中國古代行政監(jiān)察制度特征研究

林志強(qiáng)，張旭日

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東 青島 266109）

中國古代行政監(jiān)察制度特征研究

林志強(qiáng)1，張旭日2

（青島農(nóng)業(yè)大學(xué)，山東 青島 266109）

中國行政監(jiān)察制度歷史悠久。古代行政監(jiān)察制度更是體系完備、獨樹一幟。中國古代行政監(jiān)察制度適應(yīng)維護(hù)中央集權(quán)制度的需要，從秦漢到隋唐以至明清逐步建立、發(fā)展和完善，具有監(jiān)察漸與行政分離、職權(quán)逐步擴(kuò)大、法規(guī)日趨完善、極端重視地方監(jiān)察、以卑察尊成為定制、嚴(yán)格監(jiān)察官員管理等特點。正確解讀與考察中國古代行政監(jiān)察制度對當(dāng)前完善行政監(jiān)督體制、提高行政監(jiān)督效能、懲治行政腐敗、建設(shè)行政監(jiān)督文明有一定參考。

中國古代行政監(jiān)察制度；歷史；考察

中國古代建立了完備的行政監(jiān)察制度。大體經(jīng)歷了形成——秦漢，發(fā)展——魏晉南北朝，完善——隋唐宋元，嚴(yán)密——明清四個階段。中國古代行政監(jiān)察制度有著鮮明特點，考察總結(jié)，當(dāng)有裨益。

一、中國古代行政監(jiān)察制度的歷史演變

（一）秦漢行政監(jiān)察制度

中國古代行政監(jiān)察制度隨著封建專制制度的確立而形成，同時又隨著封建專制的發(fā)展而完備。戰(zhàn)國已經(jīng)萌芽，秦漢正式創(chuàng)立。

秦始皇設(shè)立御史監(jiān)察制度，奠定中國古代行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)。秦御史大夫“位上卿，掌副丞相”［1］。漢丞相司直“掌佐丞相，舉不法”［2］。秦首創(chuàng)御史監(jiān)郡制度。漢刺史位卑權(quán)重，具有獨立監(jiān)察權(quán)力。

秦漢是中國古代行政監(jiān)察制度確立及形成時期。監(jiān)察體制尚屬初創(chuàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)并未完全獨立。魏晉南北朝中丞權(quán)力更大，“專道而行”［3］。御史臺成為皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)的獨立監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（二）隋唐行政監(jiān)察制度

隋三臺分設(shè)，職能合理。

唐三院分置。御史臺“掌持邦國刑憲典章，以肅正朝廷”［4］?！坝放_總領(lǐng)監(jiān)察之職，下設(shè)臺院、殿院和察院”［5］。監(jiān)察御史職司風(fēng)憲。至玄宗時“分察尚書省六司”［6］。同時“進(jìn)行軍事監(jiān)察與司法監(jiān)察”［7］。唐地方監(jiān)察以道巡按方式進(jìn)行?！叭阂坏馈睒?gòu)成唐嚴(yán)密完備的從中央到地方的監(jiān)察體系。

唐諫官系統(tǒng)完善。諫官至唐形成制度。唐監(jiān)察分隸臺省，臺諫并立，監(jiān)察體制得以健全。

（三）宋元行政監(jiān)察制度

宋在中央置三院，“糾察官邪，肅正綱紀(jì)”［8］。立諫院，監(jiān)察對象由君而臣。臺諫職能相趨。地方設(shè)監(jiān)司、監(jiān)州加緊監(jiān)控。宋對監(jiān)察既利用又限制，監(jiān)察、行政、司法互糾制衡。宋監(jiān)察制度逐漸嚴(yán)密。宋復(fù)興監(jiān)察，利于吏治，但矯枉過正。南宋臺諫有名無實。遼金監(jiān)察制度與宋相仿。

元軍政監(jiān)三權(quán)并立、三院合一，行政監(jiān)察制度發(fā)展到一個新階段。“元朝御史臺地位更高，對臺端的選授更加重視。”［9］元實行臺官自選制度。元行臺“內(nèi)道八隸御史臺，江南十道隸江南行臺，陜西四道隸陜西行臺”［10］，“三臺一道”構(gòu)成元監(jiān)察格局。

