干部隊(duì)伍建設(shè)的政治生態(tài)環(huán)境探析

羅中樞，王 卓

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610064)

一、營造良好的政治生態(tài)環(huán)境是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的根本之策

政治生態(tài)環(huán)境是影響政治生活、領(lǐng)導(dǎo)活動和干部隊(duì)伍建設(shè)的黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)，它主要由制度、政策、規(guī)則、輿論以及道德判斷、價值追求、用人導(dǎo)向等因素構(gòu)成，集中表現(xiàn)為一個地方或組織的“風(fēng)氣”、 “氛圍”或“軟環(huán)境”。“政治生態(tài)環(huán)境應(yīng)該包括干事創(chuàng)業(yè)的環(huán)境、求真務(wù)實(shí)的環(huán)境、團(tuán)結(jié)和諧的環(huán)境、風(fēng)清氣正的環(huán)境、艱苦奮斗的環(huán)境等等?！保?］政治生態(tài)環(huán)境對領(lǐng)導(dǎo)干部的從政觀念、領(lǐng)導(dǎo)行為、精神狀態(tài)和工作作風(fēng)具有舉足輕重的影響，因此，營造良好的政治生態(tài)環(huán)境是加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)根本之策①2010年夏秋兩季，課題組在川、黔、桂、渝、滬等省 (市)召開23次座談會，深度訪談了70多位縣委書記、縣長和省、市、縣委組織部長，并于2011年1月向全國各縣 (市、區(qū))書記和縣 (市、區(qū))長發(fā)放調(diào)查問卷5600份。截至2011年3月底，回收28個省的有效問卷446份。接受問卷調(diào)查的縣 (市、區(qū))委書記235人，占比52.7%;縣 (市、區(qū))長211人，占比47.3%。本文為基于此次調(diào)查而撰寫的系列文章之一。。

古人曰:“水泉深則魚鱉歸之，樹木盛則飛鳥歸之，庶草茂則禽獸歸之，人主賢則豪杰歸之。故圣王不務(wù)歸之者，而務(wù)其所以歸。”［2］一個政黨、一個國家、一個地區(qū)、一個組織之興旺發(fā)達(dá)，不是勉強(qiáng)使人們歸順自己，而是要努力創(chuàng)造環(huán)境和條件，吸引五湖四海的優(yōu)秀的人才匯聚到自己的事業(yè)中來。當(dāng)年延安的吸引力就是最好例證。延安本是中國最貧窮落后的農(nóng)村地區(qū)之一，遠(yuǎn)離城市文明，自然環(huán)境和物質(zhì)條件十分貧瘠，但是成千上萬的愛國青年冒著生命危險奔赴延安，1940年代初期就已形成約4萬人的知識分子群體。延安具有如此巨大吸引力的秘密在哪里?毛澤東概括說:“陜甘寧邊區(qū)是全國最進(jìn)步的地方，這里是民主的抗日根據(jù)地。這里一沒有貪官污吏，二沒有土豪劣紳，三沒有賭博，四沒有娼妓，五沒有小老婆，六沒有叫花子，七沒有結(jié)黨營私之徒，八沒有萎靡不振之氣，九沒有人吃磨擦飯，十沒有人發(fā)國難財(cái)?！保?］

現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)學(xué)已經(jīng)由倡導(dǎo)個體領(lǐng)導(dǎo)力提升向滲透于組織中的領(lǐng)導(dǎo)力方向轉(zhuǎn)變。這種領(lǐng)導(dǎo)力強(qiáng)調(diào)理念再造、遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略開發(fā)、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)、相關(guān)成員的整合、互動以及良好工作環(huán)境的營造，尤其強(qiáng)調(diào)整個組織的核心價值觀、體制機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、組織目標(biāo)、組織文化等因素以及組織成員的信念、合作和忠誠等，力圖通過改善實(shí)體關(guān)系，更有效地為完成戰(zhàn)略目標(biāo)提供支持性的文化和制度環(huán)境。在不斷深化干部人事制度改革的今天，我們應(yīng)高度重視政治生態(tài)環(huán)境的營造和組織變革力的提升，不能單就干部個體談干部、單就一般現(xiàn)象談問題、單就選人方式談改革，必須高度重視相關(guān)環(huán)境，緊密聯(lián)系政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的狀況進(jìn)行立體的、動態(tài)的、深層次的分析。

二、目前政治生態(tài)環(huán)境方面存在的突出問題

(一)“黨政不分、以黨代政”的體制和機(jī)制普遍存在。猶如鄧小平在上世紀(jì)80年代曾指出的:“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個問題?！保?］328

