政府扁平化：概念、問題與展望

沈廣和

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展打破了傳統(tǒng)行政基礎(chǔ)，形成了新的政府結(jié)構(gòu)和職能分化，層級(jí)政府、部門政府在行動(dòng)過程中不可避免地會(huì)產(chǎn)生各種矛盾和沖突，給政府管理、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)。政府扁平化通過科學(xué)合理的組織變革，整合政府力量以及社會(huì)力量，把各種分化的力量統(tǒng)一在和諧社會(huì)建設(shè)的旗幟下，繼續(xù)推動(dòng)改革和發(fā)展。圍繞內(nèi)涵邏輯、問題論域以及實(shí)踐路徑的政府扁平化成為行政管理研究的重要課題。

一、政治扁平化研究的學(xué)術(shù)背景與研究脈絡(luò)

當(dāng)前中國(guó)政府扁平化的理論主要源于兩個(gè)方面：一是西方組織管理的理論，二是新公共管理的思想。

據(jù)筆者可查資料，組織扁平化在中國(guó)作為管理學(xué)的思想，濫觴于20世紀(jì)80年代中期。由沈鴻生、鄭海航在《工業(yè)企業(yè)管理學(xué)》[1]中首先提出，隨后一批學(xué)者繼續(xù)把扁平化思想向前推進(jìn)，使其在企業(yè)管理中大興其道。雖然中國(guó)初期的組織扁平化研究主要是以引入國(guó)外理論為主，但對(duì)管理思想的向前推進(jìn)起到了不可估量的作用。

同期，面對(duì)政府規(guī)模擴(kuò)大、財(cái)政壓力加劇、社會(huì)問題增多以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象泛濫，政府陷入治理困境，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛展開了以政府再造運(yùn)動(dòng)為核心的新公共管理運(yùn)動(dòng)。對(duì)于這股世界性的政府變革，中國(guó)學(xué)者給予了深入關(guān)注。新公共管理主張小型化、分權(quán)的模式，認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，新趨勢(shì)主張組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制[2]。并主張通過組織授權(quán)、雇員授權(quán)、社區(qū)授權(quán)來改進(jìn)公共部門的工作[3]。在政府結(jié)構(gòu)層面，傾向于打破嚴(yán)格的控制體系，減少中間管理層級(jí)，縮短高層與基層的溝通距離，建立以“地方為主”的扁平化組織結(jié)構(gòu)體系，讓低層能夠參與決策，或自主做出決定，而不是層層請(qǐng)示、層層匯報(bào)。

企業(yè)扁平化理論和新公共管理理論給政府組織變革研究注入勃勃生機(jī)，20世紀(jì)90年代末期，政府扁平化成為學(xué)界新的研究關(guān)注點(diǎn)。而隨著改革開放的深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息技術(shù)的應(yīng)用，學(xué)者從借鑒到反思、從理論到實(shí)踐、從宏觀到微觀，對(duì)政府扁平化開展更為深入的探索，不論是在研究深度還是在研究廣度上，都取得了進(jìn)一步加深和拓展。學(xué)界對(duì)政治扁平化的研究主要集中在以下方面：一是通過科層制結(jié)構(gòu)與扁平化結(jié)構(gòu)比較，確定扁平化結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵；二是研究當(dāng)前政府扁平化的內(nèi)在動(dòng)力和壓力，主要從政府行政生態(tài)以及政府組織結(jié)構(gòu)分化兩個(gè)層面，論述當(dāng)前僵化的政府組織結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)瞬息萬變的行政生態(tài)；三是如何推進(jìn)政府扁平化，具體研究集中于省管縣、財(cái)政體制、行政區(qū)劃、電子政府、學(xué)習(xí)型政府等實(shí)踐性較強(qiáng)的領(lǐng)域。可以看出，隨著時(shí)代發(fā)展，學(xué)術(shù)界對(duì)政治組織結(jié)構(gòu)研究保持了高度的敏銳性。

二、政府扁平化的內(nèi)涵界定與理論地位

政府扁平化作為新生事物，不能割斷與舊有理論的聯(lián)系，必須在與科層制結(jié)構(gòu)的比較中把握其內(nèi)涵，在政府范式的叢林中把握其理論地位。