（四）明清行政監(jiān)察制度

明代行政監(jiān)察體制臻于嚴(yán)密。

明太祖罷御史臺，更置都察院。監(jiān)察御史，乃專職監(jiān)察官，“主察糾內(nèi)外百司之官邪”［9］，“事得專達(dá)，都御史不得預(yù)知也”［9］。“左都御史與六部尚書并為七卿”［9］，“糾劾百司，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”［9］。明還產(chǎn)生了一個新的監(jiān)察系統(tǒng)——六科給事中，權(quán)責(zé)是：“掌侍從、規(guī)諫、補闕、拾遺、稽察六部百司之事”［9］，品卑權(quán)重。

清雍正科道合并。同時實行密折言事制度。

明地方按察使、巡按、巡撫、總督既相互牽制，又相互重疊，構(gòu)成一個相當(dāng)龐大的地方行政監(jiān)察系統(tǒng)。清基本沿明制。

中國古代監(jiān)察制度自秦至清逐步完備，與中央集權(quán)進(jìn)程同步。在演變中，皇權(quán)逐步加大對監(jiān)察機(jī)構(gòu)控制與監(jiān)察機(jī)構(gòu)不斷完善成為發(fā)展的總趨勢。

二、中國古代行政監(jiān)察制度的歷史特征

（一）監(jiān)察漸與行政分離

中國古代監(jiān)察制度重視監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，將之置于與行政機(jī)構(gòu)并列的位置。在歷史演進(jìn)中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的體系越來越嚴(yán)密，相對于行政機(jī)構(gòu)的獨立性也越來越大。

秦代御史大夫掌管監(jiān)察。地位僅次于丞相，位列三公。秦初創(chuàng)監(jiān)察制度，御史大夫兼職監(jiān)察，組織機(jī)構(gòu)尚不健全。漢承秦制，御史大夫職掌監(jiān)察，受丞相統(tǒng)制，職權(quán)行使尚缺乏獨立性。東漢御史臺建立和御史中丞制實行，標(biāo)志著我國古代專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)的確立，呈現(xiàn)出監(jiān)察與行政分離趨勢。我國古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)步入專職化發(fā)展道路，但仍是相對獨立行使監(jiān)察權(quán)。

魏晉御史臺完全從行政系統(tǒng)分離出來，成為皇帝直接掌握的獨立監(jiān)察機(jī)構(gòu)。東晉廢置司隸校尉，實現(xiàn)了中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)的初步統(tǒng)一。此外，言諫組織獨立存在，直接對皇帝負(fù)責(zé)。

隋專設(shè)三臺監(jiān)察。唐監(jiān)察與行政分離傾向明顯，監(jiān)察體制臻于完善，監(jiān)察機(jī)構(gòu)更加健全。

明監(jiān)察制度從行政分離趨勢更為加強(qiáng)，行權(quán)進(jìn)一步獨立。明監(jiān)察機(jī)構(gòu)專業(yè)化、專門化程度更高。從閣部到地方，形成了一個組織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)龐大的獨立監(jiān)察系統(tǒng)。清都察院成了皇權(quán)控制下的空前統(tǒng)一的專業(yè)化監(jiān)察機(jī)構(gòu)，成為我國古代監(jiān)察制度史上最高、最后的監(jiān)察組織形式。

中國古代監(jiān)察與行政的關(guān)系，是由混淆到分離，并逐步獨立的過程。古代行政監(jiān)察目的是為了維護(hù)君權(quán)。因此為了有效地監(jiān)督百官，封建統(tǒng)治者在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，實行獨立建制。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立是相對的。在封建制度下，監(jiān)察獨立難以實現(xiàn)。

（二）職權(quán)范圍逐步擴(kuò)大

中國古代行政監(jiān)察職權(quán)范圍逐步擴(kuò)大。漢代，監(jiān)察范圍主要限于中央官員和地方州郡長吏，且只能上奏或呈報丞相、州部長吏查處，無權(quán)自行處置。唐代一臺三院制，監(jiān)察范圍幾乎無所不及，監(jiān)察對象除官員外，還指向皇帝。此外，六察官的出現(xiàn)，以及御史中丞參與重大案件審理都表明其監(jiān)察權(quán)力空前滲透。明代，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力高度膨脹，無所不察、無人不糾。都察院權(quán)力之廣泛和監(jiān)察對象之?dāng)U大都超過前代。明監(jiān)察權(quán)限擴(kuò)大表現(xiàn)在：第一，監(jiān)察權(quán)廣泛滲透。第二，法定人事黜免權(quán)增大。第三，廠衛(wèi)制出現(xiàn)，表明專制集權(quán)的極端發(fā)展與腐敗。

