當代中國民事檢察監(jiān)督的變革方向與路徑考量

宋朝武

當代中國民事檢察監(jiān)督的變革方向與路徑考量

宋朝武

一、當代中國民事檢察監(jiān)督制度的“方向”之爭

根據我國法律規(guī)定和司法實踐，檢察監(jiān)督主要由人民檢察院通過參與刑事、民事及行政訴訟活動，依法對有關機關和人員的行為是否合法進行監(jiān)督，主要內容包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。而民事檢察監(jiān)督是指在我國民事訴訟中，檢察機關對民事訴訟活動依法進行監(jiān)督的訴訟法律制度，它是我國檢察權權能的重要組成部分。

近年圍繞民事檢察制度的討論非常熱烈，歸結起來，不外三種觀點：一種是“強化說”，主張進一步強化和充實民事檢察制度，要實施檢察院對民事訴訟的全程、全方位監(jiān)督；第二種是“廢止說”，主張廢止現行的民事檢察監(jiān)督制度；第三種是“改良說”，主張不能一味地強調擴大和強化民事檢察監(jiān)督制度，而是應該在充分地分析目前民事訴訟實踐中的問題，分析民事檢察監(jiān)督權與審判權、當事人處分權關系的基礎上，對民事檢察監(jiān)督制度進行適度的改革與調整。這些觀點，代表著民事檢察監(jiān)督的不同方向，這些不同觀點所提出的問題需要首先加以解決。

筆者認為，對于民事檢察監(jiān)督制度的改革，首先要考慮到我國憲政體制?！稇椃ā返谝话俣艞l明確規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！钡谝话偃粭l規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉?！薄皬U止說”在一定程度上是對我國憲政體制的否定，首先應該排除。民事檢察監(jiān)督制度的改革方向問題，實際上就簡化為是片面強化還是適度調整的問題。這就必須考慮民事檢察監(jiān)督權的性質、內容和行使方式，這既是一個比較性的話題，又是一個現實性的話題。

而且，從域外經驗來看，許多西方國家和地區(qū)也在一定意義上存在民事檢察監(jiān)督。西方國家的檢察制度起始于12世紀末的法國。12世紀末的法國國王在各地設立“國王代理人”，這種代理人受國王委托辦理事務，為維護國王利益參與訴訟。到15世紀時，凡一般犯罪案件，國王代理人在具有追訴權的同時，便擔負起執(zhí)行判決和制約法官的任務。這就是法國檢察制度的起源，也是大陸法系國家檢察制度的起源。資產階級革命勝利后，檢察官開始由“國王代理人”演變?yōu)椤肮娲砣恕保础肮埠蛧砉佟?，獨占刑事案件的公訴權，并且具有指揮監(jiān)督預審法官和執(zhí)行判決的權力。德國引入法國的檢察制度，不過，德國檢察官的權限只限于追訴和執(zhí)行判決。就英美法系而言，檢察制度的出現，也是基于對王室利益代理人的需要，英國最初的檢察官是王室的常設律師或者法律顧問①。檢察制度經過了“國王代表人”、“國家代表人”、“公共利益代表人”的角色演化，追本溯源，其代表人的身份是西方國家對檢察機關的基本共識。在當代西方國家中，作為國家利益、公共利益代表的檢察機關所行使的檢察權，究竟如何定位，有明顯的分歧。大陸法系國家從檢察權與審判權的關聯(lián)性和局部近似性出發(fā)，傾向于將檢察權納入廣義司法權范疇，最初實行審檢合署的機構設置。設立于法院內的檢察院，雖然在行使職權時有一定自主性和獨立性，并且通過控審分離來制約法院的審判權，但是，審檢合署本身也體現了大陸法系國家對檢察機關的一個定位，檢察院是附設于法院的一個機構，而并非一個與法院平起平坐的機構，因此，檢察院的基本職權是行使國家訴權，這既包括對刑事案件的追訴權，也包括對涉及國家利益、公共利益的案件的民事、行政公訴權。在這些國家，檢察院對法院判決的監(jiān)督無論從權力行使還是機構設置角度看，都不具有合理性和可操作性。英美法系國家從檢察權與審判權的差異性出發(fā)，強調檢察機關的“代表人”身份，傾向于將檢察權納入廣義行政權范疇，直到現在，在美國，檢察院仍設置于司法部內。同樣，在三權分立的政權結構下，檢察院的檢察權與法院的審判權并非等量齊觀的權力，對法院判決的監(jiān)督也無從談起。英美法系國家，尤其是美國，檢察機關主要行使的是公訴權。引起一時轟動的“微軟壟斷案”就是檢察院進行民事公訴的絕好例證。