1.政府扁平化的內(nèi)涵界定?？茖又圃?0世紀(jì)的巨大成功，造就了科層組織結(jié)構(gòu)的絕對(duì)統(tǒng)治地位，在政府機(jī)構(gòu)更是奉其為金科玉律。經(jīng)典科層結(jié)構(gòu)的最大特點(diǎn)，在于其具有嚴(yán)密的層級(jí)制、按等級(jí)劃分的權(quán)限以及嚴(yán)格規(guī)范的約束。從中不難看出，科層結(jié)構(gòu)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是精確性、可靠性和效率[4]。而在迅速變化的環(huán)境面前，曾被證實(shí)為普遍有效科層制卻顯得繁復(fù)、僵化、壓制創(chuàng)新，官僚氣十足。美國(guó)組織理論家沃倫·本尼斯在 《官僚制的滅亡即將到來》中毫不留情地宣判了科層制的死刑[5]。從組織層面上講，作為科層結(jié)構(gòu)的替代模式非扁平化莫屬。所謂扁平化組織就是打破現(xiàn)有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，直接面向服務(wù)對(duì)象和組織目標(biāo)的組織。[6]從本質(zhì)上分析，扁平化結(jié)構(gòu)與科層結(jié)構(gòu)有著巨大的不同：在思維理念上，后者強(qiáng)調(diào)集中集權(quán)管理，前者強(qiáng)調(diào)分散分權(quán)管理；在管理范圍上，后者強(qiáng)調(diào)全面全程管理，前者強(qiáng)調(diào)側(cè)重階段管理；在管理方式上，后者多用直接干預(yù)方式，前者多用間接調(diào)控方式；從管理強(qiáng)度上，后者多用命令式剛性管理，前者多用對(duì)話式彈性管理；在管理成本上，后者耗費(fèi)比較高昂，前者費(fèi)用相對(duì)低廉；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，后者適用于多層級(jí)遠(yuǎn)距離管理，前者適用于少層級(jí)近距離管理。這意味著構(gòu)建扁平化組織模式一項(xiàng)重大的轉(zhuǎn)型工程，它不僅僅是操作程序、行為規(guī)制、組織構(gòu)架由縱變橫的形式調(diào)整，還涉及思維方式、價(jià)值取向、管理理念和民主精神的根本性變革[7]。

2.政府扁平化：不同范式的共同選擇

政府范式的轉(zhuǎn)換根源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。不同的學(xué)者由于關(guān)注領(lǐng)域、選擇視角、知識(shí)背景以及研究方法的差異，提出多種觀念大相徑庭的政府范式，但是一個(gè)令人奇怪的現(xiàn)象是：幾乎所有政府范式在組織結(jié)構(gòu)層面上都不約而同的選擇政府扁平化的模式。

一是服務(wù)型政府的扁平化選擇。有學(xué)者從權(quán)力視角提出，建設(shè)服務(wù)型政府需要解決政府系統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)上權(quán)力集中、層次過多和結(jié)構(gòu)雷同的三大弊端，必須進(jìn)行以權(quán)力下移為核心的權(quán)力資源重新配置的扁平化組織結(jié)構(gòu)再造[8]；也有學(xué)者從政府規(guī)模角度，探討如何構(gòu)建服務(wù)型政府，提出政府規(guī)模的大小是直接決定公共事務(wù)治理和公共服務(wù)效率與效能的重要因素，現(xiàn)代服務(wù)型政府是以扁平化為基礎(chǔ)，以彈性化、虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化為特征的小政府[9]。

二是電子化政府的扁平化選擇。信息時(shí)代給傳統(tǒng)行政模式帶來了嚴(yán)重的沖擊，并為其整合和重構(gòu)賦予新的生機(jī)。應(yīng)運(yùn)而生的電子政府打破地域、層級(jí)、部門的限制，整合政府組織和職能，優(yōu)化政府程序和辦事流程，節(jié)約人力、物力和財(cái)力資源，提高機(jī)關(guān)辦事效率。在先進(jìn)技術(shù)和政府管理融合的過程中，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、壓縮政府人員、推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)扁平化以及改革和簡(jiǎn)化行政審批制度成為政府提高效率不可或缺的菜單[10]。