中國古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)涉及察德、察政、察能，主要有以下方面：

第一，監(jiān)察百官行為。首先是對中央政府官員的監(jiān)察。主要方式是御史察舉非法，行使彈劾權(quán)。其次是對地方官吏的監(jiān)察。主要懲處徇私枉法、瀆職失職、貪污受賄及地方分裂勢力。

第二，監(jiān)察各部公務(wù)。秦漢已明確規(guī)定御史府任務(wù)之一是受理公卿奏事，查劾違失。從唐朝開始，監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對中央六部政務(wù)進(jìn)行全面監(jiān)察。唐設(shè)六察官，明置六科給事中稽察六部百司。

第三，監(jiān)察司法活動。一方面是御史大夫可奏請并主持制定、修改法規(guī)。另一方面是監(jiān)督司法審判，“典正法度”，直接參加對重大案件的審理。秦御史有權(quán)“治大獄”。唐“三司推事”。明實行“三法司會審”與“九卿會審”，進(jìn)一步提高司法權(quán)。

此外，監(jiān)察還具有舉賢職能?！安斓滦行?，茂才異等，藏器晦跡，應(yīng)時引用”。

（三）監(jiān)察法規(guī)日趨完善

注重監(jiān)察立法，是中國古代監(jiān)察制度的重要特征。歷代政府重視監(jiān)察法規(guī)建設(shè)，堅持依法監(jiān)察，監(jiān)察法規(guī)逐步完善。

《秦律》已含有監(jiān)察法規(guī)的成分。漢惠帝制定《御史巡察諸郡九條》，簡稱《監(jiān)御史九條》，是我國第一部正式頒行的專門監(jiān)察法規(guī)。漢武帝建刺史制時制定《刺史察舉六條》，規(guī)定“六條問事”，成為刺史行使職權(quán)的法律依據(jù)與考核刺史政績的標(biāo)準(zhǔn)，為歷代承襲。魏頒行《六察》，規(guī)定監(jiān)察官不僅擁有彈劾權(quán)，同時擁有舉薦權(quán)?！端迓伞贰ⅰ短坡伞繁Ａ袅吮O(jiān)察立法的根本原則。唐制定了專門的行政法典《唐六典》，為依法監(jiān)察提供了法律依據(jù)。頒行了單項監(jiān)察法規(guī)《六察州郡》（《六察法》），對御史巡察范圍、內(nèi)容及程序都作了詳細(xì)規(guī)定。宋遼金監(jiān)察法令完備，制定對監(jiān)察官員專門的考察法規(guī)，如《諸路監(jiān)司互察法》、《監(jiān)察御史失察法》、《監(jiān)察御史黜陟格》等。元代制定了《設(shè)立憲臺格例》，后又制定《察司體察條例》、《行臺體察等例》、《察司合察事理》、《廉訪司合行條例》等。監(jiān)察立法漸趨完備。明代對監(jiān)察法規(guī)也高度重視。朱元璋創(chuàng)立的《風(fēng)憲總例》，是比較完備、系統(tǒng)的監(jiān)察法規(guī)，對監(jiān)察官員地位、選用、職權(quán)等方面作了具體規(guī)定。后修改頒布《憲綱》等。清代更加重視監(jiān)察立法，制定了單獨的監(jiān)察法規(guī)。乾隆頒行《都察院則例》，光緒刪定《欽定臺規(guī)》。《欽定臺規(guī)》共四十二卷，八大門類，是我國監(jiān)察制度史上第一部以皇帝名義頒布的單行監(jiān)察法規(guī)，也是我國古代監(jiān)察法中最完整系統(tǒng)的一部監(jiān)察法規(guī)，全面規(guī)定了監(jiān)察組織性質(zhì)、地位、職權(quán)、責(zé)任以及對監(jiān)察組織的管理，體系之完備、內(nèi)容之廣泛，為世界上任何一個國家的古代監(jiān)察法規(guī)所不及。監(jiān)察全面走上法制的軌道。