與兩大法系國家相比較，我國的民事檢察監(jiān)督制度是具有中國特色的制度。具有中國特色的制度，往往帶有較深的“蘇東模式”的印記。作為社會主義國家陣營的中堅力量，我國在檢察權的定位上，深受蘇聯(lián)和東歐國家影響，將檢察權定位為法律監(jiān)督權。法律監(jiān)督權，在列寧的國家理論中，是獨立于立法權、司法權、行政權的第四種權力；大陸法系國家，傾向于將檢察權定位于司法權，英美法系國家傾向于將檢察權定位于行政權。正因為權力定位上的差異，我國的民事檢察監(jiān)督制度與西方國家大相徑庭。我國實行人民代表大會領導下的“一府兩院”制，檢察權與審判權并立，這是我國憲政體制的一大特點。我國將檢察權界定為法律監(jiān)督權，避免了西方國家在三權分立框架內界定檢察權的諸種困惑與不足。我國的檢察機關與西方國家的檢察機關，不僅在機構設置、地位上不同，在性質上也不同。西方國家的檢察機關就是公訴機關，而我國檢察機關不僅僅是公訴機關，而且同時還是法律監(jiān)督機關，要履行法律在全國統(tǒng)一實施的責任。法院的審判工作要接受人民代表大會的監(jiān)督，但是，人民代表大會不可能對法院審理的個案進行監(jiān)督，人民代表大會常務委員會對法院審理個案的監(jiān)督在運作機制上也有不小的爭議。由檢察院通過法定程序進行對法院審判工作的監(jiān)督不失為現實的選擇。法院的審判工作既要接受人民代表大會從整體上的監(jiān)督，也要接受來自檢察院的個案監(jiān)督。這里有一個疑問：西方國家的法院只接受議會的監(jiān)督，而我國法院卻要接受人民代表大會和檢察院的雙重監(jiān)督，有這樣的必要嗎？從法治發(fā)展的歷程看，在社會轉型的近幾十年內，還是有這樣的必要性的。轉型期各種復雜的情況、法官群體的成熟程度、全社會法治信仰的堅定程度，都表明這種必要性的存在。

更何況，近年民事執(zhí)行中暴露出的問題很多，損害當事人利益的事件不斷發(fā)生，有必要加大檢察監(jiān)督力度，有必要認真探討相應的規(guī)范。執(zhí)行權是一種司法行政權，對其進行檢察監(jiān)督不會損害司法權威，只會增強司法的權威性。

當然，保障司法公正，促進司法權威，解決現實問題，不能使制度設計陷入“循環(huán)往復、司法不得終局”的怪圈。因此，發(fā)展與完善民事檢察監(jiān)督制度，使之承擔其應有的功能，是當下可欲之擇。

二、適度擴張民事檢察監(jiān)督的范圍

1982年，《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》對民事檢察監(jiān)督制度僅作了一條原則性規(guī)定，該法第十二條規(guī)定：“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督。”這種立法的粗疏導致了民事檢察監(jiān)督制度發(fā)展舉步維艱的狀況。1991年正式頒布《中華人民共和國民事訴訟法》，除了繼續(xù)明確肯定人民檢察院有權對民事審判活動進行監(jiān)督外，還具體規(guī)定了人民檢察院的民事審判監(jiān)督的職權范圍及相關程序，對4種已經發(fā)生法律效力的判決、裁定有權提出抗訴。這使得民事檢察監(jiān)督制度有了具體可操作性。2007年10月，十屆全國人大通過了民事訴訟法的修訂案，該修訂案針對“申訴難”和“執(zhí)行難”做了較大幅度的修改，其中，對于檢察院抗訴的范圍有所擴大，擴大到14種條件下人民檢察院應當提起抗訴，并明確了檢察院提起抗訴案件的審理期限和管轄法院等。