三是學(xué)習(xí)型政府的扁平化選擇。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代也導(dǎo)致管理領(lǐng)域發(fā)生重大變革，傳統(tǒng)的科層制行政組織逐漸轉(zhuǎn)向扁平的學(xué)習(xí)型組織。彼得·圣吉倡導(dǎo)扁平、分權(quán)和負(fù)責(zé)的組織結(jié)構(gòu)模式，認(rèn)為“如果知道命運(yùn)是操在自己的手中，我們就會(huì)努力不斷地學(xué)習(xí)和應(yīng)變，當(dāng)我們對(duì)自己的行動(dòng)有真正的責(zé)任感時(shí)，學(xué)習(xí)的速度也最快”[11]。同時(shí)，扁平的學(xué)習(xí)型組織能夠提高政府的學(xué)習(xí)能力及認(rèn)識(shí)水平，促進(jìn)核心公共部門的建立，分解和細(xì)化政府組織，即將原有無所不包的大部門分解成具有相對(duì)獨(dú)立性的若干執(zhí)行部門，這些執(zhí)行部門以執(zhí)行某種公共服務(wù)為己任，這樣使學(xué)習(xí)的范圍和目標(biāo)更為具體、集中而又高效[12]。

四是回應(yīng)型政府的扁平化選擇。有學(xué)者在回應(yīng)型政府中提出：“與傳統(tǒng)的政府運(yùn)行模式不同，回應(yīng)型政府具有服務(wù)社會(huì)的價(jià)值取向，政府與社會(huì)平等合作、共同參與的治理結(jié)構(gòu)，電子化與扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)，透明、快捷的治理過程，有多元主體參與的、體現(xiàn)責(zé)任約束與對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的政府績(jī)效評(píng)估，共同構(gòu)成了其特定的運(yùn)行模式?！盵13]

三、政府扁平化的邏輯起點(diǎn)與影響變量

“科層制的反功能”是政府扁平化的邏輯起點(diǎn)，學(xué)界在這一點(diǎn)上達(dá)成了基本共識(shí)?？茖又频慕┗?、臃腫、低效開啟了組織扁平化的思索和改革，這無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都是不可避免的趨勢(shì)。在信息時(shí)代，傳統(tǒng)科層制組織的治理根基正在逐步削弱，科層制存在的合法性遭到質(zhì)疑。一個(gè)尾大不掉、沒有生命、缺乏生機(jī)的半封閉的官僚系統(tǒng)，面對(duì)崇尚創(chuàng)造且具有鮮明個(gè)性和旺盛生命力的后工業(yè)社會(huì)儼如一個(gè)喪失心肺功能的耄耋之人感到力不從心[14]。政府扁平化在改進(jìn)科層制的同時(shí)，是否還受其他變量的影響？各路學(xué)者從不同角度給出了各有側(cè)重的解釋。

1.結(jié)構(gòu)矛盾因素。這類觀點(diǎn)認(rèn)為政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)矛盾，影響政府效能的發(fā)揮。其強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)分工帶來結(jié)構(gòu)的過度分化，導(dǎo)致不同主體沖突加劇，只有通過重新改變組織結(jié)構(gòu)來解決。當(dāng)前政府規(guī)模與邊界沖突、條塊分割的矛盾、中央與地方的矛盾、權(quán)力分配不均的矛盾、行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的矛盾、政府控制與反控制的矛盾，成為影響行政效率、行政執(zhí)行、政府影響力和合法性的根源。有學(xué)者運(yùn)用委托代理、交易成本和博弈論等理論對(duì)政府狹長(zhǎng)的信息鏈與控制鏈進(jìn)行分析，指出構(gòu)建扁平化政府是有效的解決思路，即實(shí)施組織扁平化改革，縮短委托—代理傳導(dǎo)鏈條[15]。

