地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)演進(jìn)與政府治理轉(zhuǎn)型

喬 俊 峰

(河南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)演進(jìn)與政府治理轉(zhuǎn)型

喬 俊 峰

(河南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007)

通過研究我國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的變遷過程，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)一方面提高了地方政府在公共產(chǎn)品提供上的效率，硬化了地方政府的預(yù)算約束，促進(jìn)了國(guó)外資本的大量流入，但另一方面，其所帶來的地區(qū)差距拉大、地方保護(hù)主義盛行、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲等方面的負(fù)面作用也日益顯現(xiàn)。造成這種負(fù)面效應(yīng)的主要原因在于我國(guó)現(xiàn)有的以政績(jī)考核為特征的地方治理機(jī)制。只有從轉(zhuǎn)變地方治理機(jī)制入手，優(yōu)化中央對(duì)地方的激勵(lì)方式和結(jié)構(gòu)，重構(gòu)中央與地方、地方與地方間的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

分權(quán)；財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)；政府治理

分權(quán)已成為當(dāng)今世界的潮流。不僅僅是聯(lián)邦制國(guó)家，像中國(guó)這樣的單一制國(guó)家也進(jìn)行了中央向地方政府的分權(quán)運(yùn)動(dòng)。在這樣一種分權(quán)化改革的過程中，地方政府的經(jīng)濟(jì)利益主體地位逐步確立，對(duì)于稅收的敏感性逐步增強(qiáng)；地方政府所掌控的經(jīng)濟(jì)資源在不斷增長(zhǎng)，擁有較為充分的自由裁量權(quán)，更多地表現(xiàn)出“政治企業(yè)家”角色，地區(qū)間圍繞財(cái)稅收入以及與其相關(guān)的社會(huì)文化目標(biāo)展開了激烈的競(jìng)爭(zhēng)。本文試圖通過對(duì)我國(guó)地方政府在不同時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng)行為的動(dòng)態(tài)考察，來探討我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的不同效應(yīng)，并從地方政府治理機(jī)制分析產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的制度根源。

一、我國(guó)地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)演變

(一)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，權(quán)力高度集中在中央，中央擁有整個(gè)社會(huì)的絕大部分資源，生產(chǎn)什么、如何生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)完全由中央的計(jì)劃而定，地方政府是中央政府的隸屬機(jī)構(gòu)，沒有生產(chǎn)決策的自主權(quán)和資源控制權(quán)，完全就是全國(guó)一盤棋中的各個(gè)棋子，地方利益的獨(dú)立性十分有限，各地方政府對(duì)于財(cái)稅并不敏感，因此，地方之間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是十分有限的，地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)更多地表現(xiàn)為“兄弟競(jìng)爭(zhēng)”。雖然也經(jīng)歷了1958年和1969年的兩次分權(quán)運(yùn)動(dòng)，但由于高度集權(quán)的計(jì)劃體制，權(quán)力下放造成了企業(yè)之間原有的生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系被打破，計(jì)劃失控，工業(yè)生產(chǎn)陷入混亂，因而最終中央再次把權(quán)力上收。

(二)財(cái)政包干體制下的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

20世紀(jì)80年代開始，中央和地方間的關(guān)系發(fā)生了深刻變革，在財(cái)政關(guān)系上，由原來的“大鍋飯”體制過渡到“分灶吃飯”的新體制。這種體制使得地方政府對(duì)財(cái)稅變得更加敏感，對(duì)本地區(qū)的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益也更加關(guān)心。地方政府之間的關(guān)系不再是單純的兄弟關(guān)系,而是兩個(gè)經(jīng)濟(jì)主體之間的關(guān)系[1]。

伴隨著市場(chǎng)化改革大潮的推進(jìn)，大量國(guó)際資源流入中國(guó)，各個(gè)地方政府把吸引外資作為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象，展開了以減免稅為主的稅收競(jìng)爭(zhēng)，即稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家采取區(qū)域性稅收傾斜政策，允許沿海各經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開放區(qū)實(shí)行“免二減三”的企業(yè)所得稅優(yōu)惠措施來吸引外商投資，這些地區(qū)對(duì)國(guó)內(nèi)資本也可按15%的稅率減征企業(yè)所得稅。沿海各經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)利用這種地區(qū)傾斜性的稅收優(yōu)惠政策吸引了大量的外來資本，從而大大提升了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度和規(guī)模。隨著財(cái)政分權(quán)改革的推進(jìn)，稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)逐步成為各級(jí)地方政府的一種主動(dòng)行為[2]。