（四）極端重視地方監(jiān)察

為防止地方分離，整肅吏治，歷代統(tǒng)治者都重視中央對地方監(jiān)察。以常駐為主要形式，并輔以不定期的或定期的巡按制。

秦以監(jiān)御史對地方進(jìn)行監(jiān)察。漢沿秦制，設(shè)監(jiān)御史或丞相史為地方監(jiān)察官，其職與秦相同。西漢刺史的設(shè)置，是地方監(jiān)察體制完備的標(biāo)志。唐地方監(jiān)察體制設(shè)監(jiān)察御史和道巡按御史。宋設(shè)立監(jiān)司、監(jiān)州，監(jiān)控地方。元行臺是地方行政監(jiān)察制度的一個創(chuàng)舉。行臺擔(dān)負(fù)著對各級地方官吏進(jìn)行監(jiān)察的職責(zé)。明基本是都御史統(tǒng)領(lǐng)各道監(jiān)察御史，同時專設(shè)按察使，特設(shè)總督、巡撫監(jiān)察地方官員。明巡按、按察司、督撫地方監(jiān)察的三個層次既相互分工又相互重疊，構(gòu)成了一個龐大的地方行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。清地方行政監(jiān)察，一方面在全國置十五道監(jiān)察御史，另一方面，設(shè)都御史統(tǒng)轄省按察使，從而鞏固皇權(quán)統(tǒng)治。

（五）以卑察尊成為定制

以卑察尊是古代監(jiān)察制度的一大特點。古代監(jiān)察官員品秩普遍較低。監(jiān)察御史作為風(fēng)紀(jì)之官，品秩雖低，權(quán)勢卻十分顯赫，甚至享有“便宜從事”和“風(fēng)聞奏事”的特權(quán)。此風(fēng)唐宋尤盛，清遺風(fēng)仍存。清臺規(guī)亦有“即所奏涉虛，亦不坐罪”的規(guī)定。明六科給事中稽察六部更是以小制大。

在宗法社會，以卑察尊總要受到等級制度的影響，為確保監(jiān)察權(quán)威，歷朝都有意抬高監(jiān)察官員的社會地位，優(yōu)隆禮遇監(jiān)察官員。監(jiān)察官員位卑權(quán)重，是歷代王朝的苦心設(shè)計。位卑，才能無所顧忌，銳意進(jìn)取，亦便于控制，且不易干涉地方政府的事務(wù)。權(quán)重才能有效實現(xiàn)監(jiān)察職能，履行監(jiān)察職責(zé)，發(fā)揮監(jiān)察作用。“大小相制，內(nèi)外相維?！蔽槐?、命尊、權(quán)重、賞厚。晉升從優(yōu)，出將入相?！爸缺岸p厚，咸勸功樂進(jìn)?！笨蔀榻承莫氝\。

此外，中國古代監(jiān)察制度還有一個顯著特點，就是監(jiān)察系統(tǒng)也受到很大的制約。這種制約主要來自君權(quán)。

中國古代監(jiān)察功能發(fā)揮受到皇權(quán)極大制約。專制時代，凡事一斷于上，由此決定了古代監(jiān)察制度對皇權(quán)的依賴性，這是最大的弊端。古代監(jiān)察制度依賴皇權(quán)主要表現(xiàn)在：第一，監(jiān)察系統(tǒng)完善與否取決于皇帝的決策。第二，監(jiān)察權(quán)行使需要皇帝的保護(hù)。第三，皇帝擁有對監(jiān)察的最后決定權(quán)。第四，監(jiān)察官員互相牽制?；蕶?quán)附屬本質(zhì)決定了它的作用與皇帝品行密切相關(guān)。

三、中國古代行政監(jiān)察制度的歷史啟示

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置、獨立行使職權(quán)是中國古代行政監(jiān)察制度最主要的特征，對于今天完善行政監(jiān)督體制、提高行政監(jiān)督效能、建設(shè)行政監(jiān)督文明有一定參考。

有效行政監(jiān)督，首先必須保證行政監(jiān)督權(quán)威，這不僅需要行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置，更需要行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正擁有獨立權(quán)力。行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置并擁有獨立權(quán)力是行政監(jiān)督的基本條件。在中央，不一定讓行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)完全從行政系統(tǒng)分離出來，如元御史臺與省、院三權(quán)分制，明都察院與部權(quán)并重，但必須給行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以足夠重視，賦予行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)以獨立權(quán)力。在地方，可以考慮讓行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)完全從行政系統(tǒng)分離出來，實行行政二分制度。行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨立設(shè)置，不隸屬于本級政府而直接受上級政府與監(jiān)督機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，獨立、有效地行使監(jiān)督權(quán)。

（二）職權(quán)范圍方面

中國古代行政監(jiān)察職權(quán)范圍逐步擴(kuò)大說明行政監(jiān)察日益受到重視，雖時代不同，但秉公執(zhí)法、整肅吏治、懲處行政腐敗，仍是義不容辭、當(dāng)仁不讓的天職。