2.財(cái)政體制因素。此論點(diǎn)認(rèn)為，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，制度轉(zhuǎn)型有效支持不足所積累的矛盾在基層政府理財(cái)層面的一個(gè)集中反映。其體制上的根源就是在五級(jí)政府框架下，省級(jí)以下地方政府實(shí)際上始終沒有進(jìn)入真正的分稅制狀態(tài)，從而演化成了弊病明顯的分成制和包干制。這種財(cái)政問題與西方新公共管理所說的財(cái)政危機(jī)不同，西方政府財(cái)政危機(jī)是財(cái)政短缺，而中國(guó)財(cái)政問題是分配不合理。雖然問題有所差別，但是都可以通過扁平化的改革來解決。如賈康認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持1994年改革基本制度成果的基礎(chǔ)上，推行減少財(cái)政層級(jí)的扁平化改革（重點(diǎn)是鄉(xiāng)財(cái)縣管和省直管縣）[16]。

3.信息技術(shù)因素。注重技術(shù)因素的學(xué)者一般受技術(shù)決定論影響頗深，主張技術(shù)是自主的，技術(shù)變遷導(dǎo)致社會(huì)變遷。其通常認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)開創(chuàng)了人類從物質(zhì)信息時(shí)代邁向數(shù)字信息時(shí)代的新紀(jì)元，使信息傳遞方式由單向的“一對(duì)多”向雙向的“多對(duì)多”方式轉(zhuǎn)換。這對(duì)政府系統(tǒng)的影響是全方位的，降低了組織合作的成本，克服了組織合作的時(shí)空障礙，增強(qiáng)了凝聚組織合作的社會(huì)資本。被稱為“當(dāng)代馬克斯·韋伯”的曼努爾·卡斯特(Manuel Castells)認(rèn)為信息時(shí)代的組織模型 “最主要的轉(zhuǎn)變就是從垂直的官僚系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成水平式公司(Horizontal corporation)”[17]。

3.環(huán)境適應(yīng)因素。行政生態(tài)是政府生存的基礎(chǔ)，同樣也成為研究政府扁平化的重要切入點(diǎn)。其把行政生態(tài)環(huán)境視為政府變革的決定因素，力主扁平化的改革是適應(yīng)環(huán)境的變化。如何偉認(rèn)為社會(huì)要求政府的管理和服務(wù)更加多元化和個(gè)性化。為便于上下溝通，降低信息失真失落率，提高工作效率，增加組織的靈活性和適應(yīng)性，適應(yīng)動(dòng)蕩的、多變的和復(fù)雜的環(huán)境，扁平化的組織結(jié)構(gòu)將會(huì)有大的發(fā)展，現(xiàn)代化的行政管理要適應(yīng)這種新趨勢(shì)[18]。

4.社會(huì)治理因素。治理理論認(rèn)為未來政府管理模式由剛性管理轉(zhuǎn)向彈性管理，治理的組織載體由單中心轉(zhuǎn)向多元主體，意味著國(guó)家和公民社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整。這種帶有民主意味的自下而上的研究視角，給政府扁平化帶來新的分析思路。通過把權(quán)力下放到直接面對(duì)實(shí)際問題和提供服務(wù)的基層政府機(jī)構(gòu)，把有關(guān)社區(qū)事務(wù)的管理授權(quán)給社區(qū)組織，讓社區(qū)居民普遍參與社區(qū)管理，極大地提高居民的參政議政熱情以及政府的工作質(zhì)量和效率，也避免了政府之間相互推諉，以會(huì)議貫徹會(huì)議、文件落實(shí)文件的問題，還方便公眾直接監(jiān)督政府的工作[19]。

五、政府扁平化的實(shí)現(xiàn)路徑與變革阻力

目前，學(xué)者們從不同的層面出發(fā)，在對(duì)政府扁平化需要解決的問題進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，提出了以下幾種政府扁平化的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.層級(jí)精簡(jiǎn)。層級(jí)精簡(jiǎn)針對(duì)的是科層高聳結(jié)構(gòu)，扁平化的形塑就是從減少層次開始的，其帶來的直接好處就是指揮鏈條縮短、行政成本減少、政府規(guī)模收縮等。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)行政組織，存在縱向?qū)哟芜^多和省級(jí)行政區(qū)劃過大的問題，學(xué)者普遍認(rèn)為能否有效地減少管理層次、增大管理幅度，實(shí)現(xiàn)政府扁平化，是我國(guó)政府改革成功與否的關(guān)鍵所在。由此提出了省管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、縮省制以及財(cái)政扁平化等改革措施。如孫學(xué)玉教授提出通過增加省級(jí)數(shù)量，改革市管縣體制，市縣分治，構(gòu)建省直接管理縣（市）的少層次大幅度的、扁平化的公共行政體制，應(yīng)成為當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的戰(zhàn)略選擇[20]。

