深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的理論分析＊

姜秉國 韓立民

（中國海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東 青島 266100）

一、引言

面對日益嚴(yán)峻的世界性資源危機(jī)，科學(xué)開發(fā)利用和保護(hù)海洋資源成為解決人類社會所面臨的資源短缺與生態(tài)環(huán)境惡化等重大問題的戰(zhàn)略舉措，海洋成為實現(xiàn)新世紀(jì)人類社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略空間。目前，海洋資源開發(fā)重點聚集在海岸帶和近海區(qū)域，集中在海洋生物資源、港口航道資源、濱海旅游資源等傳統(tǒng)海洋資源種類。但是，以海岸帶和近海海洋資源所主導(dǎo)的海洋開發(fā)面臨諸多問題，資源過度開發(fā)日趨嚴(yán)重，海洋生態(tài)壓力持續(xù)增加，近岸海域環(huán)境風(fēng)險顯著增大，以海岸帶和近海資源開發(fā)所支撐起的海洋經(jīng)濟(jì)體系可持續(xù)發(fā)展能力明顯不足。而另一方面，受技術(shù)、資金、能力和認(rèn)識等因素制約，在占海洋表面積80％以上的深海區(qū)域資源勘探和開發(fā)進(jìn)程卻大大滯后，深海成為地球上人類仍然未完全認(rèn)識的最廣闊區(qū)域。

深海，國際上通常以水深1000m為標(biāo)志，超過1000m水深即為深海區(qū)域。深海是未來大規(guī)模開發(fā)的最廣闊區(qū)域，蘊藏著豐富的礦產(chǎn)、生物、能源等資源種類，是地球上尚未被開發(fā)利用的潛在戰(zhàn)略性資源基地?；趯崿F(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需求，以及海洋科技發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，深海區(qū)域最具戰(zhàn)略意義的資源種類主要包括深海油氣資源以及多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼、海底熱液硫化物等深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。據(jù)科學(xué)家估計，深海戰(zhàn)略性資源儲量十分豐富，深海油氣及海底表面各種金屬結(jié)核礦物的儲量，足以使地球上的工廠運轉(zhuǎn)數(shù)個世紀(jì)，是人類社會擺脫資源危機(jī)的重要依托。［1］

海洋資源開發(fā)的深度和廣度將取決于海洋科學(xué)和海洋高新技術(shù)的進(jìn)步以及其他相關(guān)科學(xué)知識增長和技術(shù)創(chuàng)新，隨著海洋科技的發(fā)展，以及實現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，海洋資源開發(fā)必將呈現(xiàn)出由近海向遠(yuǎn)洋、由淺海向深海的發(fā)展趨勢，深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)將成為破解人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源瓶頸的重要途徑，深海產(chǎn)業(yè)將成為海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向。目前，深海油氣資源已經(jīng)實現(xiàn)商業(yè)化開發(fā)，以大洋多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼和海底熱液硫化物為代表的深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探力度不斷加大，部分國家和跨國企業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了試驗性開發(fā)。從20世紀(jì)下半頁開始，以西方發(fā)達(dá)國家為代表的世界主要海洋國家對深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的開發(fā)投資力度不斷加大，世界范圍內(nèi)深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源競爭日益激烈。我國是海洋大國，深海大洋是21世紀(jì)國家資源安全和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要依托，大力開發(fā)深海戰(zhàn)略性資源，積極發(fā)展深海產(chǎn)業(yè)，必須要提升成為我國的重大戰(zhàn)略選擇和國家海洋政策的重要組成部分。本文從自然資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論出發(fā)，對深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)的幾個重要問題進(jìn)行了分析，旨在從理論層面對我國制定深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)戰(zhàn)略提供參考。