這些法律規(guī)定為民事檢察監(jiān)督的實施提供了基本法律依據，但是，它也存在許多問題，主要是：（1）《憲法》與《民事訴訟法》關于民事檢察監(jiān)督的規(guī)定不一致帶來的困境。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。”憲法給檢察機關的定位是國家法律監(jiān)督機關，理應負有監(jiān)督法律全面正確實施的職責；而現行的《民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權對民事審判活動進行監(jiān)督。”除規(guī)定對人民法院已經生效的確有錯誤的判決、裁定提出抗訴外，僅原則規(guī)定了人民檢察院有權對民事審判活動實施法律監(jiān)督。據此，檢察機關對民事法律的監(jiān)督，只限于法院的審理活動，而對于尚未進入訴訟程序的民事行為則無能為力。目前對民事法律實施的檢察監(jiān)督狀況是與立法者的意愿相悖的，與檢察機關的憲法定位不相適應②。（2）《民事訴訟法》關于民事檢察監(jiān)督規(guī)定的不科學帶來的困境。在總則方面，法律規(guī)定人民檢察院對民事審判活動有權進行監(jiān)督，在分則中，除了第16章規(guī)定檢察機關有權對審判機關符合法定情形的生效判決裁定提出抗訴外，沒有其他任何規(guī)定檢察機關民事檢察具體職權的條款，也沒有進一步具體操作的規(guī)定?？倓t規(guī)定與分則規(guī)定在內容上不統(tǒng)一，總則規(guī)定的精神在分則中未能得到充分體現。法律這種模糊的規(guī)定，導致了一個兩難的命題：當在民事執(zhí)行程序中出現有法院違法的現象時，檢察院必須行使檢察權予以監(jiān)督，否則就是失職；當檢察院開始行使這一職權時，這種監(jiān)督又沒有相關的程序規(guī)定。在法律的實踐上，這也導致了檢察院與法院之間在民事訴訟法律監(jiān)督的范圍、程序等方面長期的爭執(zhí)、分歧和矛盾，使立法目的難以實現，法律秩序沒有得到應有的保護。更為危險的是，這種現象還可能傷害社會對于法治的信仰，破壞國家審判機關和檢察機關應有的權威，從而動搖法律生活安定的基礎。（3）最高人民法院司法解釋導致的困境。近年，最高人民法院連續(xù)出臺了諸多直接或間接涉及民事檢察監(jiān)督制度的司法解釋，例如《最高人民法院關于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》、《最高人民法院關于檢察機關對先予執(zhí)行的民事裁定提出抗訴人民法院應當如何審理的批復》、《最高人民法院關于對企業(yè)法人破產還債程序終結的裁定應否受理問題的批復》、《關于人民法院發(fā)現本院做出的訴前財產保全裁定和執(zhí)行程序中做出的裁定確有錯誤以及人民法院應當如何處理的批復》、《關于人民法院不予受理人民檢察院單獨就訴訟負擔裁定提出抗訴問題的批復》、《最高人民法院關于人民檢察院對民事調解書提出抗訴人民法院應否受理問題的批復》、《最高人民法院關于人民檢察院對撤銷仲裁裁決的民事裁定提出抗訴人民法院應如何處理問題的批復》等，直接排斥或者限制了民事檢察監(jiān)督。此外，最高人民法院還屢屢通過“答復”、“批復”等方式限制檢察機關的抗訴范圍，使得民事檢察監(jiān)督的生存空間被嚴重擠壓，民事檢察監(jiān)督的實踐也只能在夾縫中生存發(fā)展。