到20世紀(jì)90年代中期，全國(guó)各地都已經(jīng)形成了多層次、形式各樣的稅收優(yōu)惠體系，這就使得地方間稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)變得異常激烈。

(三)分稅制下的地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)

1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，這次改革明確了中央與地方的權(quán)力，劃分了中央稅、地方稅和共享稅。中央和地方的稅收權(quán)限通過制度的形式規(guī)范下來，同時(shí)中央也加大了對(duì)地方政府隨意減免稅收的懲罰力度。地方違反稅法越權(quán)行事的現(xiàn)象大為減少，從而使得地方政府試圖尋求新的吸引外來資源的手段。各個(gè)地方政府通過提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、高效的公共服務(wù)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境來吸引國(guó)際和國(guó)內(nèi)資源。這樣地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)逐步從單一的稅收競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向稅收競(jìng)爭(zhēng)和支出競(jìng)爭(zhēng)并存的新階段，并且財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)的作用更加顯現(xiàn)出來。以基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)為例，由于基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有支撐和引導(dǎo)功能，能夠通過提高生產(chǎn)率和改變生產(chǎn)環(huán)境來實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，因而地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施方面的競(jìng)爭(zhēng)尤為劇烈。

二、我國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)

地方政府間的這種分權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，在促進(jìn)良好投資環(huán)境形成、限制地方政府對(duì)虧損企業(yè)救濟(jì)等方面產(chǎn)生了重要的經(jīng)濟(jì)效果[3]。但我們也要看到，隨著財(cái)政分權(quán)改革的不斷深入，分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)所引致的負(fù)的效應(yīng)也日益顯現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)導(dǎo)致了地區(qū)發(fā)展的差距拉大，出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)

在分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)中，財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的地區(qū)處于有利地位，強(qiáng)大的實(shí)力可以支撐其以更優(yōu)惠的稅收提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，吸引更多的資源要素流入，從而進(jìn)一步增強(qiáng)其財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力，形成一種良性循環(huán)。而財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)力原本比較弱的地區(qū)，在公共投入和支出方面無力與實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)展開競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致稅源的流失，在競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)力日益削弱[4]。由于初始稟賦差異、地方官員本身的知識(shí)結(jié)構(gòu)和個(gè)人素質(zhì)不同，地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)會(huì)進(jìn)一步加大地區(qū)間的財(cái)政收入差距。發(fā)達(dá)地區(qū)在稅收競(jìng)爭(zhēng)中得到更多的財(cái)政資源，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)財(cái)政收入則會(huì)相對(duì)減少，從而加重欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政緊張狀況。

(二)導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行

隨著財(cái)政分權(quán)體制改革的進(jìn)行，地方政府官員與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的利益關(guān)系日益緊密，中央考核任命地方政府官員也更多地依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，因此地方官員為了能夠獲得升遷，就必須依靠當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)。為留住當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)，各地政府采取了各種各樣的手段來限制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的外遷,造成資源配置的低效率。這主要體現(xiàn)為各地方政府通過行政管制行為，如擅自制定優(yōu)惠或傾斜的政策，在銀行信貸方面對(duì)經(jīng)營(yíng)本地產(chǎn)品給予優(yōu)惠，或通過行政性定價(jià)手段迫使外地產(chǎn)品提高價(jià)格而給予本地產(chǎn)品以價(jià)格補(bǔ)貼，或封鎖本地資源流出等，限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地稅源流向外地，其結(jié)果是導(dǎo)致地區(qū)市場(chǎng)分割。

(三)導(dǎo)致地區(qū)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重

在單純追求轄區(qū)預(yù)算收入最大化時(shí)，各個(gè)地方競(jìng)相進(jìn)入同一行業(yè)或一擁而上從事某個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目,從而導(dǎo)致各地區(qū)嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)。這主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)兩個(gè)方面。迄今為止，我國(guó)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:第一個(gè)階段開始于20世紀(jì)80年代，全國(guó)各地大上彩電、冰箱等生產(chǎn)線，10年間，全國(guó)共出現(xiàn)彩電生產(chǎn)企業(yè)超過百家，彩電業(yè)總投資達(dá)280億元。第二個(gè)階段是20世紀(jì)90年代開始，全國(guó)各地紛紛投資汽車、水泥、鋼鐵等行業(yè)，形成新的重復(fù)建設(shè)浪潮。第三個(gè)階段是21世紀(jì)以來，全國(guó)各地大上電子信息、新材料、生物醫(yī)藥工程等為代表的“高新”項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致高科技領(lǐng)域的低水平重復(fù)建設(shè)和低層次惡性競(jìng)爭(zhēng)加劇。