二、國際海洋制度與深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)安排

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的制定和實行，確立了世界海洋法律制度，奠定了世界海洋新秩序的法制基礎(chǔ)?！豆s》及《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日＜聯(lián)合國海洋法公約＞第十一部分的協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）于1994年11月16日生效，將世界海洋依據(jù)其法律地位劃分為國家管轄海域、公海和國際海底三大區(qū)域，建立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架和國際海底“區(qū)域”制度，形成了“區(qū)域”資源開發(fā)制度。根據(jù)《公約》規(guī)定，深海區(qū)域既包括一部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，更多是公海和國際海底，在不同的區(qū)域內(nèi)，沿海國家對資源的權(quán)力不同，不同區(qū)域內(nèi)的資源開發(fā)受到沿海國家政府或國際海底管理局的管理。2000年，國際海底管理局第六屆會議通過了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》，對國際海底“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開發(fā)進(jìn)行了具體權(quán)益分配和制度安排。鑒于此，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)首先必須明確不同性質(zhì)的海洋空間蘊藏資源的產(chǎn)權(quán)歸屬和制度安排。

（一）專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度與國家產(chǎn)權(quán)

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（Exclusive Economic Zone）指沿海國在其領(lǐng)海以外鄰接其領(lǐng)海的海域所設(shè)立的一種專屬管轄區(qū)，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從測算領(lǐng)海寬度的基線量起，不應(yīng)超過200海里?！豆s》第五部分規(guī)定沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有“為勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床和底土及其上覆水域的自然資源（不論生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)力，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探……其他活動的主權(quán)權(quán)力”。此外，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)還有在人工島嶼和設(shè)施、海洋科學(xué)研究和海洋環(huán)境保護(hù)等方面的管轄權(quán)。

地理學(xué)上的大陸架（Continental Shelf）是指鄰接和圍繞大陸領(lǐng)土、坡度平緩的淺海地帶，是陸地自然延伸并被海水覆蓋的部分。大陸架制度是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的延伸，《公約》第76條規(guī)定，“沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大路邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土；如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊外緣的距離不到200海里，則擴(kuò)展到200海里的距離，超過200海里的，不得超過350海里或2500公尺等深線以外100海里”，同時也規(guī)定“大陸邊包括沿海國陸塊沒入水中的延伸部分，由大陸架、大陸坡和大陸基的海床和底土構(gòu)成”。關(guān)于沿海國對大陸架區(qū)域的權(quán)利，《公約》第77條規(guī)定，“沿海國為勘探大陸架和開發(fā)其自然資源的目的，對大陸架行使主權(quán)權(quán)力”，這種權(quán)利是“專屬性的，即如果沿海國不勘探大陸架或開發(fā)其自然資源，任何人未經(jīng)沿海國明示同意，均不得從事這種活動”，“自然資源包括海床和底土的礦物和其它非生物資源，以及屬于定居種的生物”。

根據(jù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度，沿海國家對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域不擁有領(lǐng)土主權(quán)，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度主要是為了保護(hù)沿海國家對臨近海域的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，其中專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主要是針對國家對海洋底土及以上水體中的自然資源的專屬經(jīng)濟(jì)權(quán)利，而大陸架則針對國家對海底大陸架及以下的自然資源的專屬經(jīng)濟(jì)權(quán)利。沿海國家對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)的自然資源擁有的專屬經(jīng)濟(jì)權(quán)利可以看作一種產(chǎn)權(quán)權(quán)力，即沿海國家作為主體擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)自然資源的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一切財產(chǎn)性權(quán)力，并且這種權(quán)力具有排他性、可轉(zhuǎn)讓性、強(qiáng)制性。

綜觀世界各國的自然資源制度，資源的國家所有從來都是普遍的制度選擇。基于海洋的特殊地位及海洋資源的自然屬性，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)自然資源國家所有制是多數(shù)沿海國家的制度選擇，即沿海國家擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)自然資源的所有權(quán)，而使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等權(quán)力則根據(jù)不同國家實行的自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排有所差異。在國家所有制的基礎(chǔ)上，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域的自然資源開發(fā)的制度設(shè)計集中在使用權(quán)和處置權(quán)制度上。資源的原始處置權(quán)和使用權(quán)都在資源所有者手中，而不同的組織和主體可以通過各種形式獲取資源使用權(quán)。目前，世界各國普遍實行的是申請和許可證制度，即開發(fā)主體向國家有關(guān)部門提出申請，通過國家授權(quán)獲得深海區(qū)域資源使用權(quán)，而國家通過稅收、資源費、國有企業(yè)上繳利潤等方式取得收益。使用權(quán)可以通過各種形式轉(zhuǎn)移，主要有國家間的轉(zhuǎn)移、企業(yè)間的轉(zhuǎn)移及國家和企業(yè)間的轉(zhuǎn)移等，使用權(quán)轉(zhuǎn)移可以在市場經(jīng)濟(jì)下實現(xiàn)資源的有效配置。