針對這些問題，要使得民事檢察監(jiān)督制度有效發(fā)揮其應有的功能，就必須改變這種狀況，從立法上著手加以完善，明確和擴大民事檢察監(jiān)督的范圍。民事檢察監(jiān)督的目的，是防止審判權力的濫用，保證國家法律的統(tǒng)一正確實施，保證民事訴訟目的的實現。而現行法律規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍狹窄，影響了檢察監(jiān)督的地位和作用發(fā)揮。因此應當通過修改法律或由全國人大常委會對最高人民法院作出的限制民事檢察監(jiān)督范圍的司法解釋的效力進行認定的方式對此加以改革，將整個民事訴訟活動納入監(jiān)督的范圍。尤其要將民事訴訟中的調解、訴訟保全案件等被最高法院的司法解釋排除的訴訟活動納入監(jiān)督范圍。

（一）民事立案檢察監(jiān)督制度的構建

1.建立民事立案檢察監(jiān)督制度的必要性

建立民事立案檢察監(jiān)督制度，不僅是完善民事檢察監(jiān)督體系的必然要求，而且是制約和糾正人民法院在民事立案中的恣意和保護當事人起訴權的迫切需要。起訴權，是訴訟人權利的重要組成部分，也是人民法院民事審判權得以成立的必要前提。我國《民事訴訟法》第一百一十二條規(guī)定：“人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經審查，認為符合起訴條件的，應當在七日內立案，并通知當事人；認為不符合起訴條件的，應當在七日內裁定不予受理；原告對裁定不服的，可以提起上訴?！贝艘?guī)定概括了民事立案的基本程序及人民法院在民事立案程序中的法定義務，根據上述規(guī)定，如果法院堅持不受理當事人起訴，當事人的訴權就無法得到保障。

實踐中存在的侵犯當事人訴權的情形主要有：第一，人民法院對當事人的起訴根本不予理睬，不接收當事人的訴狀，就會出現當事人狀告無門的情形。第二，人民法院在收到當事人的起訴后，在法定審查期內沒有任何結果，既不予立案，也不裁定不予受理。

對此，當事人往往無能為力，而建立相應的檢察監(jiān)督制度，就成為制約法院違法的必要途徑。

2.民事立案監(jiān)督的制度設計

在民事立案監(jiān)督的具體程序設置上，應當實行嚴格的被動受理原則，即沒有當事人的申訴，人民檢察院不應主動介入民事立案活動。檢察機關對于當事人申訴，應在法定期限內進行審查，審查屬實的，可區(qū)分不同的情況分別予以處理：如果人民法院對當事人的起訴以不屬于法院管轄或不屬于法律受理案件范圍等理由作出不予受理的裁定，則可以通過抗訴的方式進行。如果人民法院只是口頭答復當事人，則可向人民法院提出糾正通知書或建議立案通知書，人民法院接到檢察機關的通知書應將處理結果書面反饋檢察機關。對于人民法院堅持不立案的情況，檢察機關如果在審查后認為法院不立案確有錯誤的，可借鑒刑事立案監(jiān)督的做法，向法院發(fā)出“責令立案通知書”，人民法院對此應當執(zhí)行。

（二）民事保全檢察監(jiān)督制度的構建

民事訴訟法關于保全制度的規(guī)定包括訴訟保全與訴前保全、財產保全與證據保全等。保全制度設置的目的在于保證訴訟活動的順利進行，保障法院未來的生效裁判能夠被有效履行。法律在設置各類保全制度的同時，對申請保全也規(guī)定了嚴格的限定條件和救濟措施，如提請保全需要提供擔保、允許被保全人申請復議等。盡管法律規(guī)定了嚴格的限定條件和救濟措施，司法實踐中依然存在當事人惡意保全的現象，這種借助法院公權力來達到轉移財產、獲取利益的行為嚴重地損害了公平正義和人民法院的司法權威。當事人的惡意保全行為應當納入檢察機關監(jiān)督的范圍。除了惡意保全外，惡意先予執(zhí)行等情形也應當納入檢察監(jiān)督的范圍。針對惡意保全和惡意先予執(zhí)行，檢察機關可以通過發(fā)出檢察建議、發(fā)出糾正違法通知書或者查處惡意保全背后隱藏的司法腐敗案件等方式來行使法律監(jiān)督的職能。