(二)長期封建社會遺留的“官場文化”仍有較大市場。中國封建政治的一大特點(diǎn)是權(quán)力高度集中。在幾千年的封建社會中，做人要“修身、齊家、治國、平天下”，最高境界是“治國、平天下”。換句話說，把做官升官看作人生最高價值追求，并以此立功、立言、立德。因此，整個社會便以是否為官、官職大小、官階高低為價值尺度，來衡量人們的社會地位和人生價值?！笆旰盁o人問，一朝成名天下知”，“朝為田舍郎，暮登天子堂”，這些耳熟能詳?shù)膭钪究陬^禪，就是“官本位”意識的真實(shí)寫照。封建主義余毒在干部隊(duì)伍中的主要反映，一是權(quán)力至上、唯上是從，上級的意見 (往往是個別領(lǐng)導(dǎo)者的意見)成為判斷是非、善惡、美丑的唯一標(biāo)準(zhǔn);二是以官為尊、特權(quán)思想，政治待遇、社會名聲、經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療待遇、住房大小等等，一切都與職務(wù)緊密掛鉤，所有人的身份、地位和價值都可折算為官階來定尊卑;三是“官貴民賤”、“官重民輕”，“萬般皆下品，惟有做官高”，視被領(lǐng)導(dǎo)者為政治統(tǒng)治的工具和政治馴服的受體，一切都是為了統(tǒng)治人、桎梏人、馴服人;四是“泛政治化”、玩弄權(quán)術(shù)，“一切為了權(quán)力”，甚至可以為滿足政治體系的利益要求而犧牲社會和公眾利益;五是重權(quán)輕制，以言代法，制度、法令、政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性嚴(yán)重不足;六是家長作風(fēng)、獨(dú)斷專行，表現(xiàn)為家天下、一言堂、個人崇拜、任人唯親、裙帶關(guān)系、衙門作風(fēng)等現(xiàn)象。

改革開放尤其是市場經(jīng)濟(jì)體制的全面推行，深刻地改變著中國社會的價值觀。但是，中國社會轉(zhuǎn)型期更為復(fù)雜的格局是經(jīng)濟(jì)、政治、文化轉(zhuǎn)型各有其路徑、方向和規(guī)律，在時間和空間維度上，這幾個方面都是有差異的，即使是像東部江浙、上海等一些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和社會開放化程度較高的地區(qū)，政治生態(tài)中的官場文化也還拖著長長的尾巴，內(nèi)涵著中國政治文化傳統(tǒng)的因子?！霸跍刂萦幸粋€現(xiàn)象，那些民營企業(yè)家啊，千方百計(jì)要進(jìn)入到這個權(quán)力運(yùn)行里面，拿錢買人大代表，買政協(xié)委員。特別是他們愿意自己的孩子能進(jìn)政府，非?？粗??！?SHZ26)①此處來源于個案深度訪談的資料。SH是個案所在地區(qū)的首字母縮寫。其他編號為個案資料的詳細(xì)說明，如個案身份、姓氏、訪談資料頁碼。文中其他相關(guān)備注同此。由于本研究深度訪談對象的特殊性，按社會學(xué)研究方法規(guī)范和學(xué)術(shù)道德的要求，深度訪談的個案資料做如此處理，以輔助定量研究和定性研究。調(diào)查顯示，44.7%的縣委書記和縣長認(rèn)為，“長期封建社會遺留來的‘官場文化’影響”是目前干部人事工作中的深層次問題。33.5%的縣委書記和縣長認(rèn)為，那些想做領(lǐng)導(dǎo)干部的人“大多數(shù)是受利益和權(quán)力的驅(qū)使，他們當(dāng)干部的欲望就是升官發(fā)財(cái)，其權(quán)力意識大于責(zé)任意識”。事實(shí)上，改造幾千年封建社會遺留下來的官場文化，近三十年的力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，黨政干部隊(duì)伍建設(shè)也面臨轉(zhuǎn)型的必然要求?！懊C清封建主義殘余影響，重點(diǎn)是切實(shí)改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個社會生活的民主化?！保?］336

(三)“潛規(guī)則”和吃喝風(fēng)盛行。在歷史上，我國縣一級是遠(yuǎn)離國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的“邊陲地帶”，素有“山高皇帝遠(yuǎn)”和“縣下惟宗族”的說法。目前在一些地方，“潛規(guī)則”勝過法律法規(guī)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部成了下屬的“老板”、“老大”，把黨和人民的事業(yè)按家族生意來經(jīng)營打理。有的干部精于“不做事沒事”、“做事會出事”和“不說好，說不好，不好說”的為官之道，有的干部奉行“不跑不送，原地不動;只跑不送，平級調(diào)動;又跑又送，提拔重用”。有的干部以“揣摩上意”為做官真經(jīng)，對上吹吹拍拍，曲意逢迎，對下喝五吃六，官派十足。有的干部就像蜘蛛一樣編織出絲絲縷縷的關(guān)系網(wǎng)，并沿著血緣、地緣、業(yè)緣、學(xué)緣、姻緣、官緣等多重關(guān)系網(wǎng)從低到高結(jié)成“蜂窩狀關(guān)系網(wǎng)”，迎來送往、推杯換盞、夜夜笙歌。某縣委書記干了四年，不久前堅(jiān)決請辭不干而考到某地高校做副職去了。人家都覺得很奇怪，他說:“那個地方是一個旅游地區(qū)，各級領(lǐng)導(dǎo)來來往往，每天接待遭不住，轉(zhuǎn)著臺子喝酒遭不住，別說干其他事情了?！?SN3G14)