(四)扭曲地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

最為重要的，地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的偏向，使得地方政府主動(dòng)用于民生事業(yè)的財(cái)政支出不足。以1978年以來地方政府在教育和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的財(cái)政支出為例，第八個(gè)五年計(jì)劃(1991—1995年)教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出分別占到14.43%和2.46%。而從實(shí)施分稅制改革的第九個(gè)五年計(jì)劃以后，這些領(lǐng)域地方財(cái)政支出占地方政府總支出的比率均發(fā)生明顯的下降。第十個(gè)五年計(jì)劃(2001—2005年)教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出分別只占到14.00%和1.71%。

三、我國(guó)地方政府治理異化是地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)的制度根源

與聯(lián)邦制國(guó)家不同，我國(guó)采取的是五級(jí)管理的政府治理體制。在中央政府下面有31個(gè)省一級(jí)的政府(不包括香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)和臺(tái)灣省)，333個(gè)市(地區(qū))級(jí)的政府，2859個(gè)縣級(jí)政府，40828個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。中央具有管理全國(guó)行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的決策權(quán)。從行政管理的權(quán)限看，一切權(quán)力來自中央，中央是剩余控制權(quán)的持有者。從《地方組織法》來看，地方政府的一切權(quán)力來自中央的授權(quán)，隨時(shí)可以收回，地方政府的決策也可以被中央政府否決，或者說所有行政決策的否決權(quán)在中央，因而不存在聯(lián)邦制下的地方自治權(quán)。與此相聯(lián)系，省級(jí)官員的任命權(quán)也在中央，中國(guó)有一套完整的干部人事管理制度，主要特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)“黨管干部”的原則，黨的組織部門集中管理干部的提名、考核、任免等事務(wù)，強(qiáng)調(diào)中央負(fù)責(zé)省級(jí)和地級(jí)市一級(jí)干部的任命。

改革開放后，隨著黨的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨的組織工作重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，并且干部隊(duì)伍建設(shè)也發(fā)生重要變化。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人員的年輕化、知識(shí)化和專業(yè)化。(2)建立和完善干部考核制度，對(duì)干部的工作實(shí)績(jī)進(jìn)行年度考核。(3)實(shí)施干部異地交流制度，并逐步規(guī)范化。通過人事制度的不斷完善，中央可以通過多頭任職、任命、干部異地交流、晉升等手段，對(duì)地方政府掌握充分的信息，克服監(jiān)督中的信息不對(duì)稱，選拔合適的人選[5]。Tsui和Wang[5]就把1980年代的財(cái)政體制改革理解為一個(gè)政府治理的管理體系。在這個(gè)體系中，中央(或上級(jí))政府制定一系列指標(biāo)，而地方(或下級(jí))則承諾實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，甚至簽訂責(zé)任書。中央政府對(duì)地方政府的責(zé)任要求是全方位的，從“經(jīng)濟(jì)總量”到“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”，從“基礎(chǔ)建設(shè)投資”到“九年義務(wù)教育”，從“人口和計(jì)劃生育”再到“維持社會(huì)穩(wěn)定”，指標(biāo)多達(dá)15個(gè)方面。中央把這些具體量化的指標(biāo)和任務(wù)分解和落實(shí)到每個(gè)下級(jí)部門或機(jī)構(gòu)，責(zé)成后者必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，如果能夠完成，甚至超額完成，則可能獲得行政晉升和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，否則要承擔(dān)行政責(zé)任和物質(zhì)懲罰。在目標(biāo)不斷分解到基層政府的過程中，任務(wù)呈現(xiàn)層層加碼、逐級(jí)放大的過程。一個(gè)例證是，在全國(guó)的“十一五”規(guī)劃中，年均增長(zhǎng)率預(yù)期目標(biāo)設(shè)定為7.5%，而在全國(guó)31個(gè)省市公布的“十一五”規(guī)劃中，預(yù)計(jì)平均GDP增速卻是10.1%，最高的達(dá)13%，最低為8.5%，以至于國(guó)家發(fā)改委緊急發(fā)文要求各省市GDP增長(zhǎng)“減速”[6]。