（三）民事調解檢察監(jiān)督

1.民事訴訟調解監(jiān)督的必要性

實踐中由于執(zhí)法人員的執(zhí)法偏差、缺乏必要的監(jiān)督糾正手段等原因，調解的理論功能并未真正完全發(fā)揮，在調解的過程中出現大量的違法情形，使調解的功能大為減損。有如下幾種情形。

（1）硬性調解。硬性調解是犧牲當事人的利益、不顧當事人的意愿的一種調解。實踐中甚至有審判人員把接受法院提出的調解方案，作為保護當事人合法權益的前提條件，嚴重背離了調解自愿原則。

（2）“和稀泥”調解。分清是非、明確責任是通過訴訟方式解決民事糾紛所追求的首要目標，和稀泥式調解往往導致受害方的損失難以得到補償，合法權益得不到保護，背離了民事調解的設立目的。

（3）久調不決。在調解實踐中有些審判人員以調解為借口拖延案件審理期限，案件久拖不決，當事人迫于無奈往往只能接受調解方案。這種情況實際上是以調解為借口代替了人民法院對案件事實和證據的查證，如此調解，案件質量根本無法得到保證。

（4）以合法的調解形式掩蓋非法占有財產的目的。在調解實踐中，一些當事人為了達到個人目的，和審判人員互相勾結，以調解的方式共同占有、侵吞國家集體個人財產，嚴重破壞了社會主義經濟秩序，影響了人民法院的司法權威，給調解制度的應用造成了不良的影響。

基于上述情形的存在，負有法律監(jiān)督職能的人民檢察院有必要對法院的調解活動實施法律監(jiān)督以保護國家、集體和公民的合法權益，保證法律正確實施。

2.民事調解檢察監(jiān)督制度的構建

構建民事調解檢察監(jiān)督制度的目的是通過對法院的調解活動進行監(jiān)督從而對當事人的合法權益進行保護，如果檢察權介入過多，很可能對當事人的處分權和法院的司法獨立造成破壞，這樣一來民事調解檢察監(jiān)督也將失去合理性基礎。因此，必須嚴格限制檢察監(jiān)督的范圍，使之在合理的范圍內發(fā)揮其功能。檢察監(jiān)督的范圍可以設定為以下五點：一是違背當事人的意愿，以拖促調、以判壓調的案件；二是調解程序嚴重違法的案件，如未經當事人同意的審前調解、應當回避的審判人員未回避、調解代理人無權代理或越權代理；三是當事人通過調解的形式掩蓋非法目的，損害國家利益、社會公共利益以及案外人利益的案件；四是審判人員在調解中有貪污、受賄、徇私舞弊等違法行為的案件；五是其他違反民事調解合法、自愿原則的案件。民事調解檢察監(jiān)督的啟動有兩種方式，一是當事人向檢察機關申訴，以促使檢察機關立案；二是檢察機關依職權自行立案。這兩種方式中應當以利害關系人申訴為主，以檢察機關主動進行為輔。檢察監(jiān)督的方式，應當包括抗訴和檢察建議兩種。

三、規(guī)定對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督

我國的民事執(zhí)行實踐，長期以來受到“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的困擾?！皥?zhí)行難”者，簡言之即難于有效實現執(zhí)行根據的內容；“執(zhí)行亂”者，則有違法執(zhí)行之意。在這兩者長久都不能得到有效解決的前提下，它們極易互為因果，進一步加劇民事執(zhí)行的困窘局面。這不僅使當事人的合法權益難以實現，還會使案外人的合法權益受到不應有的侵害，而且也使國家的司法權威遭受損害。當然，產生“執(zhí)行難”和“執(zhí)行亂”的原因，是多方面的，例如執(zhí)行程序的不足、當事人及案外第三人權利保護的不周等。2007年修改后的《民事訴訟法》及近期由最高人民法院頒行的有關司法解釋，對此作了一定的完善。但是，無論是立法的修改，還是司法實踐，都忽略了一個重要因素，即確立有效的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機制。因為，民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的缺位，必會導致執(zhí)行程序機制上權力配比失衡，使法院的權力失去應有的制約，造成怠于執(zhí)行和違法執(zhí)行交互存在。例如，在執(zhí)行財產的評估、拍賣、變賣等諸環(huán)節(jié)，不時出現以權謀私甚至貪贓枉法的嚴重現象，皆與此有關。所以，探究民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的模式與程序，建立完備的檢察監(jiān)督制度，是繼續(xù)完善民事執(zhí)行制度的必由之路。