（二）國際海底“區(qū)域”制度與公共產(chǎn)權(quán)

國際海底是指國家管轄范圍以外的海床洋底及其底土，在《公約》中稱之為“區(qū)域”。國際海底“區(qū)域”占全部海洋面積的65％以上，水深一般在3000米以下，礦產(chǎn)和生物資源十分豐富?！豆s》規(guī)定，“區(qū)域”及其資源①根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，“資源”是指“區(qū)域”內(nèi)在海床及其下原來位置的一切固體、液體或氣體礦物資源。是人類的共同繼承財產(chǎn)，任何國家不應(yīng)對“區(qū)域”的任何部分或其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，也不應(yīng)將“區(qū)域”或其資源的任何部分據(jù)為己有。對“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由國際海底管理局代表全人類行使。在這一原則精神下，《公約》規(guī)定了進(jìn)行國際海底區(qū)域活動的基本政策，即“區(qū)域”活動應(yīng)有助于世界經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展和國際貿(mào)易的均衡增長，并促進(jìn)國際合作，以謀求所有國家特別是發(fā)展中國家的全面發(fā)展。

國際海底“區(qū)域”制度的核心是資源開發(fā)制度，《公約》確立的國際海底制度基于當(dāng)時的世界政治形勢以及對國際金屬市場前景的預(yù)測出臺的，也是世界各國經(jīng)過長期的討價還價達(dá)成合意的產(chǎn)物。［1］根據(jù)《公約》的規(guī)定，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)，即“區(qū)域”內(nèi)的資源屬于人類共同所有。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，“區(qū)域”內(nèi)資源的產(chǎn)權(quán)制度屬于公共產(chǎn)權(quán)，整個人類擁有“區(qū)域”內(nèi)自然資源的所有權(quán)，即國家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土的任何部分以及其資源，財產(chǎn)所有權(quán)方式是共同所有。該財產(chǎn)的主體為全體人類，不論是當(dāng)代人還是未來后代人，這種財產(chǎn)權(quán)力超越了國家主權(quán)，不是出于所有國家的共同主權(quán)之下。換言之，深海底區(qū)域及其資源的所有者是單一的，屬于整體的全人類，不是為各國共有或者按份額共有。這種單一性或整體性要求由國際管理機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一管理，包括分配從“區(qū)域”資源開發(fā)利用中獲得的收益。同時，為了避免“區(qū)域”資源人類共有權(quán)力的虛化，從而引發(fā)一系列的負(fù)外部效應(yīng)，以《公約》為基礎(chǔ)設(shè)計了一攬子制度。