在這樣一種治理模式下，中國(guó)地方政府官員具有雙重的身份特征，受到雙重約束：他們一方面是“經(jīng)濟(jì)參與人”，像任何經(jīng)濟(jì)主體一樣關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益。另一方面，更為關(guān)鍵的，這些地方官員同時(shí)也是“政治參與人”，他們關(guān)注自己的政治晉升和政治收益，各地的官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為財(cái)稅和利潤(rùn)而競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在“官場(chǎng)”上為晉升而競(jìng)爭(zhēng)[7]。這樣一種強(qiáng)調(diào)地方官員的晉升與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤的治理模式，使得地方官員展開了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的格局。為了能夠獲得更多地方財(cái)政收入，從而在激烈的晉升競(jìng)爭(zhēng)中勝出，必然會(huì)使地方政府通過設(shè)置各種障礙限制資源的流出、競(jìng)相過度進(jìn)入同一行業(yè)造成重復(fù)建設(shè)、忽視民生性支出等來實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)論與政策建議

中國(guó)地方政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)，一方面提高了地方政府在公共產(chǎn)品提供上的效率，硬化了地方政府的預(yù)算約束，促進(jìn)了國(guó)外資本的大量流入，但另一方面，其所帶來的地區(qū)差距拉大、地方保護(hù)主義盛行、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲等方面的負(fù)面作用也日益顯現(xiàn)。而造成這種負(fù)面效應(yīng)的主要原因在于我國(guó)現(xiàn)有的以政績(jī)考核為特征的地方治理機(jī)制。假如現(xiàn)行的治理機(jī)制不變，那么這個(gè)機(jī)制一定還會(huì)鞭策各級(jí)官員拼命地去追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲等狀況也將繼續(xù)延續(xù)。因此，只有從轉(zhuǎn)變地方治理機(jī)制入手，優(yōu)化中央對(duì)地方的激勵(lì)方式和結(jié)構(gòu)，重構(gòu)中央和地方以及地方與地方間的關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。必須指出的是，中央已經(jīng)越來越認(rèn)識(shí)到GDP導(dǎo)向的政績(jī)考核體制的缺陷，逐漸把社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生、環(huán)境等有利于民生和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)引入到地方官員的政績(jī)考核體系中去。

但我們認(rèn)為，為真正解決地方政府官員支出行為變異的狀況，除了依靠自上而下的監(jiān)督以外，加強(qiáng)各個(gè)轄區(qū)居民“用手投票”和“用腳投票”的自下而上的監(jiān)督機(jī)制更應(yīng)當(dāng)是未來政府治理模式發(fā)展的方向。地方居民是地方政府所提供公共產(chǎn)品與服務(wù)最主要的感受者，他們是最有權(quán)利就地方政府工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的人。應(yīng)使地方居民的滿意度以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)入地方官員的政績(jī)考核指標(biāo)中，作為地方官員晉升考核的重要因素，充分發(fā)揮民意，讓地方官員面臨的不僅僅是簡(jiǎn)單的對(duì)上負(fù)責(zé)制，從而減少上級(jí)政府設(shè)計(jì)指標(biāo)的困難和考核所需要的信息成本，完善政府考核機(jī)制。

[1]周業(yè)安.地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào),2003(1).

[2]王瑋.財(cái)政分權(quán)與我國(guó)的政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)[J].公共財(cái)政評(píng)論，2003(4).

[3]錢穎一，B R Weingast.中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制[M].上海：格致出版社，上海出版社，2008：37-38.

[4]郭慶旺,趙志耘.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:高等教育出版社，2006：391.

[5]Tsui Kai-Yuen,Wang Youqiang.Between Separate Stoves and A Single Menu:Fiscal Decentralization in China[J].China Quarterly, 2004(177).

[6]發(fā)改委急令部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“減速”[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2006-04-14.

[7]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理[M].上海：格致出版社，上海出版社，2008：249.

[責(zé)任編輯迪爾]

F121

A

1000-2359(2011)02-0056-03

喬俊峰(1976—)，男，河南禹州人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，河南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，主要從事新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。

2011-02-01