(四)任期制未能很好落實(shí)。長期以來在基層干部中普遍存在“一年看，二年干，三年等著換”的現(xiàn)象，縣委書記大多難得干完一屆，多則二三年，少則一年半載就調(diào)走了。問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，大多數(shù)縣級黨政“一把手”都沒有完整干滿一屆任期，任現(xiàn)職時間平均為3.25年，61.2%的任現(xiàn)職3年及以下，71.8%的任現(xiàn)職時間在4年及以下，任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%?？梢?，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度在執(zhí)行中事實(shí)上已經(jīng)流于形式。如此關(guān)鍵崗位上的領(lǐng)導(dǎo)干部頻繁調(diào)動，嚴(yán)重影響基層政府和政權(quán)的穩(wěn)定，也助長了領(lǐng)導(dǎo)干部的不良心理?！皩υ谌纹趦?nèi)干一兩年就提拔或調(diào)動的干部，大家認(rèn)為有本事;對干部任期滿了才提拔的，大家會說他是輪到了才提拔;對過了任期還沒有提拔的，大家又會認(rèn)為這個干部要么有問題，要么上面沒有人。于是乎，老實(shí)人吃虧，歪風(fēng)邪氣盛行……”［5］

(五)干事創(chuàng)業(yè)急功近利。由于我國領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用主要采用任命制，仍存在“少數(shù)人選人”和“在少數(shù)人中選人”的弊端，致使一些干部一門心思討上級歡心，看領(lǐng)導(dǎo)臉色行事，對上負(fù)責(zé)精心備至，對下負(fù)責(zé)敷衍了事。有的干部將“來自上級的壓力”和“上級各種考核和檢查”作為自己工作中遇到的最大挑戰(zhàn)。加之任職年齡上的“一刀切”、“層層遞減”和“火箭式”的拔苗、“欽命式”的點(diǎn)將，都助長了干部隊(duì)伍的浮躁情緒。一些領(lǐng)導(dǎo)干部采取年齡“倒推法”測算自己的“政治前途”，為避免“過時”，往往不惜一切代價“謀人”以求“進(jìn)步”。一些領(lǐng)導(dǎo)干部追求“大手筆”，不顧客觀條件，少則幾十萬、幾百萬，多則幾千萬甚至上億元搞“政績工程”、 “釣魚工程”、 “盆景工程”。其結(jié)果，上一屆所謂的“政績”成為后幾屆的包袱，“政績”變成“政疾”。一些媒體對形象工程、政績工程的過分渲染、對善于作秀的干部的盲目報道和對領(lǐng)導(dǎo)干部個人政績的過分夸大，淡化了對求真務(wù)實(shí)、腳踏實(shí)地干事業(yè)的典型宣傳，淡化了對集體領(lǐng)導(dǎo)作用和成果的宣傳。

(六)形式主義嚴(yán)重。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部脫離實(shí)際、脫離群眾、好擺門面、?；茏?。有的沉迷于文山會海、應(yīng)酬接待，以會議貫徹會議，以文件落實(shí)文件;有的大話、空話、套話連篇，工作飄浮、虛報浮夸;有的習(xí)慣于當(dāng)“甩手掌柜”、做“二傳手”，層層批轉(zhuǎn)，坐而論道，不干實(shí)事。尤其嚴(yán)重的問題是，說真話、說實(shí)話、說心里話的干部越來越少。在一些干部中，“真實(shí)的謊言”成必修課，“川劇變臉”成必練功，“和珅”似人物大行其道，“紀(jì)曉嵐”似人物靠邊站，就連組織部考察干部也難聽到真話。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前上下級之間的信任關(guān)系呈現(xiàn)出一種很不對稱的格局，90.3%的縣委書記和縣長認(rèn)為下級對自己是信任的，只有74.6%的縣委書記和縣長信任自己的下屬。上級對下級的信任遠(yuǎn)低于下級對上級的信任，長此以往，干部體系中的信任不對稱將危及我國干部隊(duì)伍建設(shè)的可持續(xù)性。

(七)一些領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)蛻化。重慶市委書記薄熙來曾給作風(fēng)蛻化的干部畫像:有些干部講話、作報告、寫文章，不動腦筋，還不時拼出個四六句，不知所云;不下基層，不搞調(diào)研，上情不明，下情不清，“拍腦袋”決策，“拍胸脯”保證，出了事“拍屁股”走人;不讀書、不學(xué)習(xí)，玩游戲、炒股票， “斗地主”、打麻將;處事圓通、好人主義，喜歡當(dāng)瓦匠“和稀泥”，喜歡當(dāng)木匠“睜一只眼閉一只眼”，就是不當(dāng)鐵匠“硬碰硬”［6］。毛澤東在延安一次干部會，曾形象地描述這類干部像廟里的泥菩薩: “一聲不響，二目無光，三餐不食，四肢無力，五官不正，六親不靠，七竅不通，八面威風(fēng)，久 (九)坐不動，十分無用?！保?］今天仍是某些官僚氣十足的領(lǐng)導(dǎo)干部的生動寫照。