（一）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍

執(zhí)行行為既然是司法行為，檢察院對執(zhí)行程序進行監(jiān)督時，就應當充分尊重司法程序運行的規(guī)律與特點，充分尊重當事人的訴訟權利，不能違背程序保障的基本要求，保障程序的中立、程序的公開與程序中各方主體的充分參與。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督不應當形成對當事人私權的不當干預。屬于當事人處分權范圍的事項，當事人沒有行使權利或者失權的，除非有維護法律秩序的特別需要，檢察院不得行使監(jiān)督權。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督一般應當限于法院所實施的執(zhí)行行為，而一般不對當事人及其訴訟行為進行監(jiān)督。

（二）執(zhí)行檢察監(jiān)督的管轄

無疑，審判程序在構造上比執(zhí)行程序更為精致。檢察院抗訴引起的再審，包含著監(jiān)督、糾錯與司法救濟等諸多內容，而執(zhí)行檢察監(jiān)督卻應當有所不同。因為執(zhí)行程序追求效率的最大化，盡量避免程序的過于繁瑣，并且執(zhí)行程序具有以具備生效法律文書為前提的特點。因此，執(zhí)行檢察監(jiān)督也應當以及時糾錯為目的。所以，執(zhí)行檢察監(jiān)督的管轄應當與審判監(jiān)督程序的管轄不同。筆者認為，為了便于行使監(jiān)督權，便于調查取證，并不至于過度延滯執(zhí)行程序的進展，應當由與執(zhí)行法院同級的檢察院進行監(jiān)督。作為例外，如果同級檢察院監(jiān)督有客觀上難以克服的困難，或者受到過度不當干預，可以報請其上級檢察院提級監(jiān)督，必要時其上級檢察院也可以決定由自己行使監(jiān)督權。

（三）執(zhí)行檢察監(jiān)督的程序和方式

1.執(zhí)行檢察監(jiān)督程序的啟動

檢察院進行檢察監(jiān)督，通常情形下，應當以當事人或者利害關系人提出申訴為前提。也就是說，在執(zhí)行程序中，如果當事人或者利害關系人認為法院的執(zhí)行行為違法，應當由當事人或者利害關系人首先依法啟動通過法院進行的救濟程序，只有當事人或者利害關系人不服法院的裁決或者法院拒絕作出相應處理的，才可以向檢察院提出申訴，申請檢察院進行監(jiān)督。但是，在特別情形下，檢察院也可依職權主動進行監(jiān)督，這些情形是：（1）由于客觀原因，當事人及其法定代理人不能或者難以自己行使救濟權利，而沒有向檢察院提出申訴的；（2）法院據以執(zhí)行的執(zhí)行根據尚未生效或者依法失去效力的；（3）人民法院的執(zhí)行人員，在執(zhí)行該案時因貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為等職務犯罪行為的有罪判決生效，可能導致執(zhí)行錯誤，而當事人又沒有提出申請的。