對于“區(qū)域”內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)，《公約》確立了進(jìn)行“區(qū)域”勘探和開發(fā)活動的平行開發(fā)制度，即“區(qū)域”活動由國際海底管理局企業(yè)部進(jìn)行；由締約國或國營企業(yè)、或在締約國擔(dān)保下具有締約國國籍或由這類國家或其國民有效控制下的自然人或法人、或符合《公約》第十一部分和附件三規(guī)定條件的上述各方的任何組合，與國際海底管理局以協(xié)作方式進(jìn)行?！豆s》突出了國際海底管理局的作用，《公約》賦予管理局對“區(qū)域”活動行使必要的控制，制訂相關(guān)規(guī)章，并有權(quán)檢查與這些活動有關(guān)的一切設(shè)施。通過以上規(guī)定，在“區(qū)域”內(nèi)資源人類共同所有原則基礎(chǔ)上，國際海底管理局通過《公約》的授權(quán)，獲得資源的處置權(quán)，并且通過企業(yè)部來實施資源的使用權(quán)，而成員國及其他符合條件的法人和自然人也可以通過向管理局申請來獲得“區(qū)域”資源的使用權(quán)。而作為管理局大會成員的所有國家（《公約》的締約國），都可視為“區(qū)域”自然資源的所有權(quán)擁有者之一（國家代表本國國民享有對“區(qū)域”資源的不完全所有權(quán)），因此也都應(yīng)該擁有深海資源開發(fā)的收益權(quán)。為了保證較早對“區(qū)域”內(nèi)資源進(jìn)行勘探開發(fā)的國家和組織的利益，確保具有技術(shù)能力的國家獲得資源使用權(quán)，《公約》及附件設(shè)立了先驅(qū)投資者制度。少數(shù)具備開發(fā)能力的先驅(qū)投資者申請獲得使用權(quán)并先行開發(fā)“區(qū)域”內(nèi)資源，獲得經(jīng)濟(jì)利益。而同時為了保證全體資源所有者（包括不具備開發(fā)能力的發(fā)展中國家和地區(qū)）的收益權(quán)，防止少數(shù)國家及財團(tuán)壟斷對國際海底資源的開發(fā)，《公約》及《協(xié)定》也規(guī)定了先驅(qū)投資者應(yīng)承擔(dān)的一系列義務(wù)。

三、“公共物品”屬性與深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部效應(yīng)分析

“人類共同繼承遺產(chǎn)”原則及自然屬性使深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源具有明顯的公共物品屬性，雖然《公約》及一系列補充規(guī)定明確了海洋資源開發(fā)制度，但是戰(zhàn)略性資源從來就不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，涉及到復(fù)雜的國際政治關(guān)系，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值巨大，同時涉及沿海國家的海洋權(quán)益，在某種程度上主要被作為國際政治問題，世界范圍內(nèi)深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)益糾紛會長期存在。另一方面，鑒于海洋的主體是連續(xù)水域，海水和海洋生態(tài)環(huán)境是純公共物品，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)對海洋生態(tài)環(huán)境的影響也十分顯著。

（一）深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)與世界海洋權(quán)益糾紛

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度明確了在其范圍內(nèi)沿海國家對資源的主權(quán)權(quán)力，鑒于此，沿海國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域的劃定就成為《公約》實施過程中最重要的問題之一，也成為沿海國家享有資源專享權(quán)力的前提。沿海國家為了謀取專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源和大陸架劃界區(qū)域海底資源的主權(quán)權(quán)力，在《公約》框架下以利益最大化原則劃定本國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域，由此引起了國家間關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界的一系列國際糾紛。在海域劃界未完成的情況下，實際控制爭議海域的國家往往主導(dǎo)著爭議海域的深海資源開發(fā)，而單方面的資源勘探和開發(fā)活動，必然會引起國家間海洋權(quán)益糾紛，影響國家間關(guān)系。雖然對爭議海域自然資源實施共同開發(fā)是解決深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)糾紛的重要途徑，但不同國家基于本身科技實力、陸地資源儲量、對爭議海域的主張等不同，在爭議海域資源共同開發(fā)問題往往很難達(dá)成一致。當(dāng)前，爭議海域的深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)不斷引起區(qū)域內(nèi)海洋權(quán)益糾紛，使局部地區(qū)的國際局勢日趨緊張和復(fù)雜。

在國際海底“區(qū)域”，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)處于勘探和試開采階段，大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)還沒有形成，對“區(qū)域”資源的爭奪基于對深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的遠(yuǎn)景商業(yè)化開發(fā)預(yù)期。“區(qū)域”制度形成與完善的過程就是世界范圍內(nèi)國家間和國際組織間博弈與妥協(xié)的過程，是博弈各方以資源開發(fā)的制度安排和經(jīng)濟(jì)利益為核心，基于本身開發(fā)能力等實際情況，力爭實現(xiàn)利益最大化的過程。隨著深海開發(fā)技術(shù)進(jìn)步，“區(qū)域”資源會逐漸實現(xiàn)商業(yè)化開發(fā)，深海資源產(chǎn)業(yè)逐步形成，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的爭奪必然會進(jìn)一步加劇，“區(qū)域”資源開發(fā)制度能否有效實施和運行，仍將取決于世界政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等諸多因素，取決于世界各國綜合國力的變化。