(八)干部管理缺乏科學(xué)性和精細(xì)化。領(lǐng)導(dǎo)干部管理未分類，難流動，缺監(jiān)督，無培養(yǎng)。一些領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部除了布置工作、交待任務(wù)之外，不會、不愿、不敢做扎實(shí)有效的思想教育工作，甚至以許愿、安撫來代替解惑釋疑。班子成員之間也很少以誠相見、深入溝通。以組織監(jiān)督管理為例，在黨內(nèi)監(jiān)督制度體系上以上級監(jiān)督為主，存在橫向監(jiān)督軟弱無力、下級監(jiān)督不見蹤影的體制性缺陷，“上級監(jiān)督較遠(yuǎn)，同級監(jiān)督較軟，下級監(jiān)督較難，自我監(jiān)督較空，紀(jì)檢監(jiān)督較晚”。訪談中一位長期做組織工作的領(lǐng)導(dǎo)說:“對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，只有一次，就是每年一次的民主生活會，讓大家匯報思想，其他沒得任何監(jiān)督形式，體制內(nèi)構(gòu)不成監(jiān)督，這是典型的形式主義。”(SCSW7)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的班長本應(yīng)對班子的成員進(jìn)行監(jiān)督，班子成員也應(yīng)對班長進(jìn)行監(jiān)督，但是誰在監(jiān)督?怎么監(jiān)督?大家在一起共事，都在想“監(jiān)督不是我的事情，是上一級紀(jì)檢部門來查來管的事”。領(lǐng)導(dǎo)干部出問題有各個方面的原因，但是缺乏組織監(jiān)督、日常監(jiān)督、制度監(jiān)督和其他方面的監(jiān)督是一個重要原因。

(九)基層干部被妖魔化。當(dāng)前，一些媒體(主要是網(wǎng)絡(luò)媒體和地方報刊)大肆渲染干部腐敗事件，個別案件被推論為普遍現(xiàn)象，局部事件被夸大為整體狀況，干部工作的負(fù)面信息較多、獵奇性窺密性報道較多，改革經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)宣傳少、先進(jìn)典型和改革人物宣傳少。加上各級領(lǐng)導(dǎo)的行為差異、各級政府行政資源不同和傳媒對群眾心理引導(dǎo)失當(dāng)，社會輿論就認(rèn)為，“中央領(lǐng)導(dǎo)是親人，省上領(lǐng)導(dǎo)是好人，縣級領(lǐng)導(dǎo)是壞人，基層領(lǐng)導(dǎo)不是人”?；鶎痈刹勘谎Щ耐瑫r，干部群體對自己的認(rèn)知也出現(xiàn)偏差，問卷調(diào)查顯示，只有23%的縣委書記和縣長對自己工作“十分滿意”。某縣委書記在訪談時激動地說:“在輿論看來，縣委書記都是貪官，凡縣委書記皆可殺?！覀儧]有以這個崗位感到榮耀，一方面外頭說你是壞的，另一方面這頭又說你在亂整。有時候出去和朋友聚會，我都不好意思講自己是縣委書記?！?SCNCW6)事實(shí)上，大多數(shù)縣級領(lǐng)導(dǎo)干部是勤政廉潔的，調(diào)查發(fā)現(xiàn):70%的縣委書記和縣長幾乎沒有周末休息日，65%以上的縣委書記和縣長每天工作時間都在10個小時以上，84.5%的縣委書記和85.6%的縣長“空閑時間用于看書學(xué)習(xí)”，69.4%的縣委書記和68.9%的縣長“空閑時間和家人在一起”。

“思所以危則安矣，思所以亂則治矣，思所以亡則存矣?！保?］政治生態(tài)環(huán)境惡化，無疑會為權(quán)錢交易、權(quán)色交易、權(quán)利交易提供溫床?！暗胤秸紊鷳B(tài)環(huán)境惡化是一種‘隱蔽的秩序’，它通常處于潛伏狀態(tài)，社會能見度低，因而人們難以觀測和判斷。……當(dāng)一個地區(qū)或部門發(fā)生單個官員的權(quán)力腐敗現(xiàn)象時并不可怕，不管他位高權(quán)重到何種地步都將被統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的‘健康政治力量’消解或清除。然而，一旦當(dāng)某個地方政權(quán)中的‘官場內(nèi)生腐敗’現(xiàn)象泛濫、且無法抑制時，就會形成一種整體性和結(jié)構(gòu)性的‘既得利益集團(tuán)’，其腐敗的性質(zhì)就會隨之發(fā)生逆轉(zhuǎn)，不僅會影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會政治穩(wěn)定，而且將會危及到整個國家的政治生態(tài)環(huán)境惡化與失衡。”［9］