2.執(zhí)行檢察監(jiān)督的方式

對于法院的執(zhí)行行為的監(jiān)督，應當分別不同情形，采取相應的方式和程序：（1）抗訴。對于當事人就執(zhí)行行為提出的異議，法院作出裁定并生效的，檢察院認為該裁定違反法律規(guī)定，可以向作出裁定的法院提出抗訴。（2）異議。對于法院采取執(zhí)行措施的裁定、決定以及其他執(zhí)行行為，在符合進行檢察監(jiān)督的條件時，由檢察院向實施該行為的法院提出異議。（3）監(jiān)督意見。對于法院實施的重大執(zhí)行行為，例如執(zhí)行聽證，財產查封、扣押、評估、拍賣等，經法院通知同級檢察院，檢察院認為根據規(guī)定需要派員進行現場監(jiān)督的，對于法院的違法行為，當事人沒有提出，或者雖然提出，法院未予糾正的，由檢察院依法向進行該執(zhí)行行為的法院提出監(jiān)督意見。人民檢察院進行執(zhí)行檢察監(jiān)督，從時機來看，既可以在法院實施執(zhí)行行為之后，也可以與法院實施執(zhí)行行為同時，即既可以事后監(jiān)督，也可以進行現場監(jiān)督；從形式來看，均應當制作正式文書，加蓋印章并簽署檢察員姓名。

3.法院的處理

對于檢察院提出的抗訴和異議，法院必須受理并進行審查，除情況緊急必須臨時采取的財產保全措施、臨時禁制令等，法院應當同時決定中止執(zhí)行程序的繼續(xù)進行。法院審理檢察院的抗訴和異議，必須采取開庭的方式，通知當事人、利害關系人到庭。經過審查，認為抗訴或者異議理由成立的，作出新的裁定、決定，糾正錯誤的執(zhí)行行為；認為抗訴或者異議理由不成立的，裁定駁回檢察院的抗訴或者異議。對于檢察院的監(jiān)督意見，法院應當回復。如果有必要，應當以開庭方式進行審查。對于檢察院抗訴、異議、監(jiān)督意見的審查處理期限一律應當為30日，不能過長，以便既有比較充足的審查時間，同時又不過于遲滯執(zhí)行。

四、構建民事公訴制度

所謂民事公訴制度是指，檢察機關為了維護公共利益和公序良俗，對于特定范圍內的某些涉及國家利益、社會公共利益及有關公民重要權利的民事案件，在無人起訴或當事人不愿訴、不敢訴、不能訴的情況下，向法院提起民事訴訟，主動追究違法者的民事責任，以保護國家、社會和公民合法權益的一項制度。

（一）建立民事公訴制度的必要性

當前的中國正處在新舊體制轉換的歷史進程中，日益復雜的各種民事法律關系及各類新型民事糾紛對司法提出了許多新的挑戰(zhàn)，侵害國家利益和社會公共利益的案件頻發(fā)，其中尤以國有資產流失、環(huán)境污染、偽劣產品等最為典型，而且這些事件近年仍然呈現遞增態(tài)勢。在這幾類案件中，受害方往往是弱勢群體，無力起訴或怠于訴訟，而上級主管部門出于地方利益或部門利益的考慮，對這種侵害公共利益的行為姑息放縱、監(jiān)管不力。雖然現行民事訴訟法規(guī)定了訴訟代表人制度，但實踐中真正求助于訴訟代表人的屈指可數；只允許直接利害關系人起訴，就會出現無人起訴或根本就沒有直接利害關系人的局面。這些經濟社會生活實踐和法律運行現狀都對我國建立民事公訴制度提出了迫切的要求。

（二）民事公訴的制度設計

從比較法角度來看，民事公訴制度首創(chuàng)于18世紀資產階級革命后的法國。1806年法國《民事訴訟法典》第421條規(guī)定“檢察機關可作為主要當事人起訴，或者聯(lián)合當事人參加起訴”，建立了民事公訴制度，1877年德國民事訴訟法典規(guī)定，對婚姻無效之訴、申請禁治產案件、雇傭勞動案件等，檢察官可提起訴訟。在英美法系國家，同樣存在檢察機關提起民事訴訟這一制度，但比大陸法系國家更晚。蘇聯(lián)是率先實行民事公訴制度的社會主義國家。繼蘇聯(lián)之后，保加利亞、波蘭、捷克斯洛伐克等東歐國家，對民事公訴也做了規(guī)定。