進(jìn)入新世紀(jì)，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)前景明朗，新一輪國際海底資源分配權(quán)益之爭已經(jīng)開始，國家海底資源即將到來的商業(yè)化開發(fā)將對現(xiàn)有國際海洋秩序造成重大沖擊。首先，具有開發(fā)能力的國家和組織間的資源權(quán)益糾紛。雖然擁有勘探開發(fā)能力并且獲得“區(qū)域”多金屬結(jié)核開采權(quán)的國家和組織都已經(jīng)明確了各自的礦區(qū)，通過與國際海底管理局簽訂合同成為“區(qū)域”海底承包者，但是已申請礦區(qū)外更為廣闊的國際海底仍然面臨激烈的爭奪，同時除多金屬結(jié)核以外，海底熱液硫化物、富鈷結(jié)殼等其他深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源也逐漸成為了爭奪的焦點。以美、日為代表的發(fā)達(dá)國家充分利用自己的技術(shù)優(yōu)勢，投入巨資開展富鈷結(jié)殼的勘探開發(fā)研究，并基本完成了擬向國際海底管理局申請富鈷結(jié)殼開辟區(qū)的前期準(zhǔn)備工作，試圖進(jìn)一步拓展在“區(qū)域”的資源開發(fā)領(lǐng)域；二是如何真正保證缺乏開發(fā)能力、未能獲得開發(fā)權(quán)國家的利益。雖然為保證“區(qū)域”資源開發(fā)能使全人類獲益，《公約》及有關(guān)文件做了相應(yīng)規(guī)定，但是這些規(guī)定更多的是建立在對“區(qū)域”資源開發(fā)的前期準(zhǔn)備工作上，對真正實現(xiàn)規(guī)?；虡I(yè)化開發(fā)后如何進(jìn)行利益分配并沒有預(yù)先制定詳細(xì)的規(guī)定和措施。因此，在少數(shù)國家和組織實現(xiàn)“區(qū)域”資源規(guī)模化開發(fā)后，如何進(jìn)行利益分配從而使不具備開發(fā)能力的國家獲得收益就成為一個重要問題。最后，對主要陸地礦產(chǎn)生產(chǎn)國和世界礦產(chǎn)市場造成的沖擊?！皡^(qū)域”資源大規(guī)模開發(fā)，將會改變世界重要礦產(chǎn)資源的供求，具備開發(fā)能力且獲得開發(fā)權(quán)的國家通過“區(qū)域”資源開發(fā)成為重要礦產(chǎn)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者，將會打破現(xiàn)有的世界礦產(chǎn)品市場格局，對現(xiàn)有礦產(chǎn)生產(chǎn)國造成沖擊。作為防止由于“區(qū)域”資源商業(yè)生產(chǎn)對發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)造成的不良影響和干擾國際礦產(chǎn)市場的預(yù)防性措施，《公約》也規(guī)定了生產(chǎn)許可、生產(chǎn)最高限額措施，并要求所有締約國應(yīng)在“區(qū)域”生產(chǎn)礦物的商品協(xié)議和安排方面進(jìn)行合作，同時也規(guī)定了經(jīng)濟(jì)因深海底礦物生產(chǎn)而受到嚴(yán)重影響的發(fā)展中陸上生產(chǎn)國，應(yīng)從管理局的經(jīng)濟(jì)援助基金中得到援助。但是這些規(guī)定是籠統(tǒng)的，部分內(nèi)容不具有強(qiáng)制性的約束力，在具體實行過程中將會面臨眾多問題。如果解決不好這個問題，損害發(fā)展中國家和不具備深海資源開發(fā)能力的礦產(chǎn)生產(chǎn)國的相關(guān)利益，勢必會引起他們的不滿，加劇“區(qū)域”資源開發(fā)的國際紛爭。