三、多管齊下，綜合治理干部隊(duì)伍建設(shè)的政治生態(tài)環(huán)境

“善治病者，必醫(yī)其受病之處;善救弊者，必尋其起弊之源?！保?0］營造干部隊(duì)伍建設(shè)的良好政治生態(tài)環(huán)境，需要多管齊下，綜合治理。

(一)積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革。調(diào)查顯示，63.1%的縣委書記和縣長把“推進(jìn)政治體制改革，營造干部隊(duì)伍建設(shè)的良好政治生態(tài)環(huán)境”作為加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)的首選措施。在各項(xiàng)體制改革中，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革是一級體制改革，黨政干部制度改革屬于政治體制改革的組成部分，屬于二級體制改革。因此，必須使干部制度改革與政治體制改革相呼應(yīng)，把干部制度改革放到政治體制改革的大背景下來考慮，正確處理好黨與法、黨與政府、黨與人民群眾的關(guān)系，進(jìn)一步改革現(xiàn)行的政治權(quán)力體制，進(jìn)一步完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和權(quán)力制約機(jī)制，“把合法性從個人身上轉(zhuǎn)移到政權(quán)上來，”［11］從根本上實(shí)現(xiàn)從人格化權(quán)威向制度化權(quán)威的轉(zhuǎn)變?！罢误w制改革總的目標(biāo)是三條:第一，鞏固社會主義制度;第二，發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力;第三，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，調(diào)動人民的積極性。而調(diào)動人民積極性的最中心的環(huán)節(jié)，還是發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平。”［12］

(二)以改革創(chuàng)新精神加強(qiáng)黨的組織建設(shè)。在傳統(tǒng)的思想觀念中，組織是為了實(shí)現(xiàn)某種固定化的目標(biāo)而設(shè)計(jì)出來的工具實(shí)體，組織有一種清晰的、沒有歧義的、劃分明確的正式邊界。于是便有了“政策”、“領(lǐng)導(dǎo)指示”、“領(lǐng)導(dǎo)意見”等政治領(lǐng)域的運(yùn)行模式，也有了“正式組織”與“非正式組織”的區(qū)分。這樣的正式組織“在每一時刻都成功地強(qiáng)迫它的成員敬重種種規(guī)則、角色以及在其形式結(jié)構(gòu)之中可以預(yù)見到的諸種關(guān)系;所以，沒有沖突發(fā)生的場所，因?yàn)樗械某蓡T都為同樣的先在觀念和同樣的價值所引導(dǎo)?！保?3］3，24但是事實(shí)上，如西方當(dāng)代組織理論所指出的那樣，組織是一種有著多重維度的、立體而又錯綜復(fù)雜的現(xiàn)象，與其說組織是靜態(tài)的工具實(shí)體，不如說組織是一種行動過程，即一種行動者、集體行動、行動結(jié)構(gòu)、行動過程共存的現(xiàn)象。這種新的組織觀不是把組織成員看作制度環(huán)境塑造的對象和規(guī)則的順應(yīng)者，而是特別重視組織與其成員之間的共生關(guān)系，特別重視組織成員的能動性、創(chuàng)造性和創(chuàng)新實(shí)踐能力，特別重視行動者、制度與文化形成之間的相互作用、重構(gòu)和轉(zhuǎn)換。因此，干部人事制度改革應(yīng)從干部工作的系統(tǒng)性上深化和推進(jìn)，準(zhǔn)確把握組織發(fā)展的未來方向，正確理解組織及成員之間的互動、共生關(guān)系。“重點(diǎn)不是正式組織與非正式組織，而是行動組織，是在具體的時間與環(huán)境之中展現(xiàn)的過程組織，是實(shí)際存在著的具體的行動體系，是構(gòu)建局部秩序的游戲，是以權(quán)力關(guān)系為核心的、由具有行動能力的行動者不斷建構(gòu)又不斷解構(gòu)的行動組織及其諸種產(chǎn)物?！保?3］29

在這個意義上說，組織本是一個生命系統(tǒng)，即一個人與組織構(gòu)成的互動、共生的生態(tài)系統(tǒng)。傳統(tǒng)組織的思維方式過分關(guān)注組織自己，注重組織短期效益和功能的發(fā)揮而不注重長期發(fā)展內(nèi)在的支撐體系的建設(shè)，甚至將組織與成員 (領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員)割裂開來，忽視個人的作用、價值和利益，忽視組織與每一個成員、個體、行動者的關(guān)系。營造良好的政治生態(tài)環(huán)境，迫切需要建立新型的組織模式，努力構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部有信任感、預(yù)期感、忠誠感的體制機(jī)制，注重推進(jìn)組織工作的文化傳承創(chuàng)新，注重以正向激勵、目標(biāo)激勵、內(nèi)在激勵為主來設(shè)計(jì)干部管理制度，注重組織成員的重要性、自我價值以及探索和創(chuàng)新精神的發(fā)揮，注重使組織部門從控制者轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终?，從而使組織形成一個充滿協(xié)作、參與、溝通、信任氣氛的生態(tài)系統(tǒng)?！皢栴}的關(guān)鍵不在于承認(rèn)不承認(rèn)權(quán)力主體是否存在個人利益，而在于權(quán)力主體是通過認(rèn)真履行職責(zé)、在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時實(shí)現(xiàn)其中包含的個人利益，還是通過濫用公共權(quán)力謀取私利。”［14］為此，必須打破潛規(guī)則，建立起保障干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和培養(yǎng)干部忠誠的長效機(jī)制，使領(lǐng)導(dǎo)干部感到在需求價值、愿望、目標(biāo)與期望方面與組織有真正共同的利益，能夠從內(nèi)心忠誠于黨和國家，忠誠于政權(quán)和制度，忠誠于中國特色社會主義事業(yè)。