今天，行政、立法、司法分工明顯，行政監(jiān)督不應(yīng)該再過多涉及司法活動，但中國古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)察德、察能、察政、舉薦、倡廉的職能，在當(dāng)代猶未過時，仍需發(fā)揚光大，并賦予新的時代含義與形式。當(dāng)代中國政府要進(jìn)一步捍衛(wèi)行政監(jiān)督的使命，利用行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督與評價行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的德、能、勤、績、廉，發(fā)現(xiàn)、推薦人才與倡導(dǎo)良好行政風(fēng)氣、社會風(fēng)氣，促進(jìn)行政文明、社會文明，全面建設(shè)民主政府、服務(wù)政府與效能政府。

（三）立法方面

注重監(jiān)察立法，適時完善法律法規(guī)，依法規(guī)范監(jiān)察行為，使行政監(jiān)察有的放矢、有章可循，為發(fā)揮行政監(jiān)察作用奠定基礎(chǔ)，亦為現(xiàn)在行政監(jiān)督提供了借鑒。

重視與完善監(jiān)察立法明確了監(jiān)察范圍、對象與程序，同時也規(guī)范了監(jiān)察機(jī)關(guān)行為，使監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察人員有法可依，依法監(jiān)察。在當(dāng)今法治社會，進(jìn)行行政監(jiān)督，提高行政監(jiān)督效能更應(yīng)該重視監(jiān)督立法，建立、健全行政監(jiān)督立法體系，通過嚴(yán)格監(jiān)督立法，明確行政監(jiān)督基本要求并規(guī)范、約束監(jiān)督者監(jiān)督行為，防止監(jiān)督無所適從與監(jiān)督腐敗，保證監(jiān)督有效與監(jiān)督公正。我國行政監(jiān)督立法還很不完善，嚴(yán)重制約行政監(jiān)督。雖然已頒布了《行政監(jiān)察法》、《審計法》，但需及時進(jìn)行調(diào)整、修改，同時頒布一部完整的《行政監(jiān)督法》，規(guī)范與指導(dǎo)行政監(jiān)督。

（四）地方監(jiān)察方面

中國古代都相當(dāng)重視地方行政監(jiān)察，通過立法方式與制度建設(shè)給予地方行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)與行政監(jiān)察官員以極大的行政監(jiān)察權(quán)力，保證監(jiān)察的正常與有效進(jìn)行。

監(jiān)察組織獨立，有權(quán)力制約地方行政長官，從而能夠震懾地方大員，使之不敢為所欲為?，F(xiàn)在中國地方監(jiān)督狀況堪憂，許多腐敗大案、要案都不是由地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)而是由中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)首先或主動發(fā)現(xiàn)、查處的，這個情況發(fā)人深省。主要原因是地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于本級政府，沒有必要、獨立的監(jiān)督權(quán)威，束手束腳、瞻前顧后，不能亦不敢進(jìn)行監(jiān)督，使地方監(jiān)督有名無實，因此，提高地方監(jiān)督效能，必須借鑒古代成功經(jīng)驗，改革現(xiàn)有體制，實行地方監(jiān)督的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，賦予地方行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)威。同時完善行政巡示制度。

（五）人員選拔方面

中國古代重視監(jiān)察官員的選拔、考核、獎懲與管理，有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與制度，這對于提高監(jiān)察效能、規(guī)范監(jiān)察秩序、優(yōu)化監(jiān)察環(huán)境、克服監(jiān)察腐敗意義重大。

全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，建設(shè)中國特色社會主義，對行政監(jiān)督進(jìn)而對行政監(jiān)督者素質(zhì)、作風(fēng)與能力以及管理提出更高的要求。中國古代選拔監(jiān)察官員條件苛刻，注重從思想品德、氣質(zhì)性格、學(xué)問知識與實際能力等方面全面考慮，同時對監(jiān)察官員有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)、詳細(xì)的獎懲規(guī)定與制度化的嚴(yán)格管理，這些都對今天行政監(jiān)督有重要參考與借鑒。

中國古代監(jiān)察制度獨立性與依附性、有效性與虛置性、法治性與人治性、進(jìn)步性與局限性、建設(shè)性和破壞性源于其固有本質(zhì)。我們應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，歷史地考察與繼承這份文化遺產(chǎn)，借以完善中國特色社會主義行政監(jiān)督制度，建設(shè)社會主義行政監(jiān)督文明，為社會主義建設(shè)提供行政監(jiān)督支持。

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K2

A

1007－905X（2011）03－0194－03

2011-03-05

1.林志強(qiáng)（1967— ），男，山東青島人，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院副教授；2.張旭日（1963— ），男，山東青島人，青島農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社科學(xué)院副教授。

責(zé)任編輯 姚佐軍

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