（二）深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境影響與生態(tài)效益原則

海洋是以海水為紐帶和主體的完整生態(tài)系統(tǒng)，海水的流動性使海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素緊密相連，任何一個要素的改變都會造成整體性影響。深海區(qū)域生物資源豐富，在深海底層沉積物中生長繁衍著包括微生物在內(nèi)的許多生命，它們形成一個不斷生息繁衍的深海生物群體和相互依存的生物鏈。深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)對深海生態(tài)環(huán)境造成的影響顯著，在開發(fā)區(qū)域產(chǎn)生的污染會在深海底層洋流的帶動下擴(kuò)散到采區(qū)以外的相鄰海域，影響范圍更大。以海底熱液硫化物為例，熱液硫化物所在的海底熱液噴口環(huán)境中的礦物、微生物、較小型底棲生物和大型動物之間密切依存；［2］商業(yè)開采主要集中地的慢擴(kuò)張海脊硫化物礦床因其恒久和穩(wěn)定，往往是許多遷徙他地物種的母種源；采礦擾動對有關(guān)物種的重新定殖過程有深刻影響。［3］

深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)可能引起的生態(tài)環(huán)境危機(jī)是制約其商業(yè)化發(fā)展的重要因素之一，生態(tài)效益原應(yīng)成為深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的基本前提。堅持生態(tài)效益原則，即堅持深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的保護(hù)性開發(fā)，資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境影響必須控制在海洋生態(tài)系統(tǒng)承受范圍之內(nèi)。國際海底區(qū)域資源的公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)增加了深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，為了最大限度減少深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，《公約》作了如下規(guī)定：“對國家海底內(nèi)的活動應(yīng)采取必要的措施，以確保海底環(huán)境不受這種活動可能產(chǎn)生的有害影響”。鑒于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域內(nèi)的自然資源的沿海國家產(chǎn)權(quán)制度，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)依托沿海國家的立法和規(guī)定。無論是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域還是國際海底區(qū)域，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)需要解決的關(guān)鍵問題就是海洋生態(tài)環(huán)境風(fēng)險，生態(tài)環(huán)境效益原則必須從法律和制度層面確立，在實際開發(fā)工作中有效實施。

四、成本約束與深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)

（一）深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的成本約束

市場需求和開發(fā)成本問題是影響深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)原因，市場需求與成本問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是由于世界資源市場供求不穩(wěn)定所造成的價格波動。銅、鈷、錳、鉻、鎳等金屬國際市場行情的波動，給深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的開發(fā)帶來了種種不確定性，當(dāng)世界重要礦產(chǎn)資源供求失衡，價格不斷攀升時，深海戰(zhàn)略性資源商業(yè)化開發(fā)進(jìn)程就會進(jìn)入加快發(fā)展階段，而當(dāng)供求關(guān)系比較穩(wěn)定，價格比較穩(wěn)定并持續(xù)走低時，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)進(jìn)程就會進(jìn)入低潮，甚至?xí)簳r被擱置。二是技術(shù)開發(fā)所需要的大量資金投入，在技術(shù)尚未成熟的情況下，能否獲得足夠利潤回報以支持技術(shù)繼續(xù)研發(fā)的壓力。在這種壓力下，企業(yè)作為資源商業(yè)化開發(fā)的主體，對深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源技術(shù)開發(fā)的投入將十分謹(jǐn)慎。目前，深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)技術(shù)的研發(fā)主要來自于受政府財政支持的科研院所、組織和大型財團(tuán)。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源產(chǎn)品必然要進(jìn)入世界資源市場，在全球或者國家范圍內(nèi)進(jìn)行配置?！秴f(xié)定》規(guī)定：“‘區(qū)域’的資源應(yīng)按照健全的商業(yè)原則進(jìn)行開發(fā)”，“對于從國際海底區(qū)域和其它來源取得的礦物，不應(yīng)有區(qū)別待遇。對于此種礦物或用此種礦物生產(chǎn)的進(jìn)口產(chǎn)品，不應(yīng)給予市場的優(yōu)惠”。因此深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的價格應(yīng)該與陸地相關(guān)礦產(chǎn)資源一起根據(jù)市場供需關(guān)系，通過市場機(jī)制來形成，并保持一致。當(dāng)前，在世界礦產(chǎn)品市場金屬礦產(chǎn)作為稀缺資源種類，其價格由陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本決定，反映出陸地礦產(chǎn)資源的價值。深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本較高，在現(xiàn)有礦產(chǎn)品定價機(jī)制下商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益較低，甚至開發(fā)項目的成本—收益為負(fù)，這就成為制約深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的主要經(jīng)濟(jì)因素。