(三)高度重視制度的構(gòu)建過程。“‘制度是由 (思想、概念、學(xué)說與利益等)觀念和結(jié)構(gòu)構(gòu)成的’。觀念確定了制度的目標(biāo)和功能，而‘結(jié)構(gòu)’體現(xiàn)制度思想并提供把這種思想付諸行動的手段?！保?5］14制度具有塑造能力，制度不是僵硬的、一勞永逸的，制度化是一種過程、一種變量，即衡量組織屬性的連續(xù)性變量。按照斯科特的組織制度理論，“制度包括為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)則性、規(guī)范性和文化—認(rèn)知要素，以及相關(guān)的活動與資源。”［15］56規(guī)制性 (制約、獎懲、強(qiáng)制機(jī)制)、規(guī)范性 (范導(dǎo)、約束、價值追求等)、文化—認(rèn)知性 (確信、信心、共同信念等)為制度的三大基礎(chǔ)要素，它們分別體現(xiàn)了制度的法律制裁、道德支配和理解認(rèn)同的基本特性，并對組織的合法性提供支撐。深化干部人事制度改革，關(guān)鍵要從制度、體制、機(jī)制、程序上進(jìn)行探索，優(yōu)化干部人事制度改革制度環(huán)境。在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，做到總體制度和實(shí)施細(xì)則相配套，實(shí)體性制度與程序性制度相配套，制度制定與制度實(shí)施相配套，確保制度的科學(xué)、簡便、管用、易行，發(fā)揮制度建設(shè)的整體合力。

“在政治生態(tài)理論看來，一種制度體系若要保持動態(tài)穩(wěn)定，長治久安，必須具備一定的彈性、相應(yīng)的包容性，也即張弛有道?！保?6］166制度化是一個過程而不能一蹴而就，制度建構(gòu)的過程，也就是建構(gòu)規(guī)則、規(guī)范與信念框架的過程。制度是如何被建立起來的?制度的建立機(jī)制是什么?制度是如何獲得其穩(wěn)定性、合法性、擁護(hù)者的?新制度應(yīng)該如何挑戰(zhàn)、借鑒并取代先前的制度?在深化干部人事制度改革過程中，應(yīng)對這些問題進(jìn)行深入研究。比如，近年來各地在改革中，對于干部選拔的范圍、條件、程序等，都不程度地突破了《公務(wù)員法》、 《干部任用條例》等現(xiàn)行制度的規(guī)定，如何相互配套和銜接，亟待探索和創(chuàng)新。

(四)積極推進(jìn)黨內(nèi)民主?！氨娭m弱必強(qiáng);眾之所去，雖大必亡。”［17］民主制度建設(shè)是從源頭上對權(quán)力體系進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，以從根本上凈化權(quán)利體系、鏟除腐敗毒瘤。“威廉姆遜在‘為什么要民主’的演講中指出，民主政治有一種穩(wěn)定性和靈活性，使制度能持久下去。通過選舉和民意的信息反饋，民主政治有能力在保持其合法性的同時，修正它們的缺陷?！保?8］黨內(nèi)民主在民主的精神實(shí)質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制、操作規(guī)則等方面與國家民主或社會民主是相通的，但黨內(nèi)民主作為民主的一種特殊形態(tài)，與“建立在利益基礎(chǔ)之上的國家民主和社會民主不同，黨內(nèi)民主不具備利益－權(quán)利－權(quán)力鏈條的那種完整性，而只是對民主運(yùn)行所遵循的一些理念、原則、規(guī)則、手段、體制機(jī)制的借用。”［19］黨內(nèi)民主是保持一定政治權(quán)威的參與式民主，并受到黨的政治路線的制約。追隨歷史，馬克思恩格斯在創(chuàng)建世界上第一個無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟之初，就已經(jīng)開始探討黨內(nèi)民主問題:“組織本身完全是民主的，它的各委員會由選舉產(chǎn)生并隨時可以罷免”，黨的章程交由各支部討論并由黨的代表大會討論通過，黨內(nèi)生活“一切都按這樣的民主制度進(jìn)行”［20］。列寧明確提出公開、選舉和監(jiān)督是黨內(nèi)民主的基本標(biāo)志和主要內(nèi)容:“每一個人大概都會同意‘廣泛的民主原則’要包含以下兩個必要條件:第一，完全的公開性;第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是可笑的”［21］。

