故法律明確規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)有其現(xiàn)實(shí)的必要性。但是，鑒于民事糾紛的私權(quán)性和當(dāng)事人的處分原則以及檢察機(jī)關(guān)非行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，原則上不應(yīng)無限度賦予檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟的權(quán)力，在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是國(guó)有資產(chǎn)流失或環(huán)境污染等問題造成國(guó)家和公共利益遭受損害的一般均有適格的民事主體或行政機(jī)關(guān)主管部門。同時(shí)，在檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的國(guó)家的司法實(shí)踐和我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益民事訴訟試點(diǎn)工作中，也存在檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的地位如何確定、檢察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)體權(quán)利有無處分權(quán)、實(shí)體上的原告不出庭時(shí)如何處理，包括如何應(yīng)對(duì)反訴、上訴等難以解決的問題。因此，檢察機(jī)關(guān)在健全和完善刑事附帶民事訴訟以及督促、支持起訴制度的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)別嚴(yán)重侵害公益情況有限度地提起訴訟則較為恰當(dāng)，并以無適格、無明確的民事訴訟主體或當(dāng)事人由于各種原因不愿、不能、不敢提起訴訟為限。這樣，一方面使受嚴(yán)重侵害的社會(huì)公益得到有效保護(hù)，另一方面避免檢察機(jī)關(guān)過多直接提起民事訴訟帶來的諸多問題，達(dá)到強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的整體效果。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟遵循的原則

在民事訴訟領(lǐng)域，絕大多數(shù)案件屬于私法范疇，當(dāng)事人在這一領(lǐng)域內(nèi)享有受法律保護(hù)的自治權(quán)利。特別是當(dāng)今社會(huì)，國(guó)家為民事權(quán)利的救濟(jì)提供了多種途徑，糾紛發(fā)生后，當(dāng)事人有權(quán)決定通過何種方式解決其糾紛，國(guó)家公權(quán)不宜過度介入私人生活，因?yàn)椤斑@種職權(quán)的范圍不是越寬泛越好，而應(yīng)將其限定在保障私法自治原則的基礎(chǔ)范圍之內(nèi)”。當(dāng)前，檢察資源相對(duì)短缺，如果大量的案件由檢察院起訴，這不僅使司法資源難以承受，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，無助于人們權(quán)利意識(shí)和法制觀念的養(yǎng)成，從而阻礙法治化進(jìn)程?；诖?，我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：第一，公益原則。只有那些涉及國(guó)家利益、社會(huì)公益的案件，檢察機(jī)關(guān)才可審慎地提起公益訴訟。第二，適度干預(yù)原則。除非有確鑿的證據(jù)證明民事違法行為已損害國(guó)家、社會(huì)公益，對(duì)于一般民事違法行為如果尚未損害國(guó)家、社會(huì)公益，由當(dāng)事人救濟(jì)為好。第三，最后與最佳救濟(jì)原則。只有在窮盡了其他救濟(jì)手段仍不能解決問題的情形下，檢察機(jī)關(guān)才考慮提起公益訴訟。第四，刑事附帶優(yōu)先原則。即盡可能以刑事公訴作為優(yōu)先考慮的方向，并在刑事公訴中注意發(fā)現(xiàn)需要提起附帶民事訴訟的案源。例如，在國(guó)有資產(chǎn)流失事件中我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)以資本運(yùn)作之名行詐騙之實(shí)、以產(chǎn)權(quán)改革之名行侵吞之實(shí)的犯罪情形，對(duì)于這類案件，應(yīng)提起刑事附帶民事訴訟，以達(dá)到維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目的。

注釋：

①據(jù)2005年2月19日胡錦濤在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話。

②據(jù)2005年12月6日羅干在全國(guó)政法工作會(huì)議上的講話。

③據(jù)2005年10月8日溫家寶《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃建議的說明》。

2010-11-01

夏黎陽（1955— ），男，重慶涪陵人，四川省人民檢察院副檢察長(zhǎng)。