2.流程再造。政府流程再造在反思政府部門和公共服務(wù)中日益嚴(yán)重的“碎片化”的基礎(chǔ)上，使用系統(tǒng)理論、整體性理論的語言，把扁平化定義為重構(gòu)政府流程的有效組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)并凝聚政府內(nèi)分化的結(jié)構(gòu)和子系統(tǒng)，形成并維持一種互動(dòng)的整體性系統(tǒng)。其基本內(nèi)涵就是：以公眾為出發(fā)點(diǎn)，以流程為中心，以“服務(wù)鏈”為紐帶，以扁平化組織模式為目標(biāo)來塑造政府流程。[21]流程再造推動(dòng)政府進(jìn)行大部制改革，有學(xué)者提出“打破傳統(tǒng)的部門分工制管理模式，按照業(yè)務(wù)流程規(guī)律，進(jìn)行優(yōu)化與再造，形成面向公眾的扁平式管理體制”[22]是構(gòu)建大部制的有效方法。

3.分權(quán)實(shí)施。分權(quán)是揉入在扁平化各種改革思路里的靈魂，減少層級(jí)抑或流程再造都必須配合相應(yīng)權(quán)力的下放。依據(jù)施蒂格勒和奧茨的分權(quán)理論，地方政府提供服務(wù)能大大降低交易成本，提高對(duì)組織的激勵(lì)效力。政府分權(quán)沿著政府向社會(huì)、上級(jí)向下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)向基層三種路徑逐步展開[23]。我國(guó)“以往政府規(guī)模壓縮和膨脹反復(fù)，形成不良循環(huán)，這都是因?yàn)檎毮懿贿m應(yīng)、不到位以及不能科學(xué)授權(quán)所造成的”。通過有效分權(quán)，“壓縮政府規(guī)模，優(yōu)化政府配置的資源量，嚴(yán)格把公共資源的配置和管理集中到政府職能領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府管理扁平化”[24]。

4.技術(shù)推進(jìn)。技術(shù)是一柄雙刃劍，一方面成為推動(dòng)政府變革的壓力（因?yàn)槠渲貥?gòu)了社會(huì)），另一方面也可以為政府所用（因?yàn)槠淇梢灾貥?gòu)政府），因此建立“電子化政府”是實(shí)施政府扁平化不二的選擇。信息技術(shù)使政府有機(jī)會(huì)來圍繞選民而不是官僚機(jī)構(gòu)來重新自我設(shè)計(jì)，不僅能大大提高政府效率，降低行政成本，而且能為公眾提供一個(gè)單獨(dú)接觸點(diǎn)，使政府能根據(jù)公民的重要事務(wù)來構(gòu)筑溝通結(jié)構(gòu)，賦予政府平易近人的形象。信息技術(shù)的運(yùn)用改造了傳統(tǒng)政府的信息流通模式，打破了原有政府部門之間的物理界限，在一定程度上破解了傳統(tǒng)行政組織部門之間條塊分割、等級(jí)森嚴(yán)的格局，使行政組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)由高聳向扁平轉(zhuǎn)化[25]。

5.變革阻力。關(guān)于政府扁平化的阻力主要來自兩個(gè)方面：一是理論認(rèn)識(shí)的分歧。觀點(diǎn)之一認(rèn)為中國(guó)不是科層制冗余，而是科層制不足，當(dāng)務(wù)之急是完善科層制。他們提出由于我國(guó)在組織結(jié)構(gòu)、管理方式和組織文化上官僚制的不足，在西方各國(guó)“摒棄官僚制”的時(shí)候，我國(guó)卻恰恰需要為官僚化的不足“補(bǔ)課”[26]。觀點(diǎn)之二不贊同“省管縣”和“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的層級(jí)扁平化改革，認(rèn)為其帶來的震動(dòng)太大，而且不能從根本上避免行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)劃背離所造成的低效率。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位的話，實(shí)施省直管縣體制有可能進(jìn)一步加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“巴爾干化”或“蜂窩狀化”，造成新的行政分割[27]。為此，有學(xué)者提出改革的根本途徑是實(shí)施“復(fù)合行政”，而不是進(jìn)行大規(guī)模的行政層級(jí)和區(qū)劃改革[28]。