推進(jìn)黨內(nèi)民主，必須對黨內(nèi)事務(wù)的民主運(yùn)作進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，對相關(guān)事項(xiàng)做出具體規(guī)定，真正建立起以民主原則為基礎(chǔ)并以民主選舉、決策、管理、監(jiān)督為主要內(nèi)容的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立起包括授權(quán)、行權(quán)、用權(quán)、制權(quán)在內(nèi)的黨內(nèi)權(quán)力公開化運(yùn)行機(jī)制。特別是要研究制定程序性制度，對現(xiàn)有制度中那些不好把握、比較模糊、不易落實(shí)、彈性很大的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，使每一個環(huán)節(jié)都有制度規(guī)范可循，就像鄧小平早就強(qiáng)調(diào)的那樣:“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”［4］146。推進(jìn)黨內(nèi)民主，必須堅(jiān)持和完善黨內(nèi)最基本的民主制度——黨的代表大會制度 (包括黨代表產(chǎn)生制度、黨代會召集制度、黨代會常任制度、黨的委員會向黨的代表大會報告工作制度，以及代表大會自身的工作程序和制度等)，進(jìn)一步理順黨內(nèi)權(quán)力的正常關(guān)系——由全體黨員的權(quán)力到黨代會的權(quán)力、到全委會權(quán)力、到常委會權(quán)力、再到書記個人的權(quán)力，完善黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)黨內(nèi)民主，必須不斷擴(kuò)大和延伸普通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的各種權(quán)利。如黨內(nèi)事務(wù)的決定權(quán)和表決權(quán);黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的選舉權(quán)和被選舉權(quán);黨組織內(nèi)部的知情權(quán)、討論權(quán)和爭辯權(quán);對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部的批評、質(zhì)詢、監(jiān)督權(quán);黨代表對黨組織領(lǐng)導(dǎo)人的提名權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、彈劾權(quán)、否決權(quán)以及對各級黨代會、常委會的列席權(quán)、旁聽權(quán);強(qiáng)化黨員意見的表達(dá)權(quán)、選擇權(quán)、申辯權(quán)和起訴權(quán)等，最大程度地實(shí)現(xiàn)黨員充分自由地表達(dá)自己的意志，順暢自主地行使黨章、憲法賦予的民主權(quán)利。推進(jìn)黨內(nèi)民主，必須實(shí)行黨務(wù)公開?！耙蠹抑v真話，首先要領(lǐng)導(dǎo)喜歡聽真話，反對說假話。……大家都說假話，看領(lǐng)導(dǎo)的顏色說話，那不就同舊社會的官場習(xí)氣一樣了嗎?”［22］要健全黨內(nèi)情況通報制度、重大決策征求意見制度、黨的常委會向全委會負(fù)責(zé)和報告工作的制度，樹正氣，講真話，做實(shí)事?！安粌H要從中觀和微觀領(lǐng)域關(guān)注黨內(nèi)民主發(fā)展，還要從宏觀視角，特別是從民主發(fā)展的環(huán)境、內(nèi)涵和動力的角度，深人思考黨內(nèi)民主發(fā)展的相關(guān)問題，使之進(jìn)一步發(fā)揮示范和帶動作用，充分釋放出對于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)，構(gòu)建社會主義和諧社會的強(qiáng)大功能。”［23］

(五)健全正確的選人用人導(dǎo)向和機(jī)制。用什么樣的人、不用什么樣的人，從來都是事業(yè)興敗的關(guān)鍵因素，選人用人導(dǎo)向決定著人們對政治生態(tài)環(huán)境的評價和由此形成的價值取向。古人云:“賢人在而天下服，一人用而天下從”［24］;“用一君子，則君子皆至;用一小人，則小人競進(jìn)矣”［25］。在這個意義上說，“治天下惟以用人為本，其余皆枝葉事耳?！保?6］所以鄧小平說:“選賢任能也是革命”［4］401。黨組織有什么樣的用人觀，干部就會樹立什么樣的政績觀，社會就會有什么樣的發(fā)展觀。因此，凈化干部“官念”，改革制度設(shè)計(jì)和要求，選準(zhǔn)、用好干部，是干部成長進(jìn)步的重要導(dǎo)向和優(yōu)化政治生態(tài)的關(guān)鍵所在。2010年底山西省推出“6+7”措施，大張旗鼓地進(jìn)行吏治整頓，加大治庸治懶力度，致力于形成“能者上、庸者下、平者讓”的氛圍，“讓肯干事的受尊重、讓能干事的有舞臺、讓干成事的有位置”，“給德才兼?zhèn)涞娜藟簱?dān)子，給實(shí)績突出的人搭臺子，給群眾公認(rèn)的人鋪路子”，這是政治生態(tài)建設(shè)的重拳出擊。在深化干部人事制度改革中，應(yīng)建立體現(xiàn)正確政績觀要求的干部選拔、任用、考評、獎懲體系，把科學(xué)發(fā)展觀貫徹到干部培養(yǎng)、選拔、使用、考核等各個環(huán)節(jié)。真正把那些對工作有激情、對群眾有感情、對發(fā)展有貢獻(xiàn)的干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。