盡管我國民事訴訟法尚未明確賦予檢察機關提起民事公訴的權力，也沒有規(guī)定檢察機關提起民事公訴案件的訴訟程序，但是基于保護國家利益和社會公共利益的義務和責任，面對近年國有資產大量流失的嚴峻事實，檢察機關立足于法律監(jiān)督職能，積極探索保護國有資產的新路子，在司法實踐上已取得一定的成效。特別是自20世紀90年代以來，一些地方檢察機關創(chuàng)造性地以原告身份代表國家利益提起民事公訴，取得人民法院的支持，防止了大量國有資產流失，有效維護了國家利益和社會公共利益③。

構建民事公訴程序，應當從以下幾方面著手：（1）應當從立法上明確檢察機關提起民事公訴的權力。首先要修改《人民檢察院組織法》相關規(guī)定，明確賦予人民檢察院提起民事公訴的權力，同時要修改《民事訴訟法》中的相關規(guī)定，對檢察院在民事公訴中的權利義務做出明確規(guī)定。（2）合理限制民事公訴的適用范圍。民事訴訟不同于刑事訴訟，它的一個重要的特征是民事訴訟中的當事人對自己的民事權利和訴訟權利有自由處分權，國家的權力不應輕易介入公民的私生活中去。因此，檢察機關行使民事公訴權提起民事訴訟的范圍原則上應當局限于公益案件。具體應當包括：第一，國有資產流失案件；第二，環(huán)境污染案件；第三，壟斷案件；第四，無效婚姻案件和監(jiān)護案件；第五，當事人惡意串通，損害國家利益或公共利益的案件；第六，其他損害國家利益或公共利益的案件。

五、發(fā)展民事檢察監(jiān)督的方式

現行法律有關檢察機關對民事訴訟活動進行監(jiān)督的方式只規(guī)定了抗訴一種，實踐證明這種單一的監(jiān)督方式已經不能適應民事檢察監(jiān)督工作的要求，應當予以增加和完善。除了筆者前已述及的民事公訴，還應當通過立法明確增加在實踐中已經有所應用的“檢察建議”方式。

“檢察建議”是人民檢察院對人民法院在民事審判和行政訴訟活動中存在的一般的程序性錯誤，或者是人民法院在民事審判、行政訴訟活動中應當予以改進的問題，提出糾正意見或者改進意見的一種監(jiān)督方式④。檢察建議本來是檢察院辦理案件過程中，對于發(fā)現的一些違法現象需要糾正或者處理的事項，檢察院在自身缺乏相應職權的情況下，向有關部門提出的意見。檢察建議是一種典型的程序外途徑，充滿著機會主義的色彩，是缺乏規(guī)范支撐狀態(tài)的“靈活處理”。在實踐中，檢察建議有時還能發(fā)揮“糾錯功能”，只是法院在形式上不接受檢察建議卻在實質上以程序內的途徑糾正了檢察建議指出的錯誤。事實證明，這是一種較好的監(jiān)督方式，對人民法院來說，檢察建議給人民法院提供了自我監(jiān)督的空間，避免啟動抗訴程序造成的“矛盾上交”局面，不僅緩解了檢察工作上緊下松的矛盾，而且能更有效地保護當事人的合法權益⑤。

為使民事檢察建議的作用充分發(fā)揮出來，還需對民事檢察建議進行如下規(guī)范：第一，通過立法途徑明確檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的法定方式，這是保證民事檢察建議監(jiān)督效力的前提和保證。第二，明確檢察建議的適用范圍。第三，明確檢察建議的效力。應規(guī)定人民法院在收到檢察建議后應當啟動糾錯程序，對檢察建議所指出并建議糾正的錯誤進行審查，并在規(guī)定的期間內將處理結果答復發(fā)出建議的人民檢察院。

注釋：

①本書課題組：《外國司法體制若干問題概述》，法律出版社2005年版，第105—109頁。

②⑤張學武：《民事檢察監(jiān)督制度研究》，2009年山東大學博士論文。

③最高人民檢察院民事行政檢察廳：《民事行政訴訟檢察參考資料》（1999年），第71頁。

④楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學研究》，2000年第4期。

2010-11-01

宋朝武（1952— ），男，山東陵縣人，中國政法大學教授，博士生導師。