二是改革實(shí)踐中遇到的阻力。扁平化改革后，主要涉及的現(xiàn)實(shí)問題是：政府的管理幅度加寬后，管理難度加大；對(duì)下級(jí)政府權(quán)力的監(jiān)督難度加大；協(xié)調(diào)的問題凸現(xiàn)；對(duì)政府執(zhí)政能力要求提高；機(jī)構(gòu)與人員精簡(jiǎn)的壓力增加等等；[29]其次，扁平化改革存在法律、制度、利益和觀念上的障礙，這些都不是一朝一夕可以改變的[30]。

六、政府扁平化的文獻(xiàn)評(píng)述與研究展望

隨著信息技術(shù)的應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入以及社會(huì)環(huán)境的變遷，政府扁平化的重要性迅速在學(xué)術(shù)界得到反映，彰顯學(xué)術(shù)界對(duì)問題把握的敏銳性和開放性，對(duì)問題解決的實(shí)踐性和急迫性，也拓展了行政管理的研究領(lǐng)域。從目前的文獻(xiàn)看，政府扁平化研究有以下特點(diǎn)：一是由理論到實(shí)踐的速度很快。從一開始的企業(yè)扁平化和新公共管理思想的推介，到思索解決實(shí)際問題，并提出系列實(shí)施策略，有的已經(jīng)被政府吸納成為實(shí)際操作方案。在這么短的時(shí)間完成理論到實(shí)踐的飛躍，足以見得“扁平化”強(qiáng)大的生命力、與實(shí)踐的相符合以及優(yōu)越的可操作性。二是初步在學(xué)界站穩(wěn)腳跟。關(guān)于政府組織結(jié)構(gòu)的研究，扁平化成為主流話語，形成了自己的研究思路，不斷壯大的研究群體以及越來越多的支持者。三是研究框架初步成型。政府扁平化研究以組織和環(huán)境二分為框架，形成了 “政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)矛盾——環(huán)境發(fā)生變化——政府不適應(yīng)環(huán)境——政府扁平化”的研究路徑。

但就社會(huì)轉(zhuǎn)型期政府面臨的困難和問題及其嚴(yán)峻性來看，政治扁平化研究還明顯滯后于政府實(shí)踐和社會(huì)發(fā)展的需求。為了促使研究的良性開展和進(jìn)步，我們?nèi)匀灰暷壳把芯抗ぷ鞯牟蛔恪?/p>

1.厘定“政府扁平化”的概念。任何研究如果缺乏核心概念的研究，必將影響研究獨(dú)立性。對(duì)于政府扁平化，必須首先搞清“組織扁平化”與“政府扁平化”的概念區(qū)分。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者使用的“組織扁平化”的概念基本源于西方企業(yè)管理學(xué)，政府扁平化研究者則直接套用企業(yè)組織扁平化的概念。相互借鑒概念是研究的可取路徑，但是作為獨(dú)立的研究問題，還必須抓住概念的本質(zhì)屬性。企業(yè)組織扁平化的對(duì)象是私有組織，本質(zhì)是為了利潤(rùn)最大化，強(qiáng)調(diào)企業(yè)內(nèi)部各子系統(tǒng)的重組、協(xié)調(diào)、有序運(yùn)行，由于一般企業(yè)主要是適應(yīng)環(huán)境的變化，企業(yè)扁平化表現(xiàn)為“由環(huán)境到企業(yè)”的單向關(guān)系；而政府扁平化的對(duì)象是公共組織，本質(zhì)是為了更有效的提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)并體現(xiàn)公共性，除了強(qiáng)調(diào)政府工具理性外更注重其價(jià)值理性，由于實(shí)踐中政府側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的主動(dòng)建構(gòu)，表現(xiàn)為“政府—環(huán)境”間雙向互動(dòng)關(guān)系。