(六)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理。“為政者，莫善于清其吏也?！保?7］當(dāng)前在一些地方和單位，出現(xiàn)了以干部人事制度改革代替干部隊(duì)伍建設(shè)、以干部選拔任用代替艱苦細(xì)致的干部管理的傾向，忽略了干部隊(duì)伍建設(shè)的一些基礎(chǔ)性工作。比如，如何促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，如何把改革創(chuàng)新精神貫穿于干部的“選、育、用、管、下”各個環(huán)節(jié)，如何形成事前、事中、事后監(jiān)督的干部選拔任用監(jiān)督工作制度體系，如何堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管物、管人，如何通過內(nèi)部監(jiān)督、黨外監(jiān)督、國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、公民監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督等形式加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，等等，都亟待在實(shí)際工作中深入探討。蓮花為什么出污泥而不染?因?yàn)樯徣~具有疏水、不吸水的特點(diǎn)和自潔、自凈的機(jī)制。加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，迫切需要通過加強(qiáng)科學(xué)、精細(xì)的日常管理，尤其是通過以懲治和預(yù)防為重點(diǎn)，以制約和監(jiān)督權(quán)力為核心，突出抓好教育、監(jiān)督、預(yù)防、懲治四個方面的制度建設(shè)，形成領(lǐng)導(dǎo)干部良好的作風(fēng)，這是營造良好政治生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，要通過健全述職述廉制度、重大事項(xiàng)報告制度、個人收入申報制度、廉政檔案制度、民主評議制度等，保證黨員干部始終處于組織的監(jiān)督之下。以健全干部報告制度為例，可針對不同類型干部采取不同的報告制度——委任制干部向組織報告，選任制干部向社會公開。調(diào)查顯示，縣委書記和縣長贊同委任制干部在家庭房產(chǎn)、個人收入來源、個人婚姻狀況和個人廉政狀況等四個方面向組織報告的比率，分別是96.7%、97.2%、97.4%和99.8%;縣委書記和縣長贊同選任制干部在家庭房產(chǎn)、個人收入來源、個人婚姻狀況和個人廉政狀況等四個方面向社會公開的比率，分別是85.5%、88%、87.1%和93.4%。

(七)進(jìn)一步改善社會文化環(huán)境。社會文化環(huán)境包括社會結(jié)構(gòu)、社會風(fēng)俗和習(xí)慣、信仰和價值觀念、道德規(guī)范、生活方式、文化傳統(tǒng)等因素。特定的社會文化環(huán)境，對社會個體、包括領(lǐng)導(dǎo)干部的思想方式、價值觀和行為方式能夠產(chǎn)生無形的影響和規(guī)范作用，并通過對人們思想和行為的作用而對現(xiàn)實(shí)的政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。古人說得好:“請謁任舉之說勝，則繩墨不正;諂諛飾過之說勝，則巧佞者用”［28］。相互宴請、相互吹捧之風(fēng)盛行，那么政綱法度就不正;阿諛奉承、文過飾非之風(fēng)盛行，那么諂諛獻(xiàn)寵之輩就會被任用。所以， “從政治生態(tài)學(xué)的角度看，由事物間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性所決定，制度內(nèi)或體制內(nèi)的問題，很多時候單靠制度內(nèi)或體制內(nèi)的機(jī)制或力量并不能予以妥善解決，而需要借助體制外的機(jī)制和力量才能化解。體制內(nèi)的問題難于在體制內(nèi)破解，那往往是因?yàn)槲覀冟笥隗w制的束縛， ‘不識廬山真面目’，難以找準(zhǔn)問題的答案。”［16］338改善社會文化環(huán)境，需要進(jìn)一步增強(qiáng)黨的政治價值觀的吸引力，不斷鞏固和加強(qiáng)黨的指導(dǎo)思想在意識形態(tài)領(lǐng)域的地位，在理念感召力、組織包容力、文化感染力、社會溝通力、形象塑造力等方面，積極探索提高黨的文化建設(shè)有效路徑;需要著力培育公民意識，包括公民的權(quán)利主體意識、責(zé)任義務(wù)意識、獨(dú)立自主意識、平等公正意識、參政議政意識、民主自由意識、法律自覺意識、社會監(jiān)督意識等;需要唱響建設(shè)社會主義核心價值體系的主旋律，傳播先進(jìn)文化，弘揚(yáng)人間正氣，塑造美好形象，發(fā)展公益性文化事業(yè)，用優(yōu)秀健康的文化產(chǎn)品不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求;需要充分發(fā)揮報刊、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等傳媒的正向引導(dǎo)作用，使科學(xué)、法制、民主、以人為本、和諧包容等精神深入人心，并成為社會文化進(jìn)步的強(qiáng)大精神動力。

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