深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的成本主要包括勘探成本、開采成本、運輸成本、冶煉成本、開發(fā)前的技術(shù)研發(fā)成本、開發(fā)過程中的環(huán)境維護(hù)和修復(fù)成本、稅費成本、管理成本、勞動力成本，以及行業(yè)退出成本等。從現(xiàn)有技術(shù)條件看，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于陸地礦產(chǎn)資源，僅僅前期的技術(shù)研發(fā)成本和勘探成本投入就十分巨大，而生態(tài)環(huán)境補償和修復(fù)的成本目前很難準(zhǔn)確估算，但是鑒于海洋生態(tài)資源修復(fù)的難度較大，資金投入必然較大。同時，在國際海底“區(qū)域”進(jìn)行深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)，按照規(guī)定要繳納一定的開發(fā)費用和轉(zhuǎn)移相關(guān)技術(shù)，用以保證全人類對“區(qū)域”資源的權(quán)益和海洋生態(tài)環(huán)境的補償，進(jìn)一步加大了“區(qū)域”內(nèi)深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的開發(fā)成本。

（二）深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)條件

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)是資源開發(fā)的主體，在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)下，企業(yè)在資源開發(fā)過程中必然追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而優(yōu)先開發(fā)邊際成本較低的資源種類，以獲取最大利益。目前，陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)無論是從技術(shù)還是成本上，都要優(yōu)于深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，在當(dāng)前和以后一段時期內(nèi)陸地礦產(chǎn)相關(guān)資源開發(fā)的邊際成本是穩(wěn)定的。但是，當(dāng)前深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本隨著深海開發(fā)技術(shù)的快速發(fā)展則呈現(xiàn)不斷下降的趨勢，同時深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源巨大的資源儲量和較高的豐度，也在一定程度上減小了深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的邊際開發(fā)成本。從理論上講，在全球開放市場條件下，只有當(dāng)深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本等于或者小于陸地相關(guān)礦產(chǎn)資源時，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)才會得以實現(xiàn)。如圖1所示，曲線L1是陸地礦產(chǎn)資源的邊際成本曲線，曲線L2是深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的邊際成本曲線，理論上只有當(dāng)兩條曲線相交時（點T1）深海礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)才會實現(xiàn)，此時深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本與陸地礦產(chǎn)資源相同（點C1），并且在時間T1后在全球范圍內(nèi)深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)將會逐漸取代陸地相關(guān)礦產(chǎn)資源。