2.構(gòu)建“政府扁平化”的理論。首先，政府扁平化研究起步較晚，在研究過程中，大多與企業(yè)管理聯(lián)系在一起，這符合其作為新興研究領(lǐng)域的實(shí)際，注意學(xué)習(xí)和借鑒管理學(xué)的研究成果，承認(rèn)兩個(gè)領(lǐng)域在同一問題上的共性和交融合作，但是不能將問題簡(jiǎn)單化。企業(yè)與政府終究不是同一層面的問題，政府扁平化要比企業(yè)組織扁平化更具挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性；其次，目前還沒有關(guān)于政府扁平化的一般理論概述，既有的研究成果基本上是在做零散而具體的解釋，出現(xiàn)理論滯后于實(shí)踐的現(xiàn)象與政府迫切需要用扁平化來指導(dǎo)行政體制改革有關(guān)，在強(qiáng)勢(shì)需求的推動(dòng)下，拿來企業(yè)扁平化理論先行指導(dǎo)實(shí)踐是不得以而為之，但在當(dāng)下理論研究不足導(dǎo)致后續(xù)研究乏力的問題凸顯；再次，即便是從實(shí)踐角度看，政府扁平化的學(xué)術(shù)視野也并未完全打開。比如，對(duì)影響政府扁平化的變量關(guān)注較為分散、研究趨向分化狀態(tài)，這就致使研究還停留在具體策略研究層面，缺乏全盤、系統(tǒng)、聯(lián)系的理論闡釋。

3.規(guī)范“政府扁平化”的研究路徑。科學(xué)的研究必然建立在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯糠椒?、明確的研究框架以及清晰的研究思路之上，否則整個(gè)研究就易于走向失范，顯露出層次散亂、邏輯脫節(jié)、挖掘不深的軟肋。當(dāng)前學(xué)者在研究時(shí)缺乏更深入思考，有些成果對(duì)研究方法和框架要么流于形式，要么不做考慮，制約了相關(guān)的學(xué)術(shù)研究信度和效度?！罢馄交边@一主題，一般意義上看，主要著眼于“調(diào)整政府內(nèi)部關(guān)系”和“處理政府與環(huán)境關(guān)系”，更高意義上看，體現(xiàn)了處理“國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系”和“調(diào)整國(guó)家現(xiàn)代化的步調(diào)”。因此，需要在宏觀與中觀結(jié)合的思路中把握扁平化的內(nèi)涵、路徑和進(jìn)度，進(jìn)而提升“政府扁平化”研究的學(xué)術(shù)品位。

4.加深“政府扁平化”的實(shí)踐意義。作為一個(gè)緊密聯(lián)系實(shí)際的研究領(lǐng)域，必須提出可供指導(dǎo)實(shí)踐的有效策略，不能囿于“層級(jí)精簡(jiǎn)、部門合并、技術(shù)利用”，實(shí)現(xiàn)路徑不能局限于內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更多的關(guān)注要放在與環(huán)境的互動(dòng)中，善于在新情況、新問題頻發(fā)的環(huán)境中提出、分析、解決問題。比如，政府扁平化中要處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，許多外包項(xiàng)目的渠道是應(yīng)該內(nèi)收還是外放，目前的渠道的哪些環(huán)節(jié)應(yīng)該加強(qiáng)抑或削弱，這些屬于渠道扁平化的內(nèi)容在目前研究中鮮有體現(xiàn)。當(dāng)下政府內(nèi)部沖突與社會(huì)的異質(zhì)性不斷加劇，需要行政體制改革更加有效，雖然我們不能把所有的希望寄托于政府扁平化，但作為政府改革的核心命題，其必將擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任。

總之，政府扁平化的研究在中國(guó)取得了較大的理論進(jìn)展，給中國(guó)行政管理的發(fā)展帶來了新的研究主題，也給中國(guó)政府發(fā)展明確了目標(biāo)和任務(wù)。但是政府扁平化能不能成為獨(dú)立的政府范式，能不能脫離配角的地位，能不能引領(lǐng)中國(guó)政府改革走向成功，從現(xiàn)有研究力度和研究成果來看，研究的使命還將任重道遠(yuǎn)。但是有理由相信，伴隨理論探索的逐步深入，政府扁平化的研究必將走向成熟與完善。

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