圖1 深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)條件（一）

在實際開發(fā)過程中，陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本不可能是完全不變的。當(dāng)前，陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)技術(shù)已經(jīng)十分成熟，技術(shù)進(jìn)步對開發(fā)成本的影響逐漸減小，但是隨著易于開發(fā)利用的陸地優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源日益耗竭，陸地礦產(chǎn)資源開發(fā)的邊際成本實際上呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升的趨勢，表現(xiàn)為世界市場上礦產(chǎn)品價格呈現(xiàn)上漲趨勢。同時，陸地礦產(chǎn)資源的相對稀缺使部分礦產(chǎn)資源消費大國面臨更加嚴(yán)峻的礦產(chǎn)資源形勢，世界礦產(chǎn)品市場和國際關(guān)系的不確定性，又進(jìn)一步加劇了地區(qū)性資源危機(jī)。因此，作為主要礦產(chǎn)資源消費國的世界經(jīng)濟(jì)大國都把通過加強(qiáng)對深海礦產(chǎn)資源的占有和開發(fā)作為化解礦產(chǎn)資源危機(jī)的重要途徑，從而采取一系列經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的手段來加快深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)手段主要有貸款、稅收優(yōu)惠和補貼②《協(xié)定》規(guī)定：除了《關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定》、其有關(guān)守則和后續(xù)協(xié)定或替代協(xié)定的規(guī)定許可的情況外，“區(qū)域”內(nèi)的活動不應(yīng)該獲得補貼。因此，補貼主要適用于沿海國家對可管轄海域深海戰(zhàn)略性資源開發(fā)中。但是，當(dāng)前國際海底區(qū)域內(nèi)的勘探活動仍然得到了有關(guān)國家的資金支持。、技術(shù)研發(fā)的財政支持等，非經(jīng)濟(jì)手段主要是政策、行政命令、國家直接參與等，這些措施會增加深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開發(fā)主體的經(jīng)濟(jì)效益，弱化其商業(yè)化開發(fā)的成本約束。如圖2所示，理論上曲線L1變化成為一條穩(wěn)定向上的曲線L’1，曲線L2則下移動形成L’2，兩條曲線提前相交，此時深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的時間提前為T2，此時的邊際成本C2成為深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)新的臨界點，而L’1與L2的相交的時間點T3成為深海礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)逐漸取代陸地相關(guān)礦產(chǎn)資源的時點。

圖2 深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)條件（二）

五、主要結(jié)論

經(jīng)過以上分析，我們可以得出以下結(jié)論：

1、以《公約》和《協(xié)定》為基礎(chǔ)形成了深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的制度安排。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架區(qū)域，沿海國家對深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源擁有主權(quán)權(quán)力，并主導(dǎo)著資源開發(fā)；國際海底“區(qū)域”，在人類共有產(chǎn)權(quán)原則下，國際海底管理局代表全人類行使資源的處置權(quán)，并且通過企業(yè)部來實施資源的使用權(quán)，同時符合相關(guān)規(guī)定的國家和法人、組織可以通過向國際海底管理局申請以協(xié)作方式獲得“區(qū)域”資源的使用權(quán)。

2、基于深海資源的“公共物品”屬性，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)具有顯著的外部效應(yīng)，主要表現(xiàn)為深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)引起的國際海洋權(quán)益糾紛和對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。因此，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)要求進(jìn)一步完善國際海洋開發(fā)制度，確保使具有開發(fā)能力的國家獲得資源使用權(quán)的同時保證開發(fā)收益的合理分配，以滿足不具備開發(fā)能力的發(fā)展中國家和陸地礦產(chǎn)生產(chǎn)國的利益。同時，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)必須堅持生態(tài)效益原則，資源開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境影響必須控制在海洋生態(tài)系統(tǒng)承受范圍之內(nèi)。

3、市場需求和開發(fā)成本問題是影響深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的經(jīng)濟(jì)原因。目前，深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化開發(fā)的邊際成本較高，經(jīng)濟(jì)效益較低，甚至為負(fù)，成為制約深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源商業(yè)化發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)因素。但是陸地礦產(chǎn)資源的相對稀缺使大部分海洋國家把通過加強(qiáng)對深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的占有和開發(fā)作為化解資源危機(jī)的重要途徑，從而采取一系列經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的手段來加快深海戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開發(fā)的進(jìn)程，大大弱化了深海戰(zhàn)略性資源商業(yè)化開發(fā)的成本約束。

［1］王巖：國際海底區(qū)域資源開發(fā)制度研究［D］.中國海洋大學(xué)，2007.

［2］國際海底管理局.國際海底管理局秘書長根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第一六六條第4款提交的報告［Z］.管理局ISBA/8/A5號文件，第50段.

［3］國際海底管理局.“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物與富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章草案分析（第二部分：與保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)的規(guī)定）［Z］.管理局ISBA/12/C/2（PartII）號文件，